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温故而知新:做好法规“回头看”

2007-11-12  换来晴空...
自1998年国家药品监督管理局成立以来,对于注册法规修订较大,1999年4月22日颁布《新药审批办法》、《新生物制品审批办法》、《新药保护和技术 转让的规定》、《仿制药品审批办法》和《进口药品管理办法》,启动了对药品注册审评模式的改革,逐步与国际接轨。随着我国2001年加入WTO和新修订的 《药品管理法》及其《实施条例》的颁布实施,原国家药品监督管理局对上述办法进行了修订,于2002年12月1日颁布实施《药品注册管理办法》(试行), 以适应WTO关于知识产权的相关原则,适应《药品管理法实施条例》后对“新药”定义修改的新形势。由于近几年注册规章的频繁修订,对于药品注册相关规章的 理解发生偏差,使在药品注册申请过程中出现了许多问题,如新药类别、新药保护期、过渡期、监测期的理解等。而实际上,当我们把目光不单单局限在《药品注册 管理办法》上,回头看看老的注册法规、看看药品监管的“基本法”《药品管理法》,许多问题实际上并不难理解。
《药 品管理法》作为药品监管行政执法的法律依据,对药品监管中许多问题都做出了原则性规定。例如在第一章总则中对药品监管的目的、适用范围、执法部门等均做出 了原则性规定,尤其是第一条“为加强药品监督管理,保证药品质量,保障人体用药安全,维护人民身体健康和用药的合法权益,特制定本法”,更是整个药品监管 的核心——确保人民用药安全有效。
在第四章第25条规定了配制医疗机构制剂“应当是本单位临床需要而市场上没有供应的品种,并须经所在地省、自治 区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准后方可配制。配制的制剂必须按照规定进行质量检验;合格的,凭医师处方在本医疗机构使用。特殊情况下,经国务院或 者省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门批准,医疗机构配制的制剂可以在指定的医疗机构之间调剂使用”,从这一条我们可以知道如果要申请医疗机构 制剂,需要得到省级药品监督管理局的批准方可以配制。而申报程序在《药品管理法实施条例》中第四章第23条做出了规定“医疗机构配制制剂,必须按照国务院 药品监督管理部门的规定报送有关资料和样品,经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准,并发给制剂批准文号后,方可配制”,这句话的意思 是说医疗机构制剂的具体审批办法要由国家药品监督管理局制定,省局按照国家局制定的办法进行审批而不是自己制定审批办法(从这层意义上讲,目前各省审批的 医疗机构制剂都是违法审批,因为国家局至今也未能出台《医疗机构制剂审批办法》)。因此,将相关法律、法规进行梳理,会加深我们对有关条款的理解。下面, 我结合自己的学习心得以及目前药品注册中比较常见的问题和大家做一个探讨。
一、《药品生产许可证》与《药品注册批件》的“鸡与蛋”的问题
现 行《药品管理法》规定“……无《药品生产许可证》的,不得生产药品”(第7条);还规定“……药品生产企业在取得药品批准文号后,方可生产该药品”。也就 说一个药物需要满足两个条件才能在成为药品:具备《药品生产许可证》并取得药品批准文号。但是,此时就出现了麻烦,到底是先取得《药品生产许可证》还是先 取得药品批准文号。由于我国按照“研发、生产、流通、使用”四个环节对药品进行监管,职能的分割造成了扯皮。安监要先有品种后发许可证,注册要具备生产条 件后才能发给药品批准文号,成了到底是先有鸡还是先有蛋的问题。
