义务性项目支出成美国预算案主角

美国总统布什(Bush)周一将向全国公布他下一财年的预算计划。不过，他的计划以及国会对此的反应也许不再那么重要，这其中有一个让人瞠目的原因：在政府花出每一美元中，有0.84美元甚至在他和国会审查前实际上就已经被许诺出去了。 这些钱有三个几乎是雷打不动的去处：支付联邦债务的利息、国防和国土安全开支、以及最重要的政府“义务性”项目(entitlements program)，像美国老年保健医疗制度(Medicare)、联邦医疗保险(计划)(Medicaid)和社会保障(Social Security)等。 在支付了上述开支后，美国政府预算就只剩下1/6，却还要支付政府在国内的几乎所有开销，从部长工资到研究经费等等，这些支出在预算报告中被称做是“裁量性”支出(discretionary spending)。 义务性项目支出才是预算案实实在在的重头部分。美国法律中也规定了政府预算在这些社会项目上的支出，任何符合条件的社会项目都可获得来自政府财政的支持。而这些项目的年增长速度达到8%左右，远远超过了通货膨胀上升速度、以及经济的增速。 Medicare今年的预算支出规模达到了3,910亿美元，几乎与美国国内裁量性预算支出的规模相当。加上社会保障和Medicaid项目中由联邦政府负担的部分，政府今年在这三大块义务性项目上的支出将达到1.1万亿美元，相当于每天投入30亿美元。因此，在联邦预算中，重要的内容并不是卡特里娜飓风后的重建、也不是那些引人注目的形像工程（像阿拉斯加那座莫名其妙的大桥）、甚至也不是耗资巨大的伊拉克战争，而是这些义务性支出。 布什在上周二的国情咨文中表示，他已经决定压缩或是砍掉140个项目。“明年我们将为美国纳税人再节约140亿美元，”他说。这句话为他赢得了掌声一片，不过，这一数额实际上只占预算总额的区区0.005%。 由于几乎没有什么可以回旋的余地，有时候为了设法降低预算赤字，布什不得不从他自己的国内预算计划中挤出资金来进行弥补亏空。 据来自美国国会预算办公室(Congressional Budget Office)和自由派的“预算与政策优先中心”（Center on Budget and Policy Priorities）的数字显示，为了减少截至9月30日的财年的开支，布什和国会基本上冻结了“裁量性”国内支出项目。对于下一个财年，布什希望能再次降低这方面的预算。 布什在国情咨文中谈到义务性项目时呼吁两党的委员会都来献计献策，他说，义务性项目成本不断增加的问题并没有解决。不过，两党内部对此都充满了疑问。他们说，目前缺少的是政治意愿和信任。即便是一些支持者也预计，虽然布什几乎在每次演讲时都誓言旦旦地表示不会坐视不管，但他最终还是会将这些问题留给下一届总统和国会去解决。 亚利桑那州共和党议员科尔比(Jim Kolbe)长期以来一直主张进行义务性预算的改革，他预计，在布什任期内这一问题是无法解决了。不过，他也表示，总统的主导作用还是最根本的，因为国会从来都不愿意处理这一问题，。 不过在谈到这个问题的严重性时，布什和政府内外的分析人士意见非常一致，他们在分析财政走势时都用到了同一个词：难以为继。 社会保障支出目前占美国GDP的4.2%。美国国会预算办公室认为，根据现行社会保障政策估算，这个比例将在2050年增加到6.4%。Medicare与Medicaid的总支出目前占GDP的4.5%。据估计，在人口变化和医疗费用上涨的推动下，医疗项目支出将出现大幅增长，2050年这个比例将高达22%。而从二战结束以来，整个联邦预算平均只占GDP的20%。 何况，联邦税连这20%都承担不了，它们平均只占GDP的18%──这也就是预算赤字长期存在的原因。许多两党及美国国会预算办公室人士表示，如果不能以前所未有的、超越想像的幅度减少开支，那么为了美国长期的财政稳定，增加税收就不可避免。布什政府财政部负责税收政策的前副部长、克林顿政府1994-1995年义务性项目调查团主任马克?温伯格(Mark Weinberger)说，“显而易见，增加政府收入……是解决办法的一部分。” 随著战后婴儿潮一代接近退休年龄，关注预算的人们早就开始用“海啸”或“冰山”这类比喻对这个财政问题发出警告。美国社会保障局(Social Security Administration)统计人员表示，30年来，纳税人与享受社会保障福利的退休人员的比例一直保持在3.3:1，而现在这个比例正在下降。到2040年这个比例将下降到2:1。另外，未来退休人员的寿命也比过去延长，整个生命的三分之一都将在退休阶段度过。 Urban Institute研究所所长、美国国会预算办公室前主任罗伯特?赖肖尔(Robert Reischauer)令“海啸”这个比喻广为人知。现在他将预算问题比作“全球变暖”──过程缓慢得几乎难以觉察。他说，美国也许将不得不加大在义务性项目上的支出，不过这样做会带来混乱，预算其他部分的一些福利项目甚至会消失。 这种压力在布什新预算中将涉及的五年预计支出中显而易见。2008年，婴儿潮一代的第一批人（7,700万）将年满62岁，达到了领取社会保障提早退休福利的年龄。2011年，这些人将可享受到Medicare。社会保障预计在2017年出现年赤字，而Medicare的医疗信托基金现在已经入不敷出了。 布什在2000年接受共和党提名时，曾指责克林顿政府错过了解决社会保障和Medicare问题的良机。他说，“他们没能领导美国实现这个目标，我们可以。”去年布什曾提出了一个全面改革社会保障制度的建议，但国会并没有跟随他的脚步。至于Medicare，布什非但没有紧缩开支，2003年还将一项新的处方药福利写入法案。这笔新的Medicare的巨大开支是社会保障项目未来整个支出的两倍。众所周知，义务性支出问题的解决方案必须得到两党的共同支持──两党必须一起领会作出牺牲的必要性并分担政治后果。这一点因布什的社会保障改革议案而彰显出来：民主党坚决反对布什从社会保障收入中拿出一部分建立私人帐户，坚决反对他降低未来福利的提议。共和党领导人因为害怕自毁政治前途，并没有继续推行布什的这些提议。 减少社会保障开支的方法可以简单直接：包括稍稍推迟退休年龄；降低每年生活成本的上涨水平以及改变退休人员初始福利的计算方法；扩大收入向社会保障缴税的范围──工资越高，缴税越多。没有政治上的名目，谁都不会做这种事情。 布什从克林顿继承来的预算剩余本可以减轻社会保障改革的阵痛。不过布什的著眼点不同，他大幅减税，幅度和2000年几乎相同，当时计划10年内减税1.6万亿美元。布什总统第一个任期内积累下来的赤字增加和党派不和也注定了2005年社会保障遭遇的窘境。 在实现这类重大社会变革的问题上，政治日程和布什的计划并不合拍。一年前，他还拥有再次当选的威风。而现在政治资本所剩无几，国会也在忙于今年秋天的中期选举。在布什任期的最后两年，人们的注意力将转移到选择其继任者的问题上。