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澳門賭權轉變帶來的思考

2009-07-10  furong1966

 

 

 

第一章

澳門賭權轉變帶來的思考

 


  在“一國兩制”下,澳門是目前中國國土上唯一可以合法經營博彩業的地方,大半個世紀以來都是按專營制度經營。20011231日,澳門的幸運博彩專營合約將告期滿,作為澳門龍頭產業,澳門政府最重要的財政收入來源 ---- 博彩業,今後將會如何發展,早已引起廣泛的關注,亦觸動筆者的深思。今後博彩業的經營模式會否轉變?轉變的過程會否平穩順利?以甚麼模式經營和發出新賭牌最理想?它能否成為澳門經濟擺脫困境、並取得突破發展的轉機?它能否帶動澳門其他產業一起成長?它能否在知識經濟時代高速持久發展?它能否在區域旅遊中擔當重要角色,為推動區域旅遊踏上新台階而作出貢獻?它能否為投資者帶來各種的投資商機?還有,……對於上述的問題,本書都會逐一探討和剖析。

 

 

第一節                賭權轉變、博彩活動與澳門旅遊業的關係

 

?20世紀澳門3次賭權轉變帶來的影響。

 

      1847年葡萄牙當局宣布澳門賭博合法化後,博彩業便前後橫跨了3個世紀,一直在澳門經濟中扮演著重要角色。

      無可置疑,澳門在鴉片戰爭以前曾一度成為中西文化交流的重要窗口,亦是遠東重要的貿易港口。但鴉片戰爭以後,香港迅速崛起,很快便把澳門比壓下去了。面對著當時經濟的急速衰落,澳門政府的庫房已差不多陷於枯乾地步。在一籌莫展之際,當時唯一可讓澳門經濟注入生機的就是發展博彩業,並透過博彩業帶動相關行業發展。從此博彩業便一直至今成為推動澳門經濟發展的重要動力。我們可以毫不誇張地說:如果澳門明天突然宣布禁賭,澳門整體經濟便會迅速面臨危機,社會隨之亦會陷入一片慌亂之中。所以如何確保博彩業持久發展,是擺在現實面前至關重要的問題。

      20世紀,澳門的博彩業經歷了3次重要賭權轉變。每一次的轉變都給當時的博彩業、以至整體經濟帶來不同程度的影響,以及注入新的活力和開創新的局面。

(一)    第一次賭權轉變標誌著澳門博彩業逐漸走向規範管理。

能否對博彩業作出有效監督、管理,不但關係到經營者本身的利益問題,更主要是涉及政府財政稅收及其他社會問題。所以如何規範經營,正成為了澳門政府當局不得不面對和解決的問題。1930年以前,澳門賭業基本上處於一種“百家爭鳴”的局面,儘管賭博專營制度從某種意義上最早可追溯至19世紀70年代,但當時只對單項賭博實行招標經營,而且是分區域實行的。由於這種招標經營方式是側重在彩票類項目,對賭場的經營仍欠缺整體規劃,所以,整個博彩業的經營仍處於比較混亂的局面。由於欠缺有效的監管,賭場之間實際上處於自由競爭狀態,但這種自由競爭並沒有帶來明顯的互相促進作用;相反,各自經營,規模細小,使整個博彩業仍停留在一個比較低的水平。

     為了增加澳門政府的財政稅收,以及結束賭場雜亂無章、分散經營的局面,1930年澳門政府實行公開招標,以暗標競投的方式和價高者得的標準,批出賭場專營權。這次賭牌的批出喻示著澳門的賭場博彩從自由競爭走向壟斷經營。從客觀分析,在當時的環境下,博彩業走向壟斷經營是具有一定的積極意義。

1.      為澳門政府提供了穩定的財政稅收

當時投得賭場專營權的豪興公司,每年向澳門政府提供的賭稅為60 – 80萬元﹝澳門元,下同﹞,成為澳門政府財政的一筆可觀收益。

2.  有利於澳門賭博業的發展和促進港澳水路交通運輸

為了奪取專營合約,每一個競投財團都會施展渾身解數,透過優化股東的組合模式和資金結構,以便一舉擊敗對手從而獲取壟斷專營帶來的豐厚利潤。據民間資料顯示,豪興公司便是一間為奪取澳門賭場專營權,由來自省港澳的風雲人物組合而成的公司,主要股東或負責人包括盧九家族成員、范潔朋及霍芝庭等。在擁有相對雄厚的資金和經營者有著較廣闊的投資視野下,豪興公司在經營上作出了新的嘗試,亦取得了一定的成效。包括:

(1) 將賭場遷入著名豪華酒店內經營,有助於改善澳門賭場形象。

當三十年代美國拉斯維加斯尚是一個偏僻小鎮,最多只有一些簡陋的賭場及旅館時,豪興公司便在位於澳門鬧市中的著名酒店 --- 中央酒店開設賭場,並且在賭場內設有戲台,邀請省港澳粵劇名伶前來演出,因而吸引了大批嗜好粵劇的賭客,其功能與現今拉斯維加斯聘請國際影星在賭場巡迴演出,有著異曲同工之妙。

(2) 除了改善賭場的經營方式外,還積極開拓香港市場,吸引香港旅客。

由於當時來往港澳的水路交通運輸工具很落後,只有“瑞安”、“瑞泰”等小火輪每日上午、下午對開,對澳門的賭業發展帶來了制約。為了改善這一情況,豪興公司斥資購買了一艘退役的驅逐艦,改裝成客輪,因而使來往港澳的航行時間由原來的4小時縮短到2小時左右,方便港澳居民的往來。港澳水路交通的改善,不能不說是賭業帶動下的產物。

(3) 在經營管理上採取分包制,有利於總公司取得穩定收益。

賭權名義上由豪興公司獨攬,但在總公司下面卻容納了多個賭商承包,這對保證總公司的收益和平衡各種利益,都具有一定的作用。透過種種的改革,豪興公司的業務得到了較好的發展,儘管當時澳門政府對專營公司稱不上有嚴密的監管,所以存在的問題仍然很多,但畢竟在專營制度下,澳門的賭博業已逐步走上正軌,對以後的賭業進一步發展,起了不可低估的作用。