幸好,在《药品管理法实施条例》第6条对“鸡与蛋”的问题做出了明确答复:“新开 办药品生产企业、药品生产企业新建药品生产车间或者新增生产剂型的,应当自取得药品生产证明文件或者经批准正式生产之日起30日内,按照规定向药品监督管 理部门申请《药品生产质量管理规范》认证。受理申请的药品监督管理部门应当自收到企业申请之日起6个月内,组织对申请企业是否符合《药品生产质量管理规 范》进行认证;认证合格的,发给认证证书。”也就是说,要先就拟生产的品种到安监取得《药品生产许可证》,然后申报品种,拿到批准文号后在一个月内申请 GMP认证,6个月内通过就可以了。解决了“鸡与蛋”的问题,类似内容的条款还出现在《药品注册管理办法》第81条中。不过《药品注册管理办法》中对于未 能在规定期限内通过GMP认证的批准文号明确“自行废止,并由国家药品监督管理局予以注销”。
二、新旧法规交替引起的注册分类变化及临床研究问题
《药 品管理法实施条例》中将新药的定义表述为未曾在国内上市的品种,缩小了新药的范围,这样原来属于四类新药中仿制进口药品的一部分就成为已有国家标准药品。 新旧法规交替期间内,产生了上述问题。这一类的问题可以参考一下国药监注[2002]437号《关于实施〈药品注册管理办法〉(试行)有关事项的通知》中 的有关条款结合自己品种的具体情况,确定到底按照那一类来申报,以及相应的临床要求。
两个需要注意的日期:2002年9月15日,《药品管理法实施条例》实施日;2002年12月1日,《药品注册管理办法》实施日;
三、新药保护期、监测期、过渡期的问题
新 药保护期:新药经国家药品监督管理局批准颁发新药证书后即获得保护。各类新药的保护期分别为:第一类新药12年;第二、三类新药8年;第四、五类新药6 年。凡有试产期的新药,其保护期包含试产期。新药的保护期自国家药品监督管理局批准颁发的第一个新药证书之日算起。新药保护期满,新药保护自行终止。在保 护期内的新药,未得到新药证书(正本)拥有者的技术转让,任何单位和个人不得仿制生产,药品监督管理部门也不得受理审批。
新药监测期:《药品管理 法实施条例》第34条“国务院药品监督管理部门根据保护公众健康的要求,可以对药品生产企业生产的新药品种设立不超过5年的监测期;在监测期内,不得批准 其他企业生产和进口”,取消了新药保护期。《药品注册管理办法》适时的做出了调整,废止了原《新药保护和技术转让的规定》。
过渡期:为妥善处理新 旧法规的衔接问题,国家局拟定了《实施条例》实施前已批准生产和临床研究的新药的保护期的过渡办法,其中对于过渡期的表述为“对于2002年9月15日以 前我局已经批准临床研究但未批准生产的新药,仍按照原药品注册管理的有关规定审批。批准生产后,按照原《新药审批办法》属于一类新药的,给予5年的过渡 期;属于二类新药的,给予4年的过渡期;属于三类至五类新药的,给予3年的过渡期。在过渡期内,其他药品生产企业不得生产相同品种的药品”。因此,过渡期 只是一个特殊时期内特定品种才出现的名字,某些意义上和监测期等同。
实际上,新药监测期相当于国家为了同WTO接轨,为国内药品生产企业设定的一个缓冲期,以免国际制药巨头对民族企业造成巨大的冲击。
四、地方标准与地方批准文号以及现有批准文号格式
老 的《药品管理法》中规定,药品审批为国家与省级两级审批,国家负责新药的审批,省级卫生行政部门负责移植(仿制)的审批,这是地方标准及地方批准文号的根 源。原卫生部自1987年开展地方标准升国家标准工作,历经10年,完成了20册的《中药成方制剂》部颁标准和部颁标准二部共6册,这也是为什么大部分地 方批准文号执行国家标准的原因。1998年国家药品监督管理局组建后,先后颁布多项注册法规,将二级审批改为实际上的一级审批,并着手进行地方标准药品再 评价的工作。但是即便如此,仍然有大量的地方标准存在。2001年2月28日通过了修订后的《药品管理法》,取消了地方标准,并于2001年12月1日开 始执行。由于时间的紧迫性,全部取消地方标准不符合国情现状,因此国家局就有关药品标准问题向国务院办公厅申请延期执行药品管理法,国务院办公厅以复函形 式批准延期一年,这也就是为什么地方标准升国家标准的执行时间为2002年12月1日的原因。
