我国的国内保险业务恢复已有二十多年时间，保险业务得到了迅猛发展。保险中介市场也从无到有，逐步形成。在个人代理人和兼业代理人之外，专业保险中介机构
日益增多，如保险代理公司、保险经纪公司、保险公估公司。但由于长期计划经济体制和保险业变相垄断经营的影响，保险中介市场的发展和保险业及市场经济发展
要求相比，还存在很大差距，对保险市场的影响甚微。同时，保险中介在我国是新生事物，其起步、发展初期还存在诸多问题，出现了许多负面现象，直接或间接损
害了被保险人的利益，同时也蚕食保险人的利益。如不能尽快对其实行有效监管，甚至可能影响到整个保险业的健康发展。
一、保险中介市场的发展历史
由于各种原因，我国的保险业起步较晚，20世纪80年代初，只有一家国有保险公司独家垄断经营，当时为促进涉外运输险业务的发展，首先在外贸企
业聘用兼职保险代理人，以后逐步发展到一些部门，这就是我国兼业代理开始形成的时期。直到80年代末期，保险公司的数量才逐步增加，但基本上沿袭了集展
业、核保、理赔等所有业务于一身的经营模式，功能齐全。结果不仅在很大程度上造成保险公司机构、人员臃肿，成本偏高，效益低下；而且使保险中介生存的空间
非常狭窄，发展极其缓慢，除了手中有权的行业或政府部门利用权力做一些所谓的“代理”业务外，保险市场专业化程度很低。从合同洽谈，出险后定损理赔均由保
险公司说了算。另一方面，由于保险公司缺乏保险中介等市场参与者的制约，使处于弱势地位的广大投保人和被保险人的利益难以得到充分保护。
随着我国保险市场的不断发展，对外开放，国外行之有效的经营理念也正逐步被我国保险监管部门和经营主体所接受。保险中介作为成熟保险市场中不可或缺的组成力量之一，伴随着我国保险业的发展，也逐步出现在市场中。
（一）保险中介的雏形出现。
在1992年以前，当时的保险市场中基本上是中国人民保险公司垄断，为解决在县以下地区机构不足的问题，方便广大群众投保，人保公司参照行政模
式，在大部分乡镇设立了保险站。保险站属代理机构，人员是公司的编外人员，以提取代理费方式支付营运费用及人员薪酬。因此，保险站基本上是起保险中介机构
的作用，是我国保险中介机构的雏形。然而，这一阶段我国保险业的快速发展主要还是依靠保险公司机构和人员的扩张，在业务量相对较大的城市保险市场很难找到
保险中介机构的身影。
（二）代理人市场的初步形成。
在1992年以后，保险代理人作为保险中介市场的一个重要主体，逐步出现在保险市场上，这主要是由于美国友邦保险有限公司于1992年在上海市
推行了个人代理人销售模式，给我国人寿保险的发展开创了一种新的思路。随着个人代理人的出现和发展，中国人民银行于1996年2月发布了《保险代理人管理
暂行规定》（1997年11月修改为《保险代理人管理规定（试行）》），为代理人的发展及监管提供了法规依据。中国人民银行于1996年12月组织了首次
保险代理人资格考试，
保险中介法规制度的实施取得了初步成效。同时，市场上有一些单位在从事自身业务的同时，存在为保险机构代办保险业务的便利，因此开展了兼业保险代理业务，
为规范此类行为，中国人民银行各分行依据《保险代理人管理规定（试行）》，陆续审核了一批保险兼业代理机构。在《保险代理人管理规定（试行）》出台后，市
场上对专业保险代理机构也有一定的需求，但由于各种原因，其并没有批量出现在市场上。
从代理人的性质来讲，它在业务经营活动中，是被代理保险公司的代表，代表着保险公司的利益，其根据保险人的授权代为办理保险业务的行为，由保险
人承担责任。一个成熟的保险市场上，保险中介不仅包括代表保险人利益的代理人，还应包括代表投保人利益的经纪人及代表不同委托人的公估人。因此，当时我国
保险中介市场上的主体是比较单一的，严格来讲还是保险代理市场；这种保险中介市场是不完善的，存在结构失衡、素质不高、行为不规范等问题。
二、保险中介市场发展的现状
1998年中国保监会成立以来，根据市场需求和监管能力，加大了对保险中介市场的培育，稳步引导其规模发展。在1999年至2001年间，中国保监会相继组织了保险经纪人和保险公估人资格考试，共有2000多人通过保险经纪人资格考试，1200多人通过保险公估人资格考试。在此期间，保监会分别批设了一批保险经纪公司和保险公估公司进行入保险市场，截至2001年12月，我国保险市场上共有保险代理公司45家，保险经纪公司9家，保险公估有限公司5家，保险风险管理咨询公司1家。此外，还有82家保险代理公司、9家保险经纪公司和19家保险公估公司正在筹建。
