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存款保险制度和金融监管当局的审慎监管以及中央银行的最后贷款人功能一起被公认为一个国家金融安全网的三大支柱。长期以来，我国一直实行着隐性存款保险制度，随着我国经济社会的快速发展和金融改革的逐步深化，其弊端日益明显。因此，通过借鉴国际经验，适时推出适合我国国情的存款保险制度，具有十分重要的现实意义。
在我国，早在20世纪90年代中期就有包括魏加宁博士在内的一些专家学者提出要建立存款保险制度的问题。1997年亚洲金融危机爆发以后，中国人民银行立即成立了专门的课题组，着手研究存款保险制度问题，还邀请过外国专家进行共同研究。
2003年银监会成立前夕，魏加宁博士曾经赶写过一个研究报告，再次提出建立存款保险制度的问题。他当时的看法是，一个完整的金融安全网是由三个部分组成，银监会从人民银行分离出来势必有一个分工的问题，如果此时不同时考虑存款保险机构的问题，将来就不得不再次面临重新分工的问题。
2003年中国人民银行对于存款保险制度的研究进入了实质性阶段，据说2004年就开始起草《存款保险条例》，还在央行稳定局内设立了存款保险处，并组织了一系列国际研讨会。最近两年的《中国金融稳定报告》中，也一再提出要加快建立存款保险制度。
去年，国务院发展研究中心宏观部与信达资产管理公司金融风险研究中心一起组织了一个课题组，由魏加宁博士和王海军总经理牵头，再次对存款保险制度进行了深入研究，并完成了课题报告《存款保险制度研究》。借此机会，国研网就中国加快建立显性存款保险制度的有关问题采访了魏加宁博士。
一、从国际经验看，建立存款保险制度乃大势所趋
国研网：请您先简要介绍一下世界各国存款保险制度的发展历程。
魏加宁：目前比较一致的看法是，国家级的存款保险制度起源于美国，起因于20世纪30年代的“大危机”。其实，早在“大危机”之前，美国就已经有14个州在州范围内进行过两次这方面的尝试，最初是以银行负债保险的形式，后转变为存款保险。但两次尝试因为是在州范围内进行的，所以均以失败告终。后来，在20世纪30年代的“大危机”中，美国出现了一系列银行倒闭的风潮，有大量的银行相继破产，由此催生出美国全国性的联邦存款保险制度，美国联邦存款保险公司（FDIC）也应运而生。
从美国联邦存款保制度建立到1993年的近60年时间里，全世界共有48个国家建立了存款保险制度。1994年欧盟制定了《欧盟存款保险计划指导原则》，加速了欧盟成员国存款保险制度的建立。从1994年到2003年近10年的时间内，全世界又有42个国家建立了存款保险制度。也就是说，存款保险制度的建立呈加速发展的趋势。据最新数据显示，到2006年6月，全世界共有95个国家与地区建立了存款保险制度，另外还有20多个国家正在研究、计划或准备实施之中。
国研网：那是不是外国人搞的东西我们也一定要搞呢？
魏加宁：存款保险虽然正式诞生于美国，但论起它的产生其实还和我们中国有着很大的关系。据史料记载，美国最初在纽约州进行这项尝试时是由商人Joshua Forman负责设计的，而且是根据一个姓洪（Hong）的中国广东洋行商人的建议提出来的。据此我们推测，这一理念很可能源于中国清朝时期钱庄业所实行的、并被正式写入《大清律例》的“五家联保”制度。
国研网：正如您所说，存款保险制度在世界范围内正呈加速发展的趋势，您认为为什么会呈现出这个趋势，有什么理由或理论能够说明这一趋势的必然性吗？
魏加宁：存款保险制度在世界范围内呈加速发展的趋势，有其客观必然性。其原因可能主要有以下几点：
第一，银行体系存在着天生的脆弱性。银行存短贷长的特点决定了银行体系的脆弱性。
第二，金融市场存在着内生的不稳定性。这可能是源自于投资者的短视和未来的不确定性。
第三，由于银行“先到者，先服务”的程序特性决定了银行存在着一旦出现挤提就具有传染性。当存款人出于某种原因，比如说某家银行要破产，预料别人有可能去银行兑现时，他自己就会抢先排队争取兑现，这样就会使得挤兑具有传染性，即使健康的银行也可能会遭受冲击。