为了改变市场上批准文号形式多样,包装、标签、说明 书夸大其词,误导消费者的问题,同时也为了对全国药品批准文号进行摸底,制止违规批药的现象,从2001年开始着手统一包装标签说明书暨统一换发药品批准 文号工作,并于2002年正式启动,统一后的批准文号安照国药准字+字母(H、Z、S、T、F)+年份+流水号的形式编排,如国药准字 H20040001,其中H代表化学药品、Z代表中药、S代表生物制品、T代表体外诊断试剂、F代表辅料。目前此项工作已基本结束,但是由于各种原因,尚 有部分品种未换发药品批准文号。由于上述两个工作的重叠,造成各使用单位对地方药品批准文号的盲目退货,为此国家局于2003年再次发文重申二者的关系, 详见食药监注函[2003]68号函。
上面是我在实际药品注册过程中就所遇到的问题谈的一点学习心得,共大家参考。
建议:学习药品注册法 规首先从基本法学起,对药品监管法规的整个过程有一个大体上的认识,然后根据实际工作需要学习相关的衍生法规。再学习条文的同时最好能够再了解一下立法背 景。例如,对于《药品管理法》的修订背景及修订过程,对《药品管理法》各个条文的解释,在国家局的网站都有,大家可以自己去看一下,了解一个条文出台的最 初背景以及最终确定下来的条文的内容,这样可以帮助我们更深刻的理解相关内容。这里我再举两个例子:
第一个,在《药品管理法》中第四十八条第二项 第二款“依照本法必须批准而未经批准生产、进口,或者依照本法必须检验而未经检验即销售的”,在基层药监局实际执法中被简单的理解为“未经检验出厂销售的 即按假药论处”,而在相关解释中对于此条的适用范围的表述为“本条第二款第二项的规定,是指这些药品未按本法规定的审批和检验程序,即:新药研制者,必须 按照国务院药品监督管理部门的规定如实报送相关资料和样品,并经审查批准后进行临床试验,审查中将严格论证药品的治疗机理、毒副作用、不良反应等。在药物 的非临床安全性评价及临床性试验通过规定标准后,方能获得药品批准文号并从事生产。获得批准文号和进口注册证书的药品也必须按照有关规定进行必要的检验。 因此,这些药品的质量情况是不清楚的,它不但违反了法律规定,而且对使用者也是非常不安全的,因此必须按假药论处。”(国家局网站)在人大出版的药品管理 法释义中更明确的指出本款所指“依照本法必须检验而未经检验”只适用于第四十一条所指三种情况,即强制检验,类似于批签发制度那样。因此,如果您下次遇到 这样的执法者,就可以据理力争了,也可以和他打一场行政诉讼官司。
第二个,关于新药的定义。在药品管理法负责中对药品、辅料都做出了明确定义,偏 偏没有对新药做出定义。在翻阅相关立法背景时才明白其中奥秘。为了适应WTO原则,在修订药品管理法时考虑到了新药的定义。按照国际上的分类习惯,一种以 上市为标志,以美国、欧盟为代表;一种以生产为标志,东南亚部分国家、日本、我国均按此分类。当时考虑到如果立即修订为以上市区分对国内药品生产企业冲击 太大,而按生产与国际惯例不符。为此采取折中意见,暂不在药品管理法附则中对新药做定义,因为一部法律的修订毕竟不容易;改在其实施条例中表述,即延长了 考虑的时间,又避免了短期内对药品管理法的修改。必要时,修改实施条例就可以了。至此我才明白为什么药品管理法中未对新药定义。
以上两个例子是我的切身体会,权供大家参考。

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