行政事业单位国有资产管理的缺失与完善

【摘要】本文介绍了行政事业单位国有资产的内涵及特征，归纳了目前我国行政事业单位国有资产管理缺失的表现及成因，并提出了相应的对策、建议。 　　一、行政事业单位国有资产的特点 　　行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单 位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，是确保行政机关正常运转和事业 单位事业发展的重要物质基础。它们分布在行政管理、公检司法、科研教育、文化卫生和部队等各个系统，而这些系统是各级政府保证国家机器正常运转的、不可缺 少的职能部门，担负着社会管理、社会进步和国家安全等繁重的社会任务。其内在特征为： 　　（一）配置领域的非生产性 　　从社会范围来看，非经营性资产主要分布在非生产领域的各种组织中，如党政机关、文化、教育、卫生等事业单位、各种人民团体等等。 　　（二）使用目的的服务性 　　由于行政事业单位国有资产主要配置于社会的非生产领域，其作用在于保证行政事业单位各项工作能顺利开展，因此行政事业单位国有资产的使用不应以营利为目的，只能以服务为根本目的。 　　（三）资金的补偿、扩充的非直接性 　　行政事业单位国有资产消耗资金的补偿来源和为适应行政事业单位的发展而扩大非经营性国有资产规模的资金来源，不可能从行政事业单位国有资产使 用的结果中获得，只能来源于经营性国有资产的收益转移和各种财政收入的行政、事业费预算支出。行政事业单位国有资产的规模及其扩张速度，只能以经营性国有 资产的规模适度和不断发展为前提。因此，行政事业单位必须节约、有效地使用国有资产，并尽可能地强化国有资产使用者的节约意识和经营核算意识。 　　（四）占用、使用的无偿性 　　由于行政事业单位国有资产主要配置在非生产领域，在使用的目的上具有广泛的服务性，因此，这部分国有资产在占用、使用过程中的重点是保证其实 物形态的完好无损，以满足顺利、有效地开展行政事业工作的需要。这一点不同于经营性国有资产的要求，经营性国有资产不仅要保值，而且必须不断增值。 　　二、我国行政事业单位国有资产管理缺失的表现 　　行政事业单位资产主要是财政拨款，由行政事业单位占用，不像企业单位的管理，有一整套的会计、实物管理制度，也不像企业一样资产经营与经济效益直接相连。到目前为止，还缺乏相应的政策和立法，所以造成了行政事业单位国有资产管理的缺失，具体表现为： 　　（一）违反财务制度规定，随意增加 　　开支 　　由于财政对各行政事业单位的支出不审查，所以有的行政事业单位随意增加开支，不按财务制度的有关规定做账。如，2003年，进行国有资产年审时，发现有的行政事业单位多提职工福利基金。 　　（二）管理混乱，处置随意 　　行政事业单位领导对本单位资产不经审批，自行处置、擅自转让、高评低卖国有资产的现象时有发生，造成国有资产流失，严重败坏了党风建设。 　　（三）重购买、轻管理 　　对实物资产管理缺乏严格的验收审批、使用和保管制度，责任不落实，造成财产损坏、丢失无人追究的结果。 　　（四）将节余的资产投入企业 　　对外投资随意性很大。由于重投入、轻管理，其所投资开办的企业的效益普遍不好，造成国有资产的流失。如，有一家区级行政事业单位，不光亏损了投入企业的48万元资本金，还承担了539万元的连带责任。 　　（五）列收列支挪用资金 　　有些行政事业单位在国有资产管理中，存在列收列支挪用专项资金的问题，这些行政事业单位通过所属单位转拨资金，形成对外投资，挪用专项资金。 　　（六）将现有的职能转向企业 　　有些行政事业单位将现有的职能转向企业，使原本的财政收入转为经营性收入。 　　三、对国有资产管理缺失的主要原因分析 　　笔者认为，出现以上现象的原因具体有以下几个方面： 　　（一）管理机构不健全，管理人员缺乏 　　目前，绝大多数行政事业单位是由财务处（科）兼管国有资产，财务人员兼职负责这项工作，但兼职财务人员的变动较为频繁。还有个别单位把国有资 产片面理解为就是固定资产，以人员紧缺为由让不懂业务的办公室后勤人员分管这项工作。这种状况与国有资产管理的专业性要求相距甚远，使国有资产管理的许多 工作无法真正落到实处，资产缺乏监管力度。 　　（二）管理手段落后，效能不高 　　行政手段仍然占主导地位，与市场的调节机制之间尚未有机结合，资产使用的职责机制、监督机制和绩效评价机制缺乏，许多该处置的资产得不到及时处置。受部门利益的驱动，各单位不断向财政要钱投资兴建或购置资产，造成资产的低效使用，影响了资产管理的效能及运转效率。 　　