(二)    第二次賭權轉變標誌著澳門娛樂博彩業進入了一個新的發展階段。

第二次賭權轉變發生在1937年,競投結果是享譽港澳的富商高可寧、傳老榕組合的泰興娛樂總公司奪了賭場專營權,為澳門政府庫房,以至為澳門的娛樂博彩業的發展帶來了一番新的景象。

1. 為澳門政府增加了近3倍的賭稅收益。

1930年,豪興公司承投賭博專營權時,承諾每年繳納的賭稅為80萬元,但當1935年修改賭約時便下調至60萬元。而泰興娛樂總公司則承諾每年繳交的賭稅為180萬元,是豪興公司的3倍,大大增加了澳門政府庫房的收益。

2.  重視配套設施,進一步加強澳門娛樂博彩業的吸引力

泰興娛樂總公司投得澳門賭場專營權後,便接管了中央酒店為其賭場大本營。原先6層高的中央酒店在當時的新馬路已有鶴立雞群之感,但新的專營公司卻把它加建至11層,因而被譽為當時澳門的“摩天大廈”。酒店擴建的目的,就是為娛樂博彩業的發展提供更佳的硬件設施;而“濠興仕女娛樂場”的開始,就是要將博彩與娛樂服務緊密聯繫在一起,向客戶提供更多元化的娛樂博彩服務。

為了吸引港澳旅客進場,“濠興仕女娛樂場”還採用了嶄新和凌厲的促銷策略,分別在香港、澳門大登廣告,其廣告意念還是頗值得玩味的,例如在介紹跳舞場時,廣告宣傳為:“選艷麗之舞女、聘著名之樂隊,有華貴之陳設,配美化之燈光,鬢影衣香,令人如入眾香國”;介紹遊戲場時,廣告宣傳為“有幽雅的桌球室,有新穎的博彩場,隨之遊戲,興味彌增,大可有樂不思蜀之慨”;介紹天台茶室,廣告宣傳為“精製各式美點,炮製上湯麵食,茶香酒暖可以大快朵頤”。透過這硬件的建設,推出多元的娛樂博彩服務,以及有效的促銷手法,澳門的娛樂博彩業便因之取得了迅速發展。在娛樂博彩業的帶動下,酒店業也得到了良好的發展勢頭。19413月,位於澳門新馬路的另一間高級豪華酒店 --- 國際酒店開幕,當時的澳督與富甲港澳的何東聯手剪綵,就是有力的證明。

泰興娛樂總公司從1937年到1961年,持有澳門賭場專營權長達24年,最終才被一個以港資為主的新財團擊敗,並出現了20世紀澳門第3次,亦是影響非常深遠、涉及層面甚為廣泛的一次賭權轉變。

(三)   第三次賭權轉變標誌著澳門的旅遊娛樂博彩業得到較全面的發展,博彩業在澳門經濟發展中的“龍頭”地位得以確立,博彩業亦進入了較全面地受到法律監管的嶄新階段。

必須指出的是,促成澳門第3次賭權成功轉變的關鍵人物是澳門第119任總督馬濟時,他主要從三個方面為賭權的轉變、為博彩業的持久發展奠定了基礎。

1.      在經濟層面上,馬濟時並不是短視地把博彩業視為只解決燃眉之急的“法寶”,而是把博彩業視為可持久發展的產業,為澳門經濟的增長點

馬濟時與過往的澳督不同,19599月上任後,便馬上著手調查和研究澳門的經濟狀況。當他分析了澳門的地理特徵和自然資源等因素後,便得出了一個結論:澳門的工業不可能有太大發展,而在澳門發展旅遊業卻極具潛力,特別是發展“賭博娛樂”,只有旅遊博彩才最有可能成為澳門的經濟增長點。這一分析結果,便成為了他迅即向葡萄牙當局匯報和建議的動力。在他的建議影響下,葡萄牙當局終於對澳門作出新的決定。

2.      在法律層面上,馬濟時的建議得到了葡萄牙當局認同,並於1961213日頒布第18267號法令而確定下來

馬濟時為了把他對發展澳門經濟的構想付諸實現,他建議把澳門闢為“旅遊區”和“博彩區”,准許澳門以博彩作為一種“特殊娛樂”,從而讓澳門可以完全合法經營博彩業,第18267號法令的頒布,正是以法律形式把這些建議確定下來。

有一點要補充的是,葡萄牙當局本來在1847年已宣布澳門賭博合法化,但於1896年又宣布在葡萄牙本土禁賭,儘管這一禁賭法例沒有直接引伸到澳門,但仍然使得澳門賭業的法律地位處於邊緣狀態,只有第18627號法令正式頒布後,澳門經營博彩業才真真正正有了法律的依據,亦是自此以後,澳門的博彩業才真真正正受到較全面的法律監管。

196174日,澳門政府當局頒布了第1496號立法條例,制定了關於幸運博彩經營之批給之法律制度,為新的賭權競投提供了明確的法律規定。隨後,澳門政府逐漸採用博彩一詞,取代賭博一詞,並將賭場博彩稱之為幸運博彩。

19621月,澳門賭博監察委員會成立,同年7月,有關幸運博彩的新會計及稽查規章亦正式公布。

3.      以開明的態度處理澳門賭權競投事宜

由於賭場利益十分豐厚,所以任何競投者都有可能設法影響澳督的決定,而馬濟時則主要從兩方面作為審核競投標書的標準:(1) 承諾賭稅的數額;(2) 必須對澳門整體發展提出建議和作出承諾。結果由霍英東、何鴻燊、葉漢、葉德利等人籌劃組成的具有外資 --- 港資色彩的財團,以每年作出316.7萬元賭稅;以及在賭業純利中撥出10%作慈善用途,其餘90%全部用作建設澳門、發展澳門的承諾奪取了賭場專營權。

