近年来，住房公积金被挪用案频频发生。湖南衡阳２．５３亿元住房公积金被违
规挪用，湖南郴州市公积金管理中心原主任李树彪挪用１．２亿元公积金，陕西省住
房公积金管理中心原副主任王道生、王长生等挪用贪污公积金２８００多万元……当
前主流观点认为，住房公积金屡遭挪用，主要原因在于监管缺位。我认为，此说法有
些道理，但没有揭示根本。监管缺位，确实导致住房公积金很容易被挪用，但这只是
充分条件。制度设计上的缺陷，则是住房公积金被挪用的必要条件。要从根本上杜绝
住房公积金挪用问题，需要彻底重构现行的住房公积金制度与监管体系。
一、住房公积金屡遭挪用的原因分析
一件事情或者某个问题的出现，必须具备两个条件：充分条件与必要条件。
（一）充分条件：监管缺位
这里以“全国住房积金第一案”为例进行探讨。该案的情况是这样的，原郴州市
的住房公积金管理中心主任李树彪，从１９９９年９月８日到２００４年１月１５日
总共４年零５个月的时间里，骗取公积金贷款和银行贷款共计４４笔，平均每年作案
１０多笔。
李树彪是如何得逞的？
据国务院１９９６年８月发布的“国办发［１９９６］３５号”文件规定，承办
住房公积金金融业务的受托银行，原则上一座城市托一家办理。但湖南检察机关调查
显示，在郴州的各大商业银行和城市信用社，李树彪开设了数十个公积金账户。工行
郴州市信贷部一位人士说，“谁能给他更大好处，他就把公积金存在那家银行”
１９９９年实施的《住房公积金管理条例》明确规定，“公积金管理中心不得提
供担保”。但李树彪一旦向关联银行提出抵押担保，银行办理贷款均一路绿灯，甚至
不问对方是什么单位、具体做什么项目。郴州宾馆一位负责人说，该宾馆就依托李树
彪，用公积金作为担保从银行贷出１０００多万元用于宾馆资金周转。办案组一位人
士则透露，２００２年郴州曾启动一个城建项目，因资周转不过来，也由政府出面以
住房公积金抵押从银行调用数笔资金。
从上述情况看，李树彪之所以得逞，源于住房公积金管理中心内部、外部监管的
形同虚设。先看内部监管，以住房公积金给郴州宾馆作担保，为某城建项目作抵押，
按规定是绝对禁止的，也不是一个人就能办成的，需要多道程序。但是，公积金管理
中心却毫无制约机制，李树彪一人说了算。而且，据报道，李树彪是否上班，公积金
管理中心没有人知道，也没有人关心。
至于外部监管，同样缺失，从而导致国家规定形同虚设。当然，这也是目前各个
住房公积金管理中心的通病。据《住房公积金管理条例》，住房公积金的管理实行住
房公积金管理委员决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的运作
机制，然而，对住房公积金管理中心的监管，属于同级监管，由建设部门牵头，会同
财政、审计、银行进行。
然而，住房公积金管理委员会是一个松散的、协调性的机构。管理委员会主任一
般都是由常务副市长或市政府秘书长兼职，管理委员会委员则包括该级政府几乎所有
的组成部门的负责人，包括财政、建设、妇联等等。这种模式在决策上难以集中，监
管上难以统一。正所谓人人监管，就等于无人监管。
所以，在实际操作过程中，公积金运行往往由管理中心说了算。住房公积金使用
过程中的重大事项如不报告，住房公积金管理委员会只能成为“聋子”、“瞎子”很
难行使其管理、监督职能。
（二）必要条件：制度设计存在缺憾
住房公积金机构的定位问题，是制度设计缺陷的最直接体现。据《住房公积金管
理条例》，公积金管理中心被定位于“不以赢利为目的的事业单位”，隶属于地方政
府部门。但是，这个定位只是名义上的，在实践中，住房公积金管理中心尽管是事业
单位，但属于自收自支单位，他们必须自己养活自己。而且，他们需要保证资金的增
值。而当前住房公积金可以增值的途径，除了存贷差，最主要的就是购买国债。于是，
住房公积金这个公共资金，进行了商业化的管理。而商业化运作，必然造成管理者追
求利益和其福利的最大化。
当然，住房公积金制度设计上最根本的缺陷在于，与制度创建的初衷相违背。从
制度创建的目的看，住房公积金是用来解决低收入人群住房基本需要的。但是，一方
面，用人单位为职工提供补助，实际上原来福利分房制度单位责任的转化形式。房改
明确了单位不再提供福利房的原则，因此转而提供住房公积金补助，对单位来说没有
增加额外的责任，只是采取一种新形式而已。另一方面，从当前的情况看，住房公积
金并没有起到解决低收入人群住房基本需要的目的，反而加大了收入差距。例如笔者
所在的单位，住房公积金是按照职位（级别）、职称、工作年龄等分配的，譬如，司
局级干部的住房公积金比普通职员高２０００元以上，真正缺少住房的人每个月只有
几百元钱的住房公积金。即使对中等收入家庭来说，１年的积累约为４０００多元，
对比房价只是杯水车薪。然而住房需要是不能等的，如果没有父母提供的住房，年轻
人就必须在公积金之外，另外拿出一部分收入用以租房，出现双重住房负担；或者从
公积金贷款买房，这实质上也是预支未来的收入，与积累制是相悖的。于是，有房的
人，可以购买第二套乃至第三套住宅，没有钱的人，只好租房住。
