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近些年来，全国各地兴起了一股治安作价承包的热潮，纷纷采取承包的方式，来进行社会治安管理。在治安承包过程中，出现了起先较好，而后参差不齐的局面，而没有期待中逐步规范并从非正式制度变迁为正式制度。然而这并不是说治安承包就是失败的，虽然其目前还没有被正式认可，但各地仍然试验不断。这实际上是由治安模式决定的，现在的治安模式仍然沿袭了计划经济的做法，而新的制度安排又没有确立。在良好的社会治安成为稀缺资源的情况下，新的治安模式会一直层出不穷并被社会试验和检验。 治安之所以需要，实际上是历史和现状决定的。过去土匪、强盗横行和小偷危害甚至野兽肆虐的时候，村里自发组织成防卫力量，是理所当然的，尤其在政府打击土匪、强盗和侦察破案的能力比较薄弱的情况下，就更需要加强村民自发组成巡逻队伍护卫自己的家园。在现代，尽管土匪、强盗消失了，但小偷之类的并没有绝迹，而政府自身力量仍不足以完成治安大任，于是就借助村民自身的激励而强化了治安制度。在历史历程中，治安制度确实发挥了很大的作用，维护了生命和财产，打击了犯罪活动，保持了社会稳定，而且现在也仍然在发挥这种作用。 随着社会的变迁，治安制度却日益不被支持，群众参与的热心也减弱了。一方面，群众的观念改变了，社会群众认为，自己是纳税人，有权享有良好的社会治安，而不应该由群众自己来保障，而且服务有偿观念促使大家不愿意义务参加治安。另一方面，改革开放以来，人口流动加剧，许多地方青壮年都外出打工，家里留下老弱妇孺，治安力量不足。还有重要的一个原因是虽然警力不足的情况仍未改观，但社会认为，警察不愿出力，这客观上导致了警民关系的恶化，使大家失去了参加治安的积极性。 社会治安的遭遇有其深刻原因。社会治安在某种程度上是公共品，如果由私人来提供，那么其他人就会免费搭车，所以一般由政府来提供。当政府无力提供良好的社会治安的时候，那么社会就不得不形成一些组织和力量来弥补政府力量的不足，而这里的前提是社会具有内在激励来保障自己的利益不受侵犯，此中需要道德、习俗等非正式制度来支撑。而当道德、习俗、风险意识、经济理念等发生了变化的时候，那就可能改变社会群众的利益结构及其匹配行为。过去强调的大公无私、奉献等精神对社会治安具有支撑作用，而现代市场经济的服务有偿等观念又瓦解了社会对治安的激励支持，青壮年外出打工不仅可以给家庭带来收入，而且也为逃避社会治安责任寻找了合理的借口。同理，对警察来说也是一样的，社会认为警察不出力是有原因的，在缺乏激励制度和惩戒约束下，警察选择不作为也是理性的，更别说积极参加社会治安了，毕竟在观念变革的情况下，深夜巡查、加班加点的成本极大。 然而，社会治安和社会不稳定因素是此消彼长的关系。社会治安严厉了，打击犯罪的力度大了，就增加了犯罪的成本，而当社会治安弱化时，各种犯罪就应时而兴。同时，由于群众收入的提高，更加激励了犯罪的滋生。面对一些大案、要案，警察部门不可谓没有压力，政府也要求社会环境保持良好，这关系到投资、形象、稳定、经济发展等大局，自然地就组织了严厉打击犯罪的许多全国性的动作。这无疑是有成效的，但离开了社会治安的互补功能，犯罪的滋生仍是此起彼伏。正是在这一背景下，探索新的治安模式日益成为政府和警察部门思考的问题。 警察部门的一个思路是选择一种警务模式以实现社会治安防控一体化。针对激励不足问题，在激励社会和激励警察两方面都有探索。一些地方划出地段，把该地段承包给警察，给予一定的经费，确定一定的奖惩机制，发案少的给予奖励，发案多的给予扣除。而一些地方则面向当地过去的治保人员，警察部门把地段承包给治保人员，也相应地确定经费和奖惩机制。这确实加强了警察和治保人员的积极性，充分利用了社会资源，通过责任与利益的挂钩，运用经济杠杆使承包人最大限度地发挥治安防控的积极作用。