突破廉租房制度的资金瓶颈香港经验之一

突破廉租房制度的资金瓶颈香港经验之一     -|2005-6-30 11:21:00

——香港经验之一 　　住房是一项人类最基本的生存需要，许多国家更把获得适当住房的权利视为一项基本人权。提供公共房屋，是世界大多数国家解决城市低收入者住房问题的主要方法。在内陆住房制度由高度福利化向以市场为导向的住房制度改革中，党和政府一直都很重视低收入城市居民的住房问题。早在1998年，国务院就出台23号文件，提出对不同收入家庭实行不同住房供应政策，即：最低收入家庭租赁廉租房；中低收入家庭买经济适用房；高收入家庭购买、租赁商品房。次年《城市廉租住房管理办法》出台，规定了廉租住房的管理部门和实施方案。 　　近几年来，随着中国内陆城镇住房制度改革向住房商品化、社会化迈进，商品房市场获得了巨大的发展，许多地区的房价不断攀升，低收入者的住房矛盾越来越突出亟需政府为他们提供基本住房保障。然而，内陆城市廉租房制度建设仍处于刚刚起步阶段，发展缓慢，资金问题始终被视为最大的制约瓶颈，许多城市因无法落实资金而将廉租房计划搁置一旁，即使实施廉租房制度比较好的地区，在缺乏稳定资金来源的情况下，也面临着难以为继的尴尬境地。解决资金瓶颈是实现廉租房制度切实发展的关键问题。 　　香港政府于1954年开始实施公共房屋计划，一直持续大规模地提供着公共租住房屋（简称公屋）。探索香港公屋资金安排的成功经验，可以为内陆解决廉租房发展的资金瓶颈提供很好的借鉴。 　　一、香港公屋建设初期的财政安排 　　香港政府于1954年开始实施公屋计划。1973年新的香港房屋委员会（房委会）成立以前，香港政府提供三种不同的公屋，即徙置大厦（用来安置灾民和寮屋清拆居民）、政府廉租房（用来满足居住条件欠佳的低收入家庭的需要）、前香港屋宇建设委员会（房委会的前身）提供的公屋（面向中低收入人士），来满足不同社会经济阶层的居民需要。 　　公屋建设初期，香港政府迫切需要解决的是大量灾民的安身立命问题，因而采取优先资助徙置大厦的政策，对低收入人士的资助有限。对于这三种公屋，香港政府相应给予不同的资金安排。徙置大厦和政府廉租房直接由政府拨出经常预算资金兴建，经常性收入来源为政府经常预算和租金收入。这两类房屋实行低标准、低租金，由于租金水平低廉，一直以赤字运行。1972／73年度，徙置事务处财政赤字高达1500万港元。 　　香港屋宇建设委员会则拥有财政自主权，发展资金主要来自政府发展贷款基金，营运开支依赖租金收入，运营成本的增加需通过提高租金进行弥补。由于其提供的公屋面向的并不是社会上最贫穷的人群，而是中低收入的白领或技术工人，租金相对定得较高，因而能够自负盈亏。 　　二、不断发展的公屋政策及资金筹措模式 　　1972年，前港督麦理浩公布“十年建屋计划”，使得香港公屋建设告别了主要为安置灾民的时代，转为致力于为香港低收入居民提供设备齐全、有合理居住环境的住所。 　　为了推行十年建屋计划，1973年，政府重组各类政府公屋组织，根据房屋条例，成立独立的法定机构香港房委会，全面统筹有关政府公屋的供应、编配及管理工作。徙置事务处和市政事务署属下的屋宇建设处合并，组成新的房屋署，作为房委会执行机构。自此之后，香港房屋委员会根据政府整体房屋政策大纲，厘定及推行公屋计划。房委会的资金来源主要为政府资助和经常性收入。 　　1、政府资助 　　1973年，新的房委会成立后，政府虽然继续维持对公共租住房屋的巨额财政承诺，但并不是直接对房委会提供资助，而是通过提供免费土地，以及由政府发展贷款基金提供贷款进行支持，发展贷款基金需在40年内分期偿还。此时，政府与房委会之间的财务关系主要是借贷关系。 　　1987年，政府宣布长远房屋策略，规划了香港的房屋发展远景，主要目的是扩大重建计划、确保所有家庭都获得合适的居所，以及协助市民自置居所，作为长远解决房屋问题的方法。为了推行长远房屋策略，1988年，房委会进行改组，成为自负盈亏的财政独立机构。