政府信息化的领导责任

政府信息化的领导责任 作者：陶文昭 发表：2003.07.11 来源：赛迪网专稿

编者按：“工作要搞好，关键看领导”，“领导带好头，大家不发愁”。在老百姓的眼里，领导的重要性是不言而喻的。在电子政务项目中，领导的作用尤为关键。那么，怎样做一个好的带头人呢？下文从四个不同层面出发，对此进行了分析。 　　政府信息化工作千头万绪，领导者必须着力解决那些全局性、困难的、影响深远的重大问题。 　　 * 确立全局思路 　　领导首先要对政府信息化做出准确的界定。领导政府信息化，必需首先确定什么样的政府信息化。政府信息化事实上存在着两种选择：一种是狭窄的使用信息技术作为公共服务的工具。另一种则是广义的使用信息技术改造政府。作为领导者，应当从社会发展的全局和政府发展的大局抉择电子政务的模式。当今社会发展的大趋势是迈向信息社会，政府则要适应社会发展的大趋势进行变革。当代的新公共管理运动和政府再造运动都是着眼于政府的制度性的变革。从这个战略高度，电子政务不是指政府简单地应用信息技术，而是信息技术革命与政府变革的时代结合。 　　领导还要确立政府信息化的发展道路。政府信息化具有失败的风险，作为领导不能回避这种风险，同时又要尽力将风险置于可以控制的范围之内。控制风险有几点需要强调。其一，成功的起点。一般而言，大型的、复杂的项目风险较大。而适度的、相对独立的项目成功的可能性大，即使失败，也容易控制影响的范围。因此，信息化的起始阶段应该注重成功的可能性，从那些小型但可升级的项目入手，以鼓舞士气，为比较宏大的项目提供适用的、有价值的经验教训。其二，渐进的可以升级的道路。起步要小，目标要大。在信息化改造政府的宏伟目标之下，对信息化的项目具体操作上要按照功能性分为若干组成部分，还要按照时间上分为若干发展阶段。尽量将巨大工程分解为较小的工期短的多个项目，却又使这些项目系统地结合起来。从易到难，逐步升级，可持续发展。其三，学习型模式。信息化之中必定出现失误。失误并不可怕，问题是要从这些小的和方向正确的错误中吸取教训。这要求在政府信息化过程中建立起能够试错、纠错的学习型模式。 　　领导要协调全局性发展。这个协调包括组织内部各个部门、各项工程之间的协调，还有组织外部的与其他组织的协调。要使信息化工程能够不断升级，要使各个信息化工程之间能够整合统一，领导的职责就是对信息化工程统一规划，并且统一技术标准。在缺乏统一规划和统一标准的情况下，机构各部门往往根据自身的业务需求、认识水平和可用经费，在信息化建设上各揽一摊，各行其是。尤其是在涉及管理业务的各类应用系统的开发上，常常从维护自身权力的角度出发，从平台选择、功能设计到数据组织，各自为政，致使部门之间彼此孤立，形成信息孤岛，信息资源难以共享。 　　 * 解决财政支持 　　政府信息化是需要巨大投入的，在影响政府信息化建设的诸多因素中，财政具有硬约束力。美国经济实力雄厚，政府在信息化建设投入很多。据估计，美国联邦政府从1981年到1998年，在信息技术应用方面共投入约4000亿美元。现今美国政府部门每年在信息技术上的开支，约为1200多亿美元。即使是这样，政府信息化仍然感到财政上的捉襟见肘。 　　解决资金短缺问题，要争取加大财政的投入。信息化虽然能够提高行政效率，节约行政成本，对政府信息化的投入具有经济上的效益。但是，由于政府提供公共服务，信息化的成果更多的体现在社会效益上。而在信息化初期，节约成本也不显著。如果仅仅限于经济角度分析，就不利于信息化进程。因此，应该对政府信息化进行广度的财政分析，更多考虑整体的利益，考虑社会成本和回报。转变公共财政观念，有利于加大对信息化投入的力度。当然，提高资金的利用效率，也是解决资金短缺的措施之一。 　　解决资金问题，需要改革财政拨款制度。政府部门的财政拨款有两个显著特征，一是年度性，以财政年度为拨款的时间段。二是专用性，财政拨款具体到部门和项目，专款专用。这两者有时对信息化工程形成制约。专款专用使得信息化款项零碎分散，跨部门的信息化工程款项难以落实。而年度拨款的方式对于需要跨年度完成的工程也是顺利进展的潜在危机。那些信息化的大工程周期长，可能受到政治周期的影响，以及支持者的注意力的转移，造成拖延甚至不了了之。解决这个难题，除了对大工程作适当的系统分解之外，还要进行财政拨款制度的改革。比如实行某些项目的跨年度拨款，确保工程的连续性。又如实行信息化费用的跨部门集中使用机制，形成资金使用的规模效应。 　　解决资金问题，需要发掘新的来源。可以选择的方式有：其一，以收费偿还投入。一般来说，公共服务由于其性质所决定，是尽量避免收费的。但不排除对某些增值服务收取适当的费用，比如电子政务的政府对商务的G2C项目。由于实行信息化之后使得客户的交易效率大大提高，交易成本大大降低，可以考虑收取获利用户的适当费用偿还信息化的早期投入。甚至如同收费高速公路建设中的滚动发展模式一样，是电子政府建设具有自身的推动力。