第四，对实体经济的破坏性。银行具有提供支付系统的功能，一旦银行出现系统性危机，整个支付体系就会陷于瘫痪，就会导致信用规模的急剧收缩。信用的急剧收缩则会对整个实体经济产生破坏性影响，使得实际产出大幅度下降。
由于上述原因，所以就要建立金融安全网，以便当个别经营不善的银行出现危机的时候，能够保护中小存款人的利益不受损害，切断挤提传染的链条，防止出现系统性危机。
二、我国金融安全网独缺存款保险制度
国研网：请您从金融安全网的角度谈谈我国推出存款保险制度的必要性。
魏加宁：目前，关于金融安全网存在着不同的定义。首先，国际货币基金组织认为，金融安全网包括存款保险制度、最后贷款人功能、弱质金融机构市场退出机制；其次，国际清算银行则认为，典型的金融安全网应当包括最后贷款人、安全的支付系统、审慎的金融监管及存款保险制度；再次，国际存款保险机构协会认为，金融安全网是由存款保险机制、审慎的金融监管及最后贷款人机制所构成。
尽管认识存在一定的分歧，但是都毫无例外地把存款保险制度作为金融安全网中必不可少的重要组成部分之一。
综合各种意见我们认为，一国的金融安全网主要有三大支柱：一是负责审慎监管职能的金融监管机构、二是负有最后贷款人和安全支付系统职能的中央银行、三是以保护中小存款人利益和防范系统性风险为目的的存款保险机构。除此之外，一些国家还可能包括必要时负责向问题金融机构注入公共财政资金的财政部。
从我国的具体情况来看，目前，负责最后贷款人职能和安全支付系统职能的中央银行早已有之；近年来又成立了负责审慎监管的银监会，以及证监会、保监会； 此外，最近还成立了保险保障基金和证券投资者保护基金，因此在我国的金融安全网中，现在唯独缺少的就是负责存款保险职能的存款保险机构。
三、在我国推出存款保险的条件已基本成熟
国研网：您认为目前我国推出存款保险制度的条件是否成熟？
魏加宁： 有关存款保险制度的研究，即使在人民银行内部也已经进行了十余年了。经过去年我们课题组的研究，我们认为，我国建立存款保险制度的条件已经基本具备，时机已经成熟，应当抓紧推进这项工作，否则推出的越晚工作越被动。
首先，我国目前经济的发展势头良好，正处于顶峰阶段。
从国际经验看，尤其是在早期，一些国家的确是在金融危机爆发之后才着手建立存款保险制度的，属于危机导向型。比如美国就是在20世纪30年代“大危机”中，在银行危机爆发之后才建立起全国性的存款保险制度的。但是，在金融危机爆发之后，再去建立存款保险制度，不仅制度成本比较高，还会加重银行的经营负担，使已经陷入经营困境的银行财务状况雪上加霜，而且还有可能使存款保险制度一建立就面临危机。
而在经济景气上升时期，在银行业危机爆发之前建立存款保险制度，不仅可以减少制度建立的成本、降低制度建立的风险，还可以防患于未然。德国就是在没有发生银行业危机的时候就建立存款保险制度的，而且自建立存款保险制度以来就没有发生过银行业危机。
从理论上说，当经济处于上升阶段建立存款保险制度最好，但在顶峰阶段建立也不错。但如果错过目前的有利时机，一旦经济周期开始下滑、并出现大量问题金融机构的时候再考虑建立存款保险制度，就会为时太晚。因为存款保险基金有一个资金积累的过程，存款保险机构也有一个经验积累的过程。
其次，随着银监会的建立，我国银行业监管水平有了很大的提高。
严格的银行业监管是存款保险制度安全运行的前提条件。自2003年银监会成立以来，中国银行业监管按照“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念，通过借鉴现代化技术和国际先进做法，完善了风险监管核心指标体系，改进了对银行业金融机构的现场检查和非现场监管等，这使得我国银行业监管水平有了很大的提高，为存款保险制度的建立奠定了良好基础。
再次，国有商业银行改革取得成效，中行、建行、工行已相继完成改制并上市。