以广东省为例，近年来，保险中介市场也得到了长足发展，截至2002年1月底，全省（不含深圳市）共有个人代理人5.6万人，兼业保险代理机构
6439家，专业保险代理公司5家，保险经纪公司2家，保险公估公司2家；另有7家保险代理公司、1
家保险经纪公司、1家保险公估公司正在筹建。这些保险中介机构对于促进广东保险业的发展具有重要的作用和意义。
三、保险中介市场存在问题及分析
由于有关法规尚未完善，监管力量有限，加之我国保险业的粗放经营，保险公司管理手段比较落后，市场环境不成熟等原因，保险中介市场在迅速发展的
同时也逐渐暴露出许多问题，如保险市场环境使专业中介机构生存空间较窄，保险中介机构自身技术水平不高导致其竞争优势不大，兼业代理市场行为很不规范等。
只有从深层次分析原因，解决这些问题，保险中介市场才能促进保险业发展的正面因素。
（一）保险公司主体较少，尚未形成充分竞争市场机制。
目前我国的保险公司主体较少，即使在保险业比较发达的大城市，保险公司主体也不多，竞争手段单一；而且全国还有相当部分的县（县级市）是完全垄
断市场，只有一家产险或寿险公司。由于缺乏竞争，且部分保险公司尚未形成现代企业机制，成本控制意识较差，因而对保险中介的需求程度较低，保险中介市场发
展的市场环境相对不成熟。
（二）保险公司产品相同或雷同，保险中介市场的优势难以体现。
投保人广大客户投保需求的差异是客观存在的，而保险中介提供中介服务的差异性正是其存在的基础，也是优势所在。目前我国大部分保险公司的财产险
条款和费率属于统一条款和费率，人身险条款也是大同小异，在此情况下，保险中介人无法针对客户的实际情况提供符合其需要的产品或服务，投保人也无法通过保
险中介获得更为贴切的保险需求，因而，保险中介的优势无法体现，投保人对于保险中介的需求基础也不存在。
（三）个人代理人持证率较低，素质不高，监管法规存在空白。
虽然保险监管部门自组织保险代理人资格考试以来多次强调代理人须持证上岗，但实际上目前全国的代理人员持证率并不高（广东约60%），这里既有保险机构追求短期利益的主观原因，也有代理人员流动性强、考试密
度不大等客观原因，同时还与监管部门的监管力度有关。由于个人代理人来源广泛、复杂，大部分人员保险从业时间不长，素质参差不齐，管理难度大。在近年来的
投诉查处中发现，个人代理人夸大保险责任、歪曲条款内涵、介绍条款过程中避重就轻等误导消费者、损害消费者利益的行为比较普遍。
保监会于近期发文废止了《保险代理人管理规定（试行）》，对保险个人代理人和监管，除《保险法》中几条基本原则以外，没有专门的配套法规，与兼业代理机构、专业代理机构相比，对个人代理人的监管法规存在空白。
（四）兼业代理市场问题突出。
近年来，虽然保监会对兼业代理市场进行了系统的清理整顿，但收效甚微。在保监会批准部门专业中介机构进入市场后，保险中介市场的主导力量仍是兼
业代理人和个人代理人，兼业代理市场在保险中介市场业务量上占有举足的轻重地位，其存在的诸多不规范行为是造成保险中介市场混乱的一个最直接因素，如不能
从根本上得到解决，将会像证券市场的“基金黑幕”一样影响整个保险业的形象及健康发展。兼业代理市场存在的问题主要有：
1、资格管理形同虚设。这主要体现：
（1）空壳兼业代理机构规避监管法规。
我国《公司法》规定，设立一个咨询、服务类公司只需注册资金10万元即可，而个人独资企业、合伙企业的要求更低，工商行政管理部门在进行登记时
对主营业务范围的审核一般比较宽松，对于申请人列出的业务范围通常予以认可。因此，这部分人就以“XX咨询服务公司”、“XX科技开发公司”等为名设立一
个毫无主营业务的空壳公司，然后用一张主营业务范围包罗万象的《营业执照》向监管部门申领《保险兼业代理许可证》。更有甚者，其根本不设立公司，直接从别
人那里借用《营业执照》,利用这张《营业执照》领取兼业代理资格。
（2）无证兼业代理机构普遍存在。
无证兼业代理机构是一种比较松散的组织，其主要特征有：无《营业执照》、无《保险兼业代理许可证》、没有固定合作的保险公司，但有比较固定的办
公场所及相对稳定的业务人员，其中部分人员持有《保险代理人员资格证书》。此类兼业代理机构所展业务主要通过“挂靠”其他机构或人员的方式与保险公司合
作。