这种模式出台以后，由于媒体的报道先进导向和模式运用初始阶段只见好处不见问题的原因，社会各界评价还是比较高的，认为是一种创新。实际上，群众是支持这一模式的，承包人是警察的时候，经费由警察部门出，而治安状况改善了，群众当然支持；承包人是治保的时候，社会治安好了，群众即使出点钱也是愿意的，从经济学角度看，群众和治安人员的分工以及治安的专业化改善了双方福利。 治安作价承包也存在一些问题。首先，治安管理是执法活动，其法定执法主体只能是公安机关，应该由当地公安机关或其派出机构承担。把治安管理权以一定的价格承包给不具备管理职能的人来执行，存在不可逾越的体制和法律障碍，因此承包的法律依据不足。把治安承包给警察，使得行政商业化，那么其必然导致行政的无效率，因为警察部门所有行政会向此看齐，有承包费就做，没有财富激励就不去做，使得警察本来应该承担的责任再次用财富去雇佣才能实施，造成社会资源的浪费和财政的负担。有些地方悬赏破案就是例子，没悬赏时三个月破不了，悬赏后半个月就破了。还有，确定一个数量来作为指标是不合理的，因为发案和犯罪具有很大的偶然性，尽管有一定的规律，但每月的变数还是很大，以确定的数量指标来衡量不确定的事实有失科学。可以预见，为了达到一定的指标，拿到承包者想要的激励，承包者就会千方百计进行去完成指标，这就会引发许多问题，例如为了达到抓获犯罪嫌疑人的数量而滥用权力。至于治保人员随便搜身、乱用警棍等行为就更加有悖社会治安的初衷。在没有相应的制度约束下和信息不对称条件下，经济主体面对利益激励会产生道德风险和逆向选择。 行政也需要竞争，这是事实。实际上，行政的竞争是十分激烈的，各个部门要做成绩以便要财政，“跑部钱进”是最明显的例子。官员的晋升也使得行政具有竞争性。政府作为整体具有一定的垄断性，但一些政府职能也面临着与社会竞争。政府各部门在职能上具有互补性，但也具有竞争性，无论在职能上还是在其他方面。各级政府部门存在管辖和级别的差别，但也具有竞争性。政府职员之间是分工、互补的关系，但也是竞争关系，最大的竞争在人事上。行政竞争导致了行政功利化，一些地方甚至大造形象工程，但也要看到行政效率的提高首功在于行政竞争。然而，行政、权利、责任的竞争并不是说可以直接引用市场中的竞争规则。由于经济不同于政治，经济规则适用的行政规则未必适用，由于政治改革落后于经济改革，经济、行政都适用的规则可以运用于市场，却可能因为时间、程度差别而不能用于行政。要之，竞争规则的运用要有匹配的外部基础。就现行法律来说，行政责任的招标、行政的转让都与依法行政相背离。法治社会中，任何行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，否则将构成行政越权和行政失职，行政权力如果不依法行使，其后果将十分严重。从这一角度来评介，治安作价承包同许多制度创新一样，是在自身合法性缺乏的情况下开展的，其命运取决于这一制度安排本身具有的优势、其嵌入的外部环境的变化及其匹配程度。 在治安作价承包中，也存在形式上的可取之处。例如，在实施政策时，通过当地老百姓的表决后再实施，这说明了民主观念深入人心。例如，在承包治安时，采取了招标的方法，这说明了经济学观念的深入人心。例如，在承包合同中，既有激励制度，又有约束机制，奖惩分明，说明了制度观念的深入人心。例如，在实施政策中，采取先试点，后全面推行的做法，说明了行政试错的谨慎。这些，都是我们应该在具体事件中应该看到的社会进步所在，这些事件其实都是一面镜子，不仅折射着社会，也折射着经济学的功过是非。正是在这一意义上，我们完全有理由相信，包括社会治安在内的诸多制度，随着社会理性意识的不断增强，将会不断完善。
吕明晓
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