自亚洲金融危机以来，我国政府先后对国有商业银行进行了资本金注入、不良资产剥离、外汇注资（3家国有银行共注资600亿美元）以及产权制度、公司治理和内部机制等一系列改革相关措施。目前国有商业银行改革的成效已经开始显现。中行、建行、工行已相继完成改制并上市，这也意味着国家对这些银行不再承担无限责任，意味着这些银行也必须参加存款保险。
此外，城市商业银行和信用社正在重组，农村信用社改革也采取了很大的举措，注入了不少资金。目前，存款类金融机构的体制问题正在逐步得到解决，存款类金融机构的经营状况得到明显改善。因此，建立存款保险制度的微观基础已经基本具备。
最后，银行不良资产的政策性大规模集中处置任务已接近尾声。
四家金融资产管理公司通过综合运用清收、诉讼、破产、债务重组、债转股、拍卖、招标、债权转让、租赁、合资、证券化、信托、证券承销和推荐上市、重组等多种处置手段，加大对不良资产的集中处置，减轻了国有商业银行的历史包袱，改善了银行的财务状况，使得银行体系的主要风险得到基本化解。目前，银行不良资产的政策性、大规模、集中处置工作已经接近尾声，资产管理公司自身也在面临转型的问题。因此，适时推出存款保险制度刻不容缓。
此外，经营不善金融机构的市场退出机制也在建立之中。
存款保险制度与市场退出机制相辅相成，没有存款保险制度，坏的金融机构退不出去，市场退出机制发挥不了作用；而没有市场退出机制，建立存款保险制度也就失去了意义。目前，金融机构的市场退出机制正在建立和完善之中，因此，存款保险制度也必须同步推进。
所以说，就目前情况来看，我国建立显性存款保险制度的条件已经基本成熟。最佳时机往往稍纵即逝，因此必须加快组建步伐。
四、存款保险制度设计不当所导致的负面效应需要加以防范
国研网：推出存款保险制度可能会带来哪些负面影响？为了防范这些负面影响，国际上都有哪些经验值得我们借鉴？
魏加宁：存款保险制度的建立可以改变存款人、投保机构和存款保险机构所面临的激励与约束，有可能出现严重的道德风险和逆向选择问题以及代理问题。如果制度设计不当，反而有可能加剧银行体系的内在不稳定性。
譬如，如果是对所有存款都进行全额保护的话，那么，首先，上市银行的股东就可能不大关心银行的经营状况，从而放松了对银行的约束，而银行的经营者也会倾向于冒险从事更高风险的经营活动；其次，如果所有存款人的存款都可以全部获得保护的话，那么他们也就会失去了对银行进行筛选和监督的动力，他们会不关心银行的经营业绩和风险承担情况，从而放松了对银行的约束；最后，政府，尤其是银行监管者也会由于金融稳定和社会稳定得到了保证而对问题金融机构采取“监管宽容”的态度，拖延对问题金融机构的处理。总之，这样就会导致市场对银行约束的弱化。
而逆向选择问题并不是存款保险制度所特有的，它是保险制度本身内生的。也就是说，财务状况不好的银行才有动力参加存款保险，而财务状况比较好的银行反而不愿意参加存款保险，这恐怕也是我国四大国有银行不愿意参加存款保险的原因之一。因为他们认为自己是国家的，当出现问题时，国家不会坐视不管，即使前些年有专家称国有商业银行实际上已经“技术上破产”的时候，他们照样可以理气直壮地反对参加存款保险。
再有，存款保险机构的委托代理问题是由于存款保险机构如果缺乏应有的独立性的话，就有可能出现“政治俘获”的问题。当然也存在着“监管俘获”的问题。
由于存款保险可能带来一些新的问题，如前所述，道德风险问题、逆向选择问题以及代理问题等。所以，从国际经验看，存款保险制度的发展存在着以下一些趋势：
1、隐性存款保险转变为显性存款保险
过去，一些国家存在着隐性存款保险，也就是说，国家事先并不对存款人的存款做出保护的承诺，而当某家银行倒闭时，国家事实上会对存款人的存款进行赔偿。
但是这种隐性存款保险具有很大的不确定性，如果存款人对国家的保护没有信心，那么，银行挤兑仍然有可能发生；但如果存款人确信国家会对所有存款实行全部保护的话，那么又会失去对银行进行监督的积极性，从而带来很大的道德风险。
因此，从发展趋势上看，全球建立显性存款保险制度的国家和地区一直在持续增加，目前全球至少有95个国家采用了显性存款保险制度。