由于制度设计上的根本缺陷，很多缴存住房公积金的人依然买不起房子，而相当
一部分住房公积金闲置，据中国人民银行《２００４年房地户金融报告》，截至２０
０４年末，除去个人住房贷款和购买国债，全国仍有沉淀资金２０８６．３亿元，占
缴存余额的比例为４２．６％。这么一大笔住房公积金沉淀，无疑为某些人的挪用创
造了必要条件。
试想，如果资金处于充分流动的状态下，一旦被挪用的话，被发现的概率要高很
多。
二、从根本上杜绝公积金挪用，要从制度设计与监管上双管齐下
（一）制度设计上：住房公积金制度需要彻底重构
如果一项制度与其设立的初始目标相背离，那么，我们只有两种选择：要么废除，
要么彻底变革，即重构。
对于住房公积金制度而言，如果废除，那么，可以将职工已经缴存的资金转入养
老金账户或者支付给职工。这样一来，这项住房福利制度的改革就回到了起点。如果
不废除，就需要从根本上进行住房公积金制度的重构，采取措施让制度的运行向初始
设定的目标进行。
１、严格限定住房公积金享受群体
住房公积金制度必须针对低收入阶层。这项制度要名副其实，就必须体现福利的
本质，应该针对低收入阶层，中高收入阶层不得享有。国家可以出台低收入阶层的划
分标准，各个城市可以根据具体情况在国家标准的范围之内浮动。低收入阶层的划分
标准确定之后，政府强制各个单位对这些低收入阶层提供住房公积金，具体可以采取
从职工工资中提取一定比例、单位和政府补助一定比例，或者纯由单位和政府补贴一
定比例的办法。
２、把住房公积金管理中心转变成金融机构，即成立政策性的住房银行
把住房公积金管理中心转变成金融机构，即设立住房银行。住房银行必须为非营
利的机构，是公积金的存代机构，也是住房抵押贷款或者按揭贷款业务的唯一金融机
构。
对于住房公积金缴存职工而言，通过住房银行的抵押或者按揭贷款，享受低利率，
贷款额度可以高于现在的最高限额，譬如为４０万元，具体可以根据不同城市的情况
而不同。
住房银行纯粹属于政策性银行。不得提供房地产开发贷款，也不是购买债券或者
进行其它任何投资活动，所有资金只能用于百姓的购房抵押贷款或者按揭贷款，存贷
差，只能补充公积金。住房银行的收入只能从财政拨款，而不得从存贷差中获益。
对于不享有住房公积金的中高收入阶层而言，如果需要购房抵押贷款或进按揭贷
款的，可以通过住房银行，但是利率相应的提高，相当于当前的商品房贷款利率。各
大商业银行的住房抵押贷款或者按揭贷款业务同时废止，但这些商业银行可以提供房
地户开发贷款。
我们不必担心中高收入者可能假冒低收入者去享受低利率的公积金贷款，因为，
第一，他们没有公积金缴存凭证，第二，现在都实行存款实名制，可以从银行联网查
到他们的收入情况。
成立住房银行的这种设想的考虑是：
（１）对于老百姓而言，住房属于最近基本的生存资料，它并非纯粹的商品，不
应该走商业贷款的路子。住房贷款双轨并行，容易造成公积金贷款被“歧视”即开发商
和银行对住房公积金贷款拒绝。商业贷款的利润明显高于公积金贷款，手续、周期也
相对简便快捷，于是，许多开发商在和银行的合作中，都“约定”开发商为其推介自营
性贷款。
（２）一些地方的公积金管理中心将归集的资金按一定比例定期存入银行赚取收
益，或将资金再贷出享受存贷利差。这正是金融机构所承担的职能。所以，在此基础
上成立住房银行，相对容易操作。
（３）成立政策性的住房银行，可以解决当前的住房公积金的支用设计存在缺陷：
手续繁琐、审批时间长。譬如，一些地方设置强制性服务，贷款条件多、程序繁杂，
如担保等，完全没有必要，这让办理个人贷款业务的人烦不胜烦。直接通过住房银行
办理贷款，审核起来简便、快捷。
（二）重新设计住房公积金监管体系
ｌ、设立独立的住房银行监管局
当前，各公积金管理中心实行独立核算、独立经营，在同级监督不力的情况下很
容易形成资金脱离公众视线的资金“孤岛”。而且，管委会发挥不了应有作用，公积
金往往容易被政府意志甚至个人意志所左右。
将公积金管理中心改革成住房银行之后，住房公积金管委会予以撤销。同时，成
立独立的住房银行监管局，彻底改变当前的住房公积金监管体制下的缺位现象。
住房银行监管局，独立于人民银行，也独立于银监局，是直接隶属于国务院的监
管机构。它的职责是监管住房银行的运作。住房银行监管局设立区片性的分支机构，
譬如住房银行监管局东北分局，并实行垂直管理，不受地方政府的约束。
２、住房银行和住房银行监管局有义务及时公开报告，审计部门对住房银行监管
局和住房银行的工作进行监督
住房银行必须每个季度公布季报，对本季度的住房公积金及住房信贷等业务运作，
进行公开。住房银行监管局，每半年公布对各住房银行运作的监督报告。
审计部门每年要公开发布对住房银行监管局和住房银行的审计报告。目前，审计
部门对各政府部门的监督，起到了积极作用，审计部门今后要继续发挥积极的监督作
用。
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来源：《中国房地信息》２００６年第０２期作者：刘正山 |