（三）制度建设滞后，管理不规范 　　现有的《行政事业单位国有资产管理办法》主要是针对存量资产的管理，而对资产形成这样一个重要环节缺少有效的规范。国有资产管理的法律、法规 以及政策、措施建设滞后于资产质量、数量、结构的变化。有的资产配备办法和标准已沿用多年，有的资产尚无有效的管理办法，没有根据改革发展形势和市场经济 的要求，适时建立和完善法规、规章，造成资产管理的不规范。 　　（四）行政事业单位的资产调剂困难， 　　社会化利用程度低，闲置浪费损失现象严重 　　一些使用单位对本单位的资产没有承担起相应的责任，使购置的资产没有得到充分利用，有的甚至长期被闲置。如有的单位购置计算机后，因其在技术 上已经落伍，使用不久就闲置不用；与此同时，还有不少单位因缺乏资金，买不起设备，政府主管部门又无力进行调剂。行政事（下转第65页）（上接第63页） 业单位资产占用上存在的“苦乐不均”和无力把闲置资产“盘活”的状况是造成行政事业单位资产重复购置、国家拨付的行政事业费一增再增，但仍不敷需要的重要 原因之一。 　　四、完善国有资产管理的对策建议 　　为了充分发挥行政事业单位国有资产应有的作用，必须采取有效措施，解决行政事业单位资产管理中存在的问题，建立起适应改革开放新形势需要的行政事业单位国有资产的管理办法。 　　（一）加强相关的法制建设 　　行政事业单位的国有资产管理除按照《行政事业单位国有资产管理办法》、《事业单位非经营性资产转经营性资产实施办法》外，还应象制定《预算 法》那样，国家应制定一部行政事业单位国有资产管理方面的法规，以立法的形式对行政事业单位占用的国有资产进行管理。并根据行政事业单位的不同特点，制定 执法细则，进行科学、严密的规范，使行政事业单位的国有资产管理权责统一，有章可循，有法可依。 　　（二）完善基础管理 　　主要应建立以下制度：1.建立健全包括清产核资、资产评估、产权界定、产权登记、产权转让、资产报告和监督考核的规章制度，严格按章办事，规 范资产管理行为。2.建立对资产质量指标进行动态监测的台账和报表制度，对国有资产的负债率、风险程度、不良资产、获利能力等质量指标进行动态监测。3. 建立非经营性资产转经营性资产的审批、有偿使用以及收益分配制度，按规定收取占用费，提足折旧，以对资产进行补偿。对经营性资产的收益应纳入单位综合预 算、统一管理。 　　（三）树立正确的理财思想，克服重收入、轻支出、轻管理的观念 　　无论是财政部门还是相关的职能部门以及行政事业单位，都应树立收支管并重、以支促收、以管减支的观念。要像重视收入一样，重视财政开支和国有资产管理，加强国有资产管理，减少财政的各项支出。 　　（四）建立闲置国有资产调剂市场 　　通过建立闲置国有资产调剂市场，充分发挥管理国有资产的调配职能。建立闲置国有资产调剂市场，为供需双方提供信息和服务，调剂余缺、盘活存量，促进国有资产的合理流动，使存量资产得以发挥最大效率。 　　（五）加强国有资产管理人员的培养， 　　使国有资产管理工作规范化、科学化、专业化 　　参照其他行业，实行资格考试，持证上岗，加强继续教育和证件年鉴工作。加强对国有资产管理人员业务素质和专业水平的培养，使其尽快适应市场经 济的需求。对人员的培养要从两个方面进行，既要加强对现有人员的培养，使他们能够适应在向市场经济转换条件下管理国有资产的需要，还要注意吸收新鲜血液， 培养管理队伍的新生力量，这也是加强国有资产管理工作的根本。要强化业务知识学习，包括国有资产管理、会计基础、财务管理和法律法规等内容的学习。 　　（六）大力加强主管部门、财政部门、审计部门和国有资产管理部门监督检查力度 　　严格执行政府采购的有关制度，实行公开招标，公平竞争，对于汽车等固定资产的维修及保险等实行定点维修、保险等制度。定期对行政事业单位财务 收支情况进行审计：固定资产的购置是否进行政府采购；设备的购置支出与国家拨款及固定资产增减是否匹配；创收收入是否及时入账，其开支用途是否合理合法； 是否严格控制行政事业单位票据，制止多头开户，实行预算内、外资金综合预算，堵塞账外资金，防止国有资产流失。特别是对固定资产要定期进行实地抽查，发现 问题要严肃处理：对发现的各种违法、违纪，损害国有资产权益的问题，属于单位内部管理不严的，责令其限期整改；属于单位领导和有关责任人的，要根据性质给 予必要的经济处罚，同时配合有关部门给予党纪、政纪处分；对不按规定履行有关报批手续的，依法收缴其有关资产及所得收益。同时，对检查出来的重大典型问题 报呈有关领导批准，进行公开曝光，通报批评，真正作到执法必严，违法必究。