2、财务管理相当混乱。这表现在：
（1）对兼业代理单位的保费收入和手续费支出没有实行收支两条线，部分兼业代理单位没有设立独立的保费收入帐户；
（2）未对代理手续费的支付进行登记，或记录不能清晰反映手续费支出与代理保险业务之间的关系；
（3）部分保险机构以直接冲减保费或现金方式向兼业代理单位支付代理手续费；
（4）虚挂应收保费。不当利益一般都直接坐支，保险公司有时以挂应收保费作为临时解决签单保费与实收保费差额太大的手段，经过一段时间后通过注销保单方式或以帐龄太长为由将应收保费进行核销。
（5）部分保费收入不入帐。即选择部分保单不记入正常业务系统，其保费收入也不记入财务系统，放入小金库。一旦某份保单出险，则用其他保费或小金库垫
付，实在不行，就采用倒签单的形式解决；如果不出险，则存放起来，待保单到期后将其作废，但作废日期却提前。这类违规行为中一般另有一套系统处理帐外经营
的业务。在保监会统一监制机动车辆险保单后，此类违规情况有所好转，但个别公司仍通过私自印制保单逃避监管。
（6）直接业务提取手续费。一般表现为将所有的业务均通过挂在某些兼业代理机构名下，全部提取手续费。3、合法兼业代理机构和基层保险机构或其员工勾结，在业务处理过程通过违规手段获取不当得利。
3、业务管理十分薄弱。
（1）部分保险机构在设立“保险兼业代理合同登记簿”和兼业代理单位“单证领用、销号登记簿”等方面落实较差，没有及时对兼业代理单位领用的保险单证进行核销和清收方面；
（2）出具假批单。一般表现为在保险公司财务及业务凭证上加注更改承保条款、降低保险责任等内容的批单，并以此退费，实际上客户毫不知情，原保险责任继续承担，所退保费进入小金库或作他用；
（3）缮造假赔案或增大赔付金额。以缮造假赔案的赔款或超出实际赔款的差额冲销应收保费或作他用；
保险机构在兼业代理业务方面违规行为产生的主要原因有：
1、深层次的原因是保险市场部分重要主体的产权制度不明晰，没有形成真正的公司法人经营机制和内控体制。
2、客观原因是保险费率不合理，存在超额利润空间。
3、部分保险公司员工存在利益诱因。
4、公共信息不透明，在各个政府部门没有达到充足的信息共享。我国的各个政府部门，如工商、税务、审计、司法以及保险监管部门从不同的方面对市场上的经
济主体进行监管，但由于客观原因，经济主体的各种基本信息并没有在这些政府部门之间共享，其协作力度很小，效果也较差。
（五）专业保险中介机构主体少，尚无分支机构，市场影响小。
虽然保监会在近期批设了一批专业保险中介机构，但由于其数量少，成立时间晚，目前又无分支机构，还未成为市场的主流，无法引导市场向良性方向发
展。其造成的结果是保险公司被动主导市场发展，难以通过社会力量开展保险业务，只能选择粗放型的发展模式，依靠自身机构和人员的扩张来促进保险业务的增
长，形成机构人员臃肿，业务成本高，资产质量差，经营效益低，并形成保险业风险隐患。
（六）专业技术人员匮乏。
由于我国保险中介机构发展起步晚，没有现成经验可以借鉴，目前的保险中介从业人员来源成份比较复杂，在职业特征、品行规范、职业水准、职业纪
律、职业操守和职业形象及业务水平方面还亟待提高，尤其是与保险公司相比，保险中介机构必须要有特色，才能赢得投保人、保险公司与社会各界的广泛认知和认
可。
四、加强保险中介市场监管的建议
（一）放宽市场准入，加快条款费率市场化步伐，为保险中介机构发展创造现实的市场环境。
保险中介市场是市场化发展的产物，市场化程度越高，保险中介发展的空间就越大。必须改变保险市场垄断或变相垄断，保险产品单一雷同的状况。因
此，应逐步放宽保险机构的市场准入，并实行保险条款费率市场化，为保险中介机构创造存在及发展的客观环境，这也有利于促进保险企业经营模式的转变和保险市
场专业化程度的提高。
（二）完善保险中介监管法规。
目前，亟需制订个人代理人的监管法规；同时，对于《保险代理机构管理规定》、《保险经纪公司管理规定》、《保险公估机构管理规定》中有一部分内
容需要进一步通过规范性文件予以明确。通过完善保险中介监管法规，制订业务行为规范准则，打击保险中介业务中出现的违法、违规行为。并逐步提高保险中介机
构高级管理人员、技术人员和从业人员的专业水平，促进保险中介市场业务行为的职业化、规范化。
（三）重点整顿兼业代理市场，调整兼业代理市场的监管政策。