當新的財團投得賭權後,便於19625月,正式註冊成立澳門旅遊娛樂有限公司。1964125日,澳門政府頒布第1649號立法條例,對第1496號立法條例的部分條文作出了修正、刪改。按照該法例的要求,澳門政府與澳門旅遊娛樂有限公司重新簽訂了新的專營合約,並對專營公司的權利和義務作出新的規定。第一份合約原本規定專營公司每年須將賭業純利全部用作澳門經濟發展及慈善用途,到修訂合約時,有關內容便由增加稅餉及其他新的規定取代。但無論如何,20世紀60年代澳門這一次賭權轉變,促使澳門的賭業進入了一個全新的發展歷程,深深地影響著澳門的經濟和社會面貌。

由於這個方面的內容非常重要,所涉範圍非常廣泛,特別是與本書探討的主題有著密切聯繫,所以只有透過以下的章節來逐一剖析。

 

二?具備中西特色的澳門博彩活動

 

在漫長的澳門博彩業發展史上,不同的經營者從不同的地方引入了種類繁多,形形式式的中西博彩項目到澳門,但經過了市場的篩選,以及法律的規限,現時可以合法經營和繼續流行的博彩類別主要有3大類:

(一)   幸運博彩。

根據澳門第6 / 82 / M號法律規定,“凡博彩,其結果係不可預料且純粹靠碰運氣者,概稱為幸運博彩。”至於幸運博彩的具體項目,按照2000112日《澳門特區政府公報》上刊登之《幸運博彩專營之修改及附加合同》中定有26項,包括:百家樂、“鐵路”百家樂、雙門自由庄百家樂、雙門有限庄百家樂、法國庄、廿一點、廿五門、花旗骰、骰寶、十二號碼、法國式紙牌博彩、番攤、花旗攤、金露、幸運輪、麻雀、角子機、牌九、話事啤、輪盤、十二支、三十與四十、十三張、雙起、彈子機、泵波拿。

由於幸運博彩活動必須在批給人核定的地方及場所進行,即在賭場內進行,所以這一類博彩就是人們通常所說的賭場博彩。幸運博彩是澳門博彩業所有類別中最重要的一種,其每年繳付的稅款約佔所有博彩種類稅款,即博彩稅總收入的90%以上。澳門旅遊娛樂有限公司於1961年投得是項博彩博營權後,便一直成為澳門獨家經營幸運博彩的公司。在這40年間,澳門旅遊娛樂有限公司所簽訂的合約內容已作過5次修改,同時透過續約形式維持其幸運博彩專營公司的地位, 最近的一次修約是在1997年進行,合約有效期為5年,20011231日,幸運博彩專營合約便告期滿。現時萬眾矚目和關心的澳門賭權問題,就是集中指這一專營合約期滿後,澳門特區政府如何處理幸運博彩的經營和牌照發放問題。

目前,澳門共有11間賭場,其中8間設在澳門半島,包括葡京娛樂場、回力娛樂場、東方娛樂場、假日娛樂場、皇宮娛樂場、金域娛樂場、金碧娛樂場和勵駿會(只招待會員)3間設在?仔,包括遊艇會﹝皇庭海景﹞娛樂場、海島娛樂場、新世紀娛樂場,賭場內設有約50個貴賓廳,主要招待賭團引領的旅客或其他貴賓。

() 互相博彩。

澳門的互相博彩項目主要有賽狗和賽馬兩種。

賽狗其實屬於一種打賭競猜活動,亦是以專利模式經營。現時澳門的賽狗形式主要是由一組格力狗去追逐一個圍繞著橢圓形跑道上奔馳的機械誘餌(電兔)。賭注可以押在一隻狗或一組狗身上。澳門賽狗始於1932年,由范潔朋等人首創。

1932年,范潔朋等人創建澳門賽狗會,開創了澳門賽狗活動,1936年宣告停辦。到了1961年印尼華僑鄭君豹向澳門政府申請恢復賽狗活動,獲准後與澳門政府簽訂了賽狗專營合約。同年9月,澳門跑狗有限公司在香港註冊成立,並取得澳門政府的認可。1962年,澳門逸園賽狗有限公司承接了賽狗專營權,當時該公司的最大股東及董事長是何賢(澳門特別行政區行政長官何厚鏵的父親)1983年何賢病逝,澳門逸園賽狗有限公司的股權發生變易,澳門旅遊娛樂有限公司成為了該公司的最大股東,其直接、間接操控的股權約佔75%198511月,澳門政府與澳門逸園賽狗有限公司簽訂新的專營合約,有效期為15年,至20051231日期滿。

賽馬的性質與賽狗大同小異,亦屬一種打賭競猜活動。

澳門賽馬的起源可追溯至1842年,先後舉行了3屆港澳周年賽馬,至1844年結束。1924年澳門萬國賽馬體育會又重新恢復了賽馬活動,經營了18年後,即於1941年結束。1989年,台灣財團在澳門成立澳門賽馬會有限公司,並與澳門政府簽署了一份為期8年的賽馬專營合約,賽馬活動隨即啟動。199012月,澳門旅遊娛樂有限公司成功收購澳門賽馬會有限公司51%股權,成為該公司最大股東。1997年澳門政府與澳門賽馬會有限公司修訂專營合約,1999年再次修訂,並將專營期延至2004831日。

() 彩票。

彩票種類繁多,而最早在澳門流行的是中式彩票,其歷史可追溯至19世紀,而目前流行的彩票雖稱得上中西式並存,但歸納起來只有3大種:白鴿票、即發彩票和體育博彩彩票。

白鴿票最早期是用白鴿開彩,將千字文起首的80個字捲成小球,由白鴿隨意從中銜出的20個小球,就是所開的字。後來則逐漸改為搖珠法開彩。自199012月起,澳門的白鴿票改用電腦開彩,所以又稱為電腦白鴿票。投注者在填妥投注表格後,連同投注金額到有電腦售票機的投注站投注,售票員接受後就會發回一張電腦機列印的白鴿票作為中獎憑據,票上列明投注金額、場數、號碼及投注形式等資料。專營公司為澳門榮興彩票有限公司,該公司為澳門旅遊娛樂有限公司的附屬公司。