2、强制投保
这主要是为了解决前面所说的“逆向选择”问题。目前共有74个国家实行强制性投保，占所有实行存款保险制度国家的93%，而1995年该占比仅为53%。而且近年来新建立存款保险制度的国家大都采用的是强制性投保方式。
3、限额赔付
制定赔付限额，超过限额以上的存款不予保护。这主要是因为大额存款人拥有更多的信息，可以对银行实施筛选和监督，拥有这方面的能力。而广大中小存款人则往往缺乏足够的信息，在这方面总是处于不利的地位，所以存款保险制度主要是以保护中小存款人的利益为目的。
4、存款保险机构功能多元化
从存款保险制度的功能设计来看，目前国际上的存款保险机构主要有三种类型：单一“付款箱”类型、“成本最小化”类型和“风险最小化”类型。后两者又可统称为“多功能型”。
早期的存款保险机构比较多的是采取单一“付款箱型”，只是负责事后“买单”。但从国际趋势来看，一些国家的存款保险机构即使曾经采取的是单一“付款箱型”，后来也转变为“多功能型”。而新建立的国家也以多功能型为主。也就是说，存款保险机构不仅负责存款保险资金的筹集、管理、运用和赔付，而且还负责对问题金融机构的救助、重组、甚至清算。在有些国家，上述职能还衍生出对投保金融机构的检查和监管功能。这样，多种职能集于一身，有助于防范道德风险。
我们认为，在中国，如果搞单一“付款箱型”的存款保险机构，就可能出现较大的道德风险。因为一些金融机构的经营者，有可能进行恶意经营，然后再将经营不下去了的资不抵债的金融机构交给政府，通过政治运作使其关闭，最后，由政府指定存款保险机构去给存款人付款，这样就会导致严重的道德风险和代理问题。所以我们认为，在中国建立存款保险制度绝对不能搞单一“付款箱型”的存款保险机构。
国研网：请您谈谈我国建立存款保险制度还需要关注哪些问题？
魏加宁：建立存款保险制度会牵扯到一些部门的利益和复杂的机构之间的关系，我们认为，应该对以下几个问题给予重点关注。
第一，存款保险机构应该是独立的机构，不应长期依附于某个机构。为了使存款保险机构更好地发挥作用，防止出现代理问题，存款保险机构应当是相对独立的机构。赋予存款保险机构相当程度的独立性，可以使其免受“政治俘获”和部门利益的影响。
第二，建立存款保险机构需要注意加强协调机制和信息共享机制。存款保险制度的构建应着眼于整个金融安全网的建设。因为存款保险制度只是金融安全网的三大支柱之一，其作用的发挥有赖于金融安全网中其他成员的相互协调配合。因此需要在监管部门、中央银行和存款保险机构之间建立起有效的协调机制和信息共享机制。
第三，应加快制定存款保险相关的法律法规。中国人民银行制定的《存款保险条例》应当尽快出台，不仅如此，还应当进行相应的立法。去年，我们课题组专门翻译了一本日本有关"存款保险法"的书，是逐条解说形式的，一共50多万字。已经送给有关部门参考。在翻译过程中，我们发现，日本有关存款保险方面的立法相当的细致，很值得我们借鉴。
第四，可能需要研究存款保险机构与资产管理公司和汇金公司等机构之间的分工、整合问题。比如与资产管理公司的关系。在有的国家，例如日本，资产管理公司就是存款保险机构下面100％出资的子公司，来专门负责问题金融机构的组织清算和不良资产处置工作。
又比如，有专家认为，与其让汇金公司注资金融机构，从事金融救助工作，还不如让存款保险机构去做。因为在许多国家，金融救助工作通常是由存款保险机构来承担的。
此外，近年来，经过国有银行的改制上市，金融机构的微观治理结构有了很大的改进；但是由于国有金融资产所有者代表一直缺位，金融的宏观治理架构尚存缺陷。国有金融资产出资人代表究竟是采取“金融国资委”模式还是“淡马锡”模式，目前也尚存争议。而这些模式的选择也都会与存款保险机构的职能定位和工作分工有着或多或少的联系。
就先谈这些，谢谢。以上所谈仅为我们课题组独立研究得出的一些看法，不代表任何单位。
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