1、对兼业代理市场中特别突出的问题要进行重点整顿，通过现场检查清理掉一批违规行为比较严重的兼业代理机构，并加强对保险兼业代理机构接受非法代理机构和个人保险业务行为的查处。
2、通过政策调整，适当提高保险兼业代理机构的准入门槛。可以考虑修改《保险兼业代理管理暂行办法》，将保险兼业代理机构重点倾向主业突出、窗
口服务功能强、稳定性好、管理规范的行业和机构，主要集中于银行、邮政、铁路、大的旅行社等，坚决防止那些以商贸、商务公司名义套取保险兼业代理许可证专
门从事保险代理业务的机构和个人，在专业保险代理机构准入门槛并不太高的情况下，应该将这部分机构和个人规范为专业机构。
3、强化保险兼业代理机构的退出制度。通过与工商、税务等部门的沟通和信息共享，将不符合兼业代理资格的机构清理出中介市场。许多保监办在整顿
规范保险兼业代理机构中发现，不少的保险兼业代理机构虽然取得了许可证，但实际上保险代理业务基本没有开展起来，建议对此类保险兼业代理机构的资格予以取
消。因此，可以对保险兼业代理机构建立年审制度，将连续六个月没有保险代理业务的兼业代理机构的兼业代理资格取消。
4、升级保险兼业代理人的有关管理软件。目前的“保险兼业代理人监管信息管理系统”对兼业代理人的资格记录和关系记录没有分开，对已过期的资格证没法自动识别；该软件应该尽快升级，把资格记录与关系记录分开，并增加资格到期自动取消的功能。
（四）尽快放宽专业保险中介机构分支机构的市场准入。
基于下列原因，应该放宽专业保险中介机构分支机构的市场准入：
1、从依法监管的角度考虑，保险监管部门无正当理由不能限制专业保险中介机构设立分支机构。
2、设立分支机构有利于专业保险中介机构为投保人提供更为便利的保险中介服务。目前，保险中介机构尚不能设立分支机构，这相对兼业代理人来说，其在展业上无任何优势可言，在销售上也不可能为投保客户提供更为方便的服务。
3、保险中介机构的风险控制更在于其是否有严密的内控制度，并是否严格执行，而不在于有多少分支机构。
（五）加强现场检查力度。
加强现场检查力度，是规范保险中介市场秩序最直接的手段。应严格要求各保险机构按照有关规定，对还没有取得《保险代理从业人员资格证书》或《保
险兼业代理许可证》的代理人，不能与之签订代理合同；对已取得资格证的代理人，应及时签订代理合同。同时，必须加大对保险机构和兼业代理人业务台帐的检查
力度，在按照一定格式建立台帐的基础上，要求保险机构和兼业代理人的业务台帐必须对应，增加其违规成本。
（六）督促保险机构认真进行自查自纠，强化保险机构对代理人的管理职责，改变其长期依赖监管部门的惯性思维。
保险中介市场存在的许多问题，从表面上看是非法中介机构和个人违反法律法规形成的，而追本溯源，根子在保险公司；只要保险公司加强内部的保险中
介业务管理，就可在很大程度上减少违规中介业务行为的生存空间。因此，各保险公司应对本系统的基层机构的保险中介业务进行全面稽查，对不合规中介业务情况
进行摸底和清理，提出整改措施，严禁纵容、放任违规中介业务行为的发生，建立和完善相关中介业务管理制度。
长期以来，保险机构一直依赖保险监管部门对代理人进行监管，而其自身对代理人，尤其是兼业代理人的管理十分薄弱，许多保险机构内部对代理机构的
管理尚不够重视，仍普遍存在重业务、轻管理的倾向。代理人的档案资料建立及相关管理规定不健全，行为约束不具体，行为规范管理缺乏力度；一些基层保险机构
的员工甚至与代理人相互利用，攫取不正当利益，有法不依、有令不止，想方设法逃避监管。
因此，在保险代理人数量十分庞大（广东省保险兼业代理机构的数量是保险机构数量的10倍多，个人代理人是全省保险从业人员的10倍多），监管人
员、力量相对不足的客观情况下，保险监管部门应强化保险机构对其代理人的管理职责，改变其长期依赖保险监管部门的惯性思维，明确其向有关代理人转发、传达
有关监管法规、文件的责任，有培训代理人使之符合有关规定要求的义务；一旦发生违规行为，必须承担相应的责任。
（七）加强调查研究，及时研究制定及调整有关监管政策。
加强市场调研工作，加强与派出机构和保险公司、保险中介公司之间的联系和沟通，了解和把握市场动态和发展趋势，加强监管政策的宏观性、预见性和
前瞻性研究，在维护被保险人利益和公平竞争、规范、有序的市场环境的前提下，摒弃与市场经济体制不相适应的政策和观念，调整监管思路，营造一个有利的保险
中介发展的市场环境。对于该管的，就要管住管好，不该管的就坚决不管。