1988年政府与房委会达成的财政安排，主要内容为： 　　政府把“居者有其屋计划基金”与发展贷款基金作为改组后的房委会的永久资本；政府同意于1988年和1993年期间向房委会注入资本100亿港元；政府的永久资本以年息5%计息；居者有其屋计划屋苑和公屋非住宅部分的土地价值作为政府对房委会非住宅楼宇的股本投资，政府与房委会平均分配房委会经营公屋及居者有其屋屋苑内的商业设施所获得的净营运盈余，作为对政府该项投资的回报。 　　这一财政安排显示出政府开始对公屋和公屋附属商业设施采取不同的处理方法，政府的贷款人角色转换为投资人角色。 　　尽管房委会成为自负盈亏的独立机构，政府仍履行对公屋的财政承担，免费拨地及以优惠条件拨出资本对房委会提供支持。政府投入房委会兴建住宅楼宇的资金及非住宅的投资，数额十分庞大。按保守估计，至1994年，政府多年来已提供超过2000亿港元支持房委会及该会的计划。房委会则积累了庞大的资金，至1994年3月底，现金结余约为180亿元。 　　鉴于房委会强健的财务表现，政府于1994进一步与其达成补充协议，把房委会尚未偿还的135亿港元计息资本，转为无息永久资本；由前“居者有其屋计划基金”转拨的28亿港元现金结余，以及政府于1988年与1993年期间注资的100亿港元，转换为有息借贷资本，房委会须分14年以5%年息逐季向政府偿还上述的借贷资本。 　　通过补充协议安排，政府投资人地位加强，并进一步将公共房屋的财政责任转移给房委会。同时，此安排使房委会拥有大量的资本，为其长远财务安排和大规模投资提供了基础。 　　2、经常性收入 　　根据房屋条例，房委会从公共房屋累计获得的收入，应足以应付公共房屋的经常开支。房委会经常开支主要为：工资、地租及差饷、维修及改善工程以及其他经常开支。房委会的经常性收入主要来自出售资助自置居所收入、公屋租金收入，以及公共房屋附属的商业楼宇（包括商场、停车场、工厂、福利／社区设施）租金收入。 　　在房委会停止出售资助自置居所以前，公屋租金收入是房委会仅次于出售资助自置居所收入的第二大收入来源，但由于房委会长期奉行低租金的政策，出租公屋一直以赤字运行，需要巨额补贴。房委会通过出租公共房屋附属的商业设施，以及通过各种自置居所计划出售房屋，来资助兴建公屋的庞大资本开支和补贴公屋营运开支的长期巨额赤字。 　　出租公屋附属商业楼宇是房委会稳定的收入来源。房委会辖下公屋小区附属设施齐全，不仅方便居民生活，也使房委会成为香港最大的商场及停车场设施业主。通过出租公屋附属商业楼宇带来的盈利虽然没有出售资助自置居所可观，但却为房委会提供了一个稳定的收入和盈利来源。其运作盈余基本上可以抵销同年租住房屋的运作亏损。例如，1993／94至2003／04年度的11年间，出租公屋的净运作赤字累计为120.36亿港元，出租商业楼宇的净运作盈余为216.02亿港元，占同期房委会综合净运作盈余的20%，扣除50%应付予政府的红利之后，剩余部分基本上能够弥补出租公屋运作赤字。 　　房委会通过各项自置居所计划出售房屋，是其最重要的盈利来源。1978和1979年，房委会先后推出居者有其屋计划（居屋计划）及私人机构参建居屋计划，兴建公营房屋以低于市值的价格出售给中低收入居民。1998年进一步推出“租者置其屋计划”（租置计划），让公屋家庭以合理及能力可以负担的价格购买现居公屋单位。这些资助自置居所计划，协助中等及低收入家庭，以远低于市值的价格置业，不仅提升了自置居所的比率，也使房委会从中获得大量的盈余。 　　特别是在政府1987年长远房屋策略的推动下，房委会加大了出售资助自置居所的步伐，至2003年3月底，已累计出售40.59万个房屋单位，这部分收入成为房委会最重要的盈余来源，足以应付兴建公屋所需的资本开支。至1993／94至2002／03年度，房委会各项自置居所计划的净运作盈余累计达925.08亿港元，占同期房委会综合净运作盈余的92%（未完待续，见下周三房地产版）。