即發彩票。根據第12 / 87 / M 號法律對即發彩票所下的定義為:凡獎金在有關彩票發生時全部或局部訂定之彩票,均稱為即發彩票。

即發彩票最早始於1984年,由一名歐洲人約翰?伊利組織的澳門即發彩票有限公司專營,專營期為5年,而當時具有批給專營權的法定機構是澳門基金會。1987817日第12 / 87 / M 號法律對此作出修改,規定只有澳督才具有批給權。由於澳門即發彩票有限公司的業務未如理想,最終即發彩票的專營權便落在澳門彩票有限公司手上,該公司的大股東為澳門旅遊娛樂有限公司。

體育博彩彩票現時獲准投注的體育項目,只有足球和籃球。足球彩票於1998年才出現,根據第138 / 98 / M 號訓令規定,足球彩票的投注是依據以下賽果作出的:(1) 英格蘭和蘇格蘭的甲組比賽,意大利、德國、葡國和西班牙聯賽及各自國家盃賽;(2) 世界錦標賽、歐洲錦標賽、歐洲盃賽、洲際盃賽和同類比賽;(3) 其他比賽和方式,經聽取博彩監察暨協調司意見,在適當時機宣布。

籃球彩票的出現時間更遲,始於200012月。根據第25 / 2000號行政法規規定,籃球彩票所接受的投注以下列指定的籃球比賽結果為依據:(1) 美國全國籃球協會(NBA)舉辦之籃球比賽;(2) 國際錦標賽和歐洲錦標賽;(3) 經獲得博彩監察暨協調局的贊同意見後適時公布的其他比賽各投注方式。

足球投注的方式可以分為下列:(1) 直接到投注站櫃台投注;(2) 若開立了合法賬戶後,才以電話方式投注;(3) 網上投注。目前只屬試行

階段,從20006月起試行,有效期一年。至於籃球投注目前則只能透過網上進行,亦屬試行階段,試行期同樣為一年。

體育彩票的專營公司亦為澳門彩票有限公司。

從上述的資料可以清楚顯示出,澳門現行和合法的博彩項目已全部歸由澳門旅遊娛樂有限公司或由其直接、間接控股的公司專營,澳門博彩業處於寡頭壟斷的局面已是不爭的事實。

 

三?博彩業與澳門旅遊資源

 

    作為“恒久性博彩區域”的澳門,博彩業在澳門旅遊資源中的重要地位是不言而喻的,但它究竟與澳門其他旅遊資源處於何種關係?這一重要的旅遊資源究竟尚有多大開發潛力?能否繼續成為推動澳門旅遊業發展的動力?

    首先,必須要明確的是:任何一個地區或者國家能否成功地發展旅遊業,其關鍵就在於能否為旅客提供優質和具吸引力的旅遊產品。由於旅遊產品是旅客以貨幣形式向旅遊經營者購買,並在一次旅遊活動中進行消費並希望取得的全部產品和服務的總和。因此,只有旅客親臨其境才會產生旅遊消費,亦只有旅客願意購買旅遊產品、願意消費,旅遊效益才能得以實現。

從國際旅遊市場來看,能夠吸引旅客的旅遊產品很多,但歸納起來,主要有下列10大類:

(1)         觀光旅遊產品一種以滿足旅客觀賞遊覽為目的的旅遊產品,包括有自然風 光及人文景觀,例如名山大川、城市風光、廟宇文物、主題公園等。

(2)         文化旅遊產品一種以滿足旅客獲取文化藝術審美、競技比賽或其他大型文化活動需求的旅遊產品,例如博物館展品、藝術節、奧林匹克運動會、亞運會等。

(3)         商務旅遊產品一種以滿足旅客營商洽談,獲取和交流信息為目的的旅遊產品,例如為會議旅遊或大型工業貿易展銷會、洽談會提供場所和相關的服務設備等。

(4)         度假旅遊產品。一種以滿足旅客可以進行休閒活動、優悠自在地消遣的旅遊產品,例如為旅客提供舒適、寧靜的環境和度假村等。

(5)         康體旅遊產品。一種以滿足旅客能進行康體活動、或醫療保健的旅遊產品。例如高爾夫球場、滑雪場、滑草地、療養區或保健醫療服務等。

(6)         專業旅遊產品。一種以滿足旅客在遊歷過程中,或專門的學習過程中獲取專業知識、技能的旅遊產品,例如文化交流活動、考察旅遊等。

(7)        享樂型旅遊產品。一種以滿足旅客享受需求的旅遊產品。例如乘坐豪華遊輪旅遊、美食旅遊或為旅客提供高級豪華活動的設備、場地等。

(8)         奇特旅遊產品。一種以滿足旅客尋求探險剌激和好奇心為主的旅遊產品。例如秘境旅遊、火山旅遊、海底旅遊等。

(9)         娛樂旅遊產品。一種以滿足旅客娛樂需求為目的的旅遊產品,如博彩娛樂活動、綜合遊樂場等。

(10)    低消費旅遊產品。一種以滿足旅客在短假期內,藉著低消費去消磨時光的旅遊產品。如以價廉物美的住宿、食品、交通費用或其他服務去吸引一些為消費而消費的旅客。

任何一個地區或城市要推出一項旅遊產品,就必須要具備相應的旅遊資源。但任何地區所具備的旅遊資源卻不可能平均分布、平衡發展,換句話說,任何一個地區、城市都不可能在上述10種旅遊產品中都處於絕對優勢,而澳門也不例外。

既然澳門不可能具備平衡開發旅遊產品的資源優勢,那麼,就應該從眾多的旅遊資源中找尋處於相對優勢和具備可持久發展的旅遊資源,在國際旅遊市場中提供具有競爭力的旅遊產品,令到澳門的旅遊業具有更強的競爭力。