其二，合作投入。发展与非政府部门的合作伙伴关系，包括利用政府外部的人力物力和财力的资源，解决政府的不足。 　　 * 变革组织制度 　　政府信息化的难点不在于技术更新，而在于组织创新。对政府信息化领导的成败主要取决于组织制度的变革。而政府组织的变革使相当困难的。韦伯官僚制的职能部门是一个极力反对改革的社会机构。官僚制确定性的取得是以牺牲创造性为代价的。但是，正如著名领导学家詹姆斯.伯恩斯（James Burns）指出，职能部门也有弹性，也可能策动改革。大多数公共职能管理部门都可能潜藏着僵化和改革两种力量。当这些力量在冲突中能保持某种平衡时，职能部门的领导潜能最大。领导在组织创新上应该有所作为。 　　变革组织制度需要改变政府的保守文化氛围。与私营部门相比较，政府部门是沉闷保守和按部就班的。政府的管理体制是为了保证政令畅通而制定的，目标是求稳而不是求变，不利于创新。在西方，这成为政府在吸引有创新精神和天赋的人才方面的障碍。在推动政府信息化建设过程之中，领导要注意营造创新的文化氛围，调动政府职员的积极性和工作热情。 　　信息化组织变革的重要特征是跨组织整合。信息技术迅速降低了合作的障碍，跨组织合作比过去更加容易。借助网络平台，政府之间的信息分享和传输都有革命性的变化，工作流得以重组。在组织内部，进行各个职能部门之间的工作整合。而政府对政府的G2G的产生，则是不同组织部门之间的合作。最大的尝试是组建虚拟电子政府，在现有的政府机构之外形成电子的影子政府。这些组织的整合和合作，将使政府机构推陈出新。 　　组织变革涉及到政府服务模式的转变。在原有的政府服务模式之下，即使实现了全时服务即每周7天、每天24小时的服务，仍然不能充分展示信息技术的潜力。最大的问题是这些服务依然是政府为中心，而不是以客户为中心，仍然存在着制度性的效率低下。要运用信息技术创造以客户为中心的服务模式，“一站式、不间断、自助服务的政府”（one-stop,　non-stop,　self-service　government）将开辟公共服务的新天地。 　　 * 谋划未来愿景 　　政府信息化是不断发展的。锡拉丘兹大学马克斯维尔学院马歇.伯纳姆（Matthew Bonham）认为可以分为四个发展阶段：展示、交互、转变和转型阶段。展示阶段，建立网站，提供一些简单的信息如介绍、上班时间、联系电话等等，也就是将印刷的信息上网而已；交互阶段，提供一些常见问题的信息资料随时服务客户，如服务指南，表格下载，电子邮件回复等。转变阶段，客户可以不受时间限制完成比较复杂的活动，也包括一些自助服务，但服务是单向的和常规化的。转型阶段：突破组织边界，构建无缝隙政府，公共服务模式以客户为中心代替以机构为中心，虚拟组织可以取代政府。这是政府信息化的最高阶段。作为信息化的领导者，不进要评估现今所能达到的阶段，还要对未来的发展阶段未雨绸缪。 　　哈佛大学肯尼迪政府学院杰瑞.麦施林（Jerry Mechling）提出政府信息化之中领导者的8个要点：聚焦信息技术如何改变工作和公共部门的战略；运用信息技术进行战略性创新而不是简单零碎的自动化；在执行信息化工程中实践最佳效果；为信息技术的应用改进财政和金融支持；保护隐私和安全；构建信息技术的伙伴关系刺激经济发展；应用信息技术提升机会平等和社会健康；筹划数字民主。这8项之中，前4项是电子政府（e-government），后4项是电子治理（e-governance）。前面4项任务已经浮出水面，领导者如果不能把握这些问题就面临现实的危险。后4项任务涉及如经济、社会和民主的变革，这些对政府治理引起根本性的挑战。这些问题在下一个十年，需要很好的应对。领导者需要登高望远，前瞻未来。 　　的确，政府信息化的进程中，领导者必须应对超越政府自身的一些深层次问题。比如运用电子政府提高整个经济的竞争力问题。在全球化时代，经济竞争力决定国家的命运，政府在提升经济竞争力上具有重大的影响因素。比如电子安全和隐私问题，安全和隐私涉及到公民得基本权利，在人权价值提升的时代，必须找出尊重个人权利的办法，必须使技术适应于权利，不是权利迁就技术。比如社会平等问题，信息化之中的数字鸿沟加剧了原有的社会分野，如果社会中一部分人被排斥在电子政府之外，就意味着深刻的社会危机。再如电子民主问题，年轻一代成长在信息化之中，他们的成长增加对电子政府的需求和期望。随着年轻一代加入政治事务，随着社会信息化的深入，民主将面临着历史的挑战和时代的转变。这种转变将引导着政府的公共服务的发展方向，新的电子政务毕竟要服务于民主的本质。从这些意义上，不能就政府的信息化论政府的信息化，必须放在广阔的信息时代转变加以解读。能有这样的胸襟，领导者需要具有政治家的远见卓识。 　　作者简介: 陶文昭，中国人民大学副教授，政治学博士。2000-2002在哈佛大学肯尼迪政府学院从事信息技术公共政策客座研究。