透過比較分析澳門各種旅遊資源後,筆者認為博彩業不但過去是澳門重要的旅遊資源,而且在相當長時間內將可開發成為澳門最寶貴、最有經濟價值的旅遊資源。其理由主要是:

(一)   澳門現時的觀光景點規模細小、零星分散、難以單獨挑起推動澳門旅遊業發展的重擔

1.  從自然景觀上說,由於受到自然地理因素影響,澳門沒有名山大川,沒有奇山秀石

儘管澳門不是完全沒有值得駐足的自然景觀,例如黑沙踏浪、或站在澳門最高的山峰 --- 疊石塘山眺望遠方景色,欣賞分隔路環與橫琴的海水倒影,都是有其韻味的。然而,任何的旅遊資源是否真正具有優勢,是否具有巨大的經濟價值,不是孤立看待的,而是要與其他具有競爭力的旅遊區的資源來比較,以及必須要結合旅客的消費心理才能綜合體現出來的。

若果將澳門的自然景觀配置在整個中國範圍內,然後與其他省市的自然景觀作比較的話,澳門這一點點的自然景觀簡直就是“凡人”與“仙家”鬥寶,除非這些自然景色是與其他旅遊設施有機和巧妙地結合,否則其單獨的號召力將會非常薄弱,成不了氣候。

2.  從人文景觀上說,澳門確實保留了不少中西文化交匯的結晶品,特別是留下了不少具有中葡文化特色的建築文物,這些都是不容忽視的旅遊資源這些資源由於放置在區域旅遊資源中去比較,都仍然不失有其獨特之處,所以在吸引旅客方面,自然有著一定的作用。不過,對於這一文物景點的作用,暫時仍不應作出過高的估計。

由於所有這些文物景點的規模都很細小,零星分布,欠缺一個整體的觀感,難以喚發出一種令旅客眼前一亮的震撼力量,因而也就難以令旅客有一種不到澳門觀光,就會成為一種憾事的感覺。而且,澳門的文物景點還受以下因素制約:

(1)   要從數量上將澳門文物景點與幅員遼闊、歷史文化源遠流長的中國大陸,即使與珠江三角洲的旅遊區相比,都會令人感到是小巫見大巫,其號召力自然有其局限性;

(2)        從質量上,從文化內涵來分析,澳門的中葡文化結晶雖然不完全是傳統中華文化與葡萄牙文化的簡單相加,但其外延的特色卻又不是十分明顯,如果不是對中、葡文化均有十分深刻認識的人,很難品味出澳門文化的個性特點。透過這種文化養料孕育出的文化景點,也就只能被認作是中國傳統文物景點或葡萄牙文物景點的簡單再現。

面對著積極拓展旅遊業的中國大陸市場,澳門所保留帶有較濃中國傳統文化特色的文物景點,在整體上便難以成為一種具競爭力的旅遊資源。

而澳門保留著的葡式文物景點,相對有一定優勢。在中國土地上,澳門可以說得上是最全面地保留了葡國文化遺產的城市,由此而孕育出的文化景點,自然也就有著中國其他城市,以至亞洲大部分城市都未必具有的類似旅遊資源,在“人無我有”的前提下,這些資源變相成了一種“特色”的旅遊資源。不過“有特色” 不一定能與“有吸引力”劃上等號。

葡萄牙文化從孕育、成長、到曾經創造早期海上航行的輝煌歷史,都足以證明這一文化有其獨特之處。但是,若從宏觀視野去俯瞰世界各國文化,試問有哪一國的文化不具特色?若從微觀角度去觀察每一個村落,甚至一溪之隔的村南村北,兩者或同樣具有獨特的文化內涵。因此,要在多元文化體系的世界角度裏,要在芸芸眾多的文化種類中,將自己獨特的文化變成具有競爭力的旅遊資源,最終不在於是否具有獨特性,而在於能否得到旅客的普遍價值認同和能否滿足其消費心理。

根據《世界經濟年鑒》資料顯示,近年外國旅客到葡萄牙的數目尚不及到法國的六分之一,即使與近在咫尺的西班牙相比,也不及其四分之一。須知道,在歐盟成員國中,除英國外,幾乎所有國家對待外地旅客的入境政策及對旅遊證件的認可情況都是基本相同的,只要進入一個國家,就自然可以很暢順地進入另一個國家。至於歐盟成員國之間的國民流動,就更加方便。在這種情況下,為甚麼到了西班牙的外國旅客不會順道進入葡萄牙呢?事實上,西班牙與葡萄牙的地理關係就如同澳門與珠海一樣密切,但到訪葡萄牙的旅客卻比到訪西班牙的少那麼多,原因何在呢?當然,要剖析這一問題固然比較複雜,原因也許多種多樣,但似乎不能排除與葡萄牙整體的號召力及其文化吸引力的局限性有關。

既然正宗的葡萄牙文化在歐洲旅遊市場中都未能發展成為較具競爭力的旅遊資源,而澳門的葡式文物建築又只是葡萄牙的“翻版”,所以筆者認為不應將其吸引力誇大。首先,在葡萄牙殖民擴張時期,它的足蹟遍布非洲、亞洲、甚至美洲,這些大洲都或多或少地保留了葡國文化遺產,換句話說,這些“翻版”產物也不是澳門唯一“特許經營”的。所以,在正常情況下,歐美一般旅客不會專程到澳門觀賞其葡式文物建築(個別歷史學家或特別愛好者除外);在亞洲旅客中,普遍崇尚的是美、日文化,或西歐文化,對葡國文化的價值認同和嚮往程度普遍不高,因此以葡國文化為“賣點”去吸引亞洲旅客,似乎亦不能過分樂觀。

2.      純粹以觀光為目的的國際旅客正有逐漸減少的趨勢,這亦對澳門發展觀光旅遊帶來消極的影響

根據《世界旅遊組織》資料顯示,目前純粹以觀光旅遊為目的的旅客大約只有30%,而且按發展趨勢來論,這一比例將會逐步下降;反之,其他非以觀光為目的的旅遊產品,將會愈來愈具有吸引力。在此消彼長的情況下,前者的發展潛力勢必隨著旅客消費心理的改變,而會受到愈來愈大的制約。所以在國際旅遊產品結構轉變的前提下,澳門觀光旅遊資源的後發力也受到很大限制,難以成為最有經濟價值的旅遊資源,更難以單獨挑起推動澳門旅遊業發展的重擔。

3.      透過綜合比較,澳門現時的其他旅遊資源仍然未能成為優勢旅遊資源

這裏所指的其他旅遊資源,不包括觀光旅遊,因為前面已有所論述,也不包括博彩活動,因為在後面的章節會專門論述。

環視世界各種旅遊資源,有相當部分不會太大地受到天然條件或歷史文化因素影響才能存在,因為不少旅遊資源是伴隨著城市或地區的發展而自然湧現出來的,或者是透過投資者的專門投資開發而存在的,換句話說,這部分的資源是屬於後天開發的資源。每一個國家、每一個城市、以至每一個地方都可以透過借用、拿來、創新等方式開發當地具吸引力和具發展前景的旅遊資源,澳門當然亦不例外。不過,由於目前澳門尚未明顯具備這類資源,而且這類旅遊資源,任何國家、城市、地方都可以開發,在互相競爭的前提下,澳門在這方面能否處於優勢,就只能留待以後新的和具體的情況出現後,才能有所評價。

所以現時要論述澳門其他旅遊資源未能成為優勢資源這一問題,只能按目前的情況來說明。

在康體旅遊、享受旅遊、奇特旅遊方面,澳門目前是難以有很大作為,因為暫時仍未能充分提供相應設施和服務條件。

在文化旅遊、享受旅遊方面,澳門稱不上有甚麼突出優勢。例如澳門一年一度舉辦的格蘭披治大賽車,曾成為了澳門的一種旅遊盛事,但隨著時間的推移,這一項比賽未有注入新的元素,加上鄰近的珠海每年亦舉辦類似活動,所以這類型旅遊活動的吸引力已逐漸褪色。而每年舉辦的藝術節、音樂節、龍舟競賽等活動所能吸引的旅客數目就更為有限,創造不了可觀的旅遊收益,在經濟角度來說,上述的活動早已受到社會的普遍質疑。

至於以澳門為學習、交流、考察對象而創造的旅遊效益,就更加微弱。

在商務、會議旅遊方面,由於澳門是一個自由港、對旅客實施的入境政策非常寬鬆、方便,加上澳門的交通設施、通信設備都不會明顯落後於區域中的其他城市,所以要發展這一方面的旅遊潛力是很大的。但按目前情況來說,澳門的酒店配套設備、會議室規模、設備,以至服務人員的質素都難與香港爭鋒,甚至珠海於2000年亦落成了擁有600 多個不同類型的客房、一個可容納3000人的豪華多功能無樑無柱大廳和20多個中、小型會議室的一間大酒店。反觀澳門至今仍缺乏這類型的大酒店,所以,面對周邊城市的激烈競爭,澳門在這方面的優勢只能有待進一步開發,才會更好地體現出來。

在度假旅遊、低消費旅遊方面,由於受到地緣關係的影響,澳門一直以來都成為了香港周末或其他短假期中的重要選擇旅遊對象,儘管其入境旅客至今仍然高佔首位,但未來卻面臨3個制約因素:(1) 隨著珠江三角洲道路網絡、交通設施的改善,旅遊時間可以大大縮短。所以,即使在短假期內,香港人亦有了更多的選擇;(2)在價格優勢上,澳門只能相對於香港而有一定優勢,但與中國大陸及其他地方相比,則難以體現其價格優勢;(3) 截至2000年,澳門面積只有25.4平方公里,迴旋餘地不足,而且街道普遍比較狹窄,儘管相對香港來說,澳門的城市環境比較寧靜,但也局限了旅客選擇澳門作為真正度假的聖地,或者願意消磨更多的時間在澳門度假。

基於以上原因,這方面的旅遊資源目前也就難以為澳門旅遊收益帶來幾何級數的上升幅度。

當然,逐一剖析澳門的觀光旅遊資源,以及其他的旅遊資源的優劣態勢,並不是要否定這些旅遊資源的價值。相反,只要更充分認識每一最旅遊資源的現有價值,和潛在的開發價值,才可以更準確地為未來的旅遊業定位。

特別指出的是,將每一項旅遊資源拆散後與其他具有競爭力的旅遊區的資源來比較,它們可能處於劣勢狀態之中,但如果把所有的旅遊資源有機地組合起來,經組合後的優勢就不再是單項旅遊資源的簡單相加。

但無論如何,事實勝於雄辯。在澳門眾多的旅遊資源中,博彩業的優勢是其他旅遊資源無法相比的,從1989 – 200012年間,非澳門居民(最主要是旅客)平均每年在澳門的整體消費﹝包括食、住、購物、博彩及其他消費﹞中,博彩消費高逾65%。正由於博彩產品在澳門的旅遊業中佔有如此突出的位置,所以在通稱澳門的旅遊業時,都會將博彩業與之並列;而稱博彩業時,亦為了突出其面向旅客這一特點,常常會在博彩業前加上“旅遊”一詞,兩者合稱為旅遊博彩業。有關旅客在澳門的博彩消費及整體消費的對比數據,可參閱附表1

根據附表1的資料,可以說,毫無疑問,博彩業就是澳門最具優勢、最能創造經濟效益的旅遊資源。同時,綜合澳門所有的旅遊資源來看,博彩業就好比澳門旅遊業中的“牡丹”,“牡丹”雖好,當然尚要“綠葉”扶持。只有牡丹、綠葉互相輝映,互相促進,才會散發出更加誘人的魅力,而澳門其他的旅遊資源就是這些“綠葉”。也就是說,只有將澳門博彩業與其他旅遊資源更加緊密聯繫起來,有機組合和綜合開發,並不斷推出更多新穎、更能迎合市場需要的旅遊產品,澳門的旅遊博彩業才會攀上一個又一個的高峰。

 

 

第二節                20世紀旅遊博彩業與澳門發展

 

一?旅遊博遊業對澳門經濟發展作出的巨大貢獻

 

20世紀雖然已經成為一個歷史名詞,但它卻深深地、直接地影響著我們的一切一切,特別是80年代至今的20年間,世界上發生的一切對我們影響尤為深遠。也許它距離我們21世紀的今天太接近了,我們離開20世紀才僅有一年多光景呢!

所以,站立在21世紀的起跑線上,思量如何徹底擺脫澳門的經濟困局,如何開拓澳門經濟的未來,回顧和分析過去20年間澳門經濟的發展特點,掌握其發展規律,窺探左右澳門經濟發展的關鍵所在,從而制定出揚長避短,切合澳門實際的發展策略,有著逼切的需要和極其重要的意義。

(一)   澳門旅遊博彩業成為澳門的經濟龍頭,是在市場機制下,各產業自然調節的結果,所以用不著刻意改變這一發展態勢。

在奉行市場經濟的社會裏,任何政府都不應該試圖直接以行政指令改變產業結構比例,而最多只能制定法律、法規,並透過宏觀產業政策去引導產業的更好發展。此外,更不應該以政府行為代替企業投資者的行為。所以,到頭來哪一種產業在當地的發展速度最快,哪一種產業最能吸引企業投資者願意投資和發展,亦最終只能服膺市場機制,尊重產業自然調節的結果。

澳門經過了近20年的發展,曾經被號稱為四大經濟支柱的旅遊博彩業、製造業、建造業﹝連房地產業﹞和金融保險業,其所佔GDP的比例發生了很大變化。從80年代初的產業相對均衡發展,到了90年代,旅遊博彩業遠遠拋離其他產業,一枝獨秀地傲立在澳門經濟的百花園中,這可以說是在市場機制作用下的結果,不能也不應刻意地去改變這一結果。

事實上,澳門政府曾經制定各種優惠政策去扶持、推動其他產業的發展,儘管這些政策不一定全面、不一定切中要害,或者宣傳並不一定足夠,但澳門政府的主觀努力還是存在的,例如:

1.      對發展澳門工業的投資者給予稅務優惠。

澳門政府早在1986年開始推行,1993年再次修訂法律,規定對工業範圍內的工業單位的設立,擴充重組或轉變,給予稅務優惠。稅務優惠主要包括:

(1) 市區房屋稅的豁免,豁免期在澳門半島不超過10年,在離島不超過20年,上述豁免只限專租作工業用途的不動產。

(2)    營業稅的豁免。

(3)    所得補充稅削減50%

(4)    不動產轉移稅削減50%,而該等不動產須專用於有關工業活動的經營,包括商業、行政及社會服務的設立。

(5)    上款所指不動產轉移的承繼稅,贈與稅削減50%

(6)    當重組計劃旨在將一個或多個工業場所之擁有權轉移給僅一個法律實體,不動產轉移稅全部豁免。

2.      對澳門不同行業給予不同程度的貸款優惠利息補貼。

澳門政府於199412月頒布了《對工業貸款之補貼》法令,到了1998年,澳門政府又頒布了《經濟行業貸款之利息補貼制度》,這一法例所涉及的補貼範圍更大,包括工業、漁業、批發業及代理商、貨物搬運業、存倉業等,其目的就在於“推動經濟活動多元化和現代化,以及企業技術革新、轉型,以提高生產力,改善產業質量,加強競爭力及降低對環境的影響等”。而法例規範的優惠政策主要是對經濟行業給予貸款利息補貼。利息補貼主要分3個等級。

(1). 如申請一經核准,一般可獲4厘利息補貼。

(2) 凡屬“取得設備和對之作技術上之革新及其維修保養”、“購置或融資租賃有關使用准照在199111日後發出的設施”、“集中工業設施或將工業設施轉移到市區以外者”,可獲5厘利息補貼。

(3) 至於屬設立電子數據交換系統及引入高科技的投資,可獲6厘利息補貼。

3.      給予置業人士優惠利息貸款,以助澳門建築房地產的發展。

為了推動澳門建築房地產的發展,澳門政府亦制定了向首次置業的澳門居民給予4厘利息補貼,規定凡購置樓齡15年,後來修訂為18年以下,樓價在75萬元以下者均可申請;另外在制定投資移民法時又規定,如申請者在澳門購置100萬元或以上的物業﹝香港退休或退伍的永久居民只需不少於50萬元﹞便可申請在澳門居留。

上述種種政策的制定,其目的都是明確的,但客觀結果證明了澳門無論是製造業、建造業﹝連房地產業﹞和金融業都不能與旅遊博彩業並駕齊驅了。

澳門有關當局在公布各產業佔GDP比重時,至今仍沒有將旅遊博彩業作一個單項列出;而且所公布的產業結構資料大部分始自1995年,故此若要從80年代起至今分析傳統上被譽為四大經濟支柱的產業,在GDP所佔的比重,則只能在既有的資料基礎上加以整理推算。經推算,旅遊博彩業在1981年約佔GDP的比重為21%1990年約佔30%,到1999年約佔45%;製造業在1981年約佔28%1990年約佔16.8%,到1999年佔9.4 %,其間所佔比重最高的年分是1984年,約為37%;建造業﹝連房地產業﹞在1981年約佔15%1990年約佔11%,到1999年佔15.6%。金融保險業在1981年約佔5%1990年約佔13%,到1999年佔10.4%

為了更準確地把握澳門主要產業、行業佔澳門GDP的比重,現根據澳門統計暨普查局已公布的資料作出整理,詳見附表2

    而與澳門旅遊業直接相關的行業,在按當年價格估算,從1995年至1999年間,其增加值總額均有著不同程度的跌幅。例如酒店及其他短期住宿場所從10.1億元,下跌至8.5億元,跌幅為15.8%;餐廳及酒樓業從14.7億元,下跌至13.3億元,跌幅為9.5%;其他團體、社會及個人服務僱用傭人家庭從174.8億元,下跌至129.2億元,跌幅為26.0%

透過以上的數據資料,可以得出一個基本的結論,就是:澳門旅遊博彩業如同任何行業一樣,都會有適度調整的時候。從1995年至1999年間,澳門外部環境正好碰上了漫捲亞洲的金融風暴;內部環境又碰到了治安等不利因素,所以,旅遊博彩業在這時候有所調整,是一點都不奇怪的,但絕不表示旅遊博彩業是一個脆弱的行業,相反,它經歷了近20年持續發展,在此消彼長的過程中,它已經名副其實地成為了澳門的經濟龍頭,四大經濟支柱中的其餘3根支柱,製造業、建造業﹝連房地產業﹞,以及金融保險業的總和,都比不上旅遊博彩業一根支柱在GDP中的份量。這一結果是各產業在市場機制下,自然調節後出現的,絕非行政指令下的產物。它正好以活生生的事實證明了旅遊博彩業是“朝陽產業”,具有頑強的生命力和支撐澳門經濟大局的能量。只要充分發揮澳門旅遊博彩業的優勢,就一定可以成為GDP增長的重大動力。

(二)   澳門旅遊博彩業是確保GDP增長、政府財政收入和創造就業機會的最主要力量來源。

由於澳門普遍產業尚處於未夠成熟階段,而且自我調節能力不足,所以早在亞洲金融風暴到來以前,已開始調整下滑,幸好旅遊博彩業發揮著經濟龍頭的作用,它打破了“獨木難撐”的定律,令到澳門的GDP1996年連續出現4年負增長局面後,終於在2000年錄得4.6%的正增長。

事實上,澳門的經濟如果不是旅遊博彩業在發揮著積極的作用,其後果將是不堪設想的。

1.  旅遊博彩消費已成為澳門GDP的重要組成部分,對推動和穩定GDP增長起了巨大作用。

1989年至2000年間,非澳門居民(最主要是旅客)在澳門的整體消費及博彩消費的總額,年均佔GDP比重分別為43.7%28.6%。如果失去了這一消費收益,這一份出口服務而創造的收益,澳門GDP要從1989年至1995年保持較大幅度的增長是不可能的。1995GDP1982年名義上增長6.7倍;即使從1996年開始連續出現4年負增長,但到了2000GDP在旅遊博彩業帶動下已掉頭回升,較1982年名義上增長7倍。其中以1997年為例,在各方面均告下跌的情況下,旅遊業中的最重要組成部分 --- 博彩業卻能逆勢上升,名義上升幅為8.2%,實質升幅為4.5%,大大有利於緩減1997GDP跌幅。而在2000年,博彩業錄得名義上增幅21.4%,實質增幅23.8%,正由於在博彩業的大幅增長帶動下,澳門GDP才能出現正增長。有關澳門本地生產總值﹝GDP﹞及其變動率;旅客消費佔澳門GDP比重的詳細資料,可分別參閱附表3、附表4

2.  對穩定澳門政府財政收益,確保公共行政正常運作起了重要作用。

博彩稅項是澳門公共收益中極其重要的來源,更是政府財政稅收中所佔比例最大、和最穩定的收入來源。以1998年至2000年,最近3年為例,各類博彩稅的總數年均高佔政府財政稅收近75%。而2000年的博彩稅收約為56.5億元,較1999年大幅增長近19%,其佔澳門政府財政稅收的比重則為76%

    即使在澳門政府的經常收入﹝包括財政稅收及其他經常收益項目﹞中,博彩稅所佔的比例仍然是非常突顯的。以1996年至2000年為例,這5年間,博彩稅年均佔澳門政府經常收入及經常開支分別高逾60%70%。有關博彩稅在政府經常收入與經常開支所佔比重的數據,可參閱附表5

    事實上,博彩業發展至2000年,其為澳門政府帶來的稅收較之1978年,已增長了138倍。如果以20世紀博彩稅收最高的一年,即1997年與1978年來作比較,更大幅增長了約150倍;而1999年較之1978年亦上升了約116倍。至於澳門的公共總收益﹝包括經常收入、資本收入及其他方面的收入﹞,1999年較之1978年,只增長67.8倍,可見澳門博彩稅的增長幅度遠遠超過了公共總收益的增長幅度,足以證明博彩業對公共總收益的貢獻明顯超出其他項目對公共總收益所作的貢獻。至於博彩稅在過去10年間,年均佔公共總收益近35%;佔公共總支出逾36%

    從這些數據資料可以充分說明博彩稅收對維持澳門整個政府行政部門的正常運作,以及運用公共財政手段,去改善澳門社會環境和投資環境都起著極其重要的作用。根據《澳門特別行政區基本法》規定:澳門特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。試想一下,如果欠缺博彩稅收這一重大和穩定的稅收,澳門特區政府又要堅持正常的行政開支,又要堅持“量入為出”的原則,恐怕會“力不從心”了。

3.  旅遊博彩業為澳門創造低稅投資環境,提供就業機會,緩減失業壓力起著不可替代的作用。

    一個地方的投資環境是否具有吸引力,固然由很多因素組成,但無可否認,稅率的高低卻是一個不可忽視的重要因素。澳門是一個自由港,對一般貨品入口是採用零關稅政策;對在澳門投資的公司、企業、所徵收的所得補充稅(純利稅)則由2%至最高的15 % 不等,其他稅種的比率亦普遍較低,這種稅務政策早已成為了澳門營造一個良好投資環境不可缺少的部分。但不可忘記,稅收是澳門政府經常收入的最主要來源,如果在稅收中沒有一種可以填補因免稅或低稅而造成的收入損失,這種稅務政策根本就不可能長期維持下去。很顯然,旅遊博彩業所繳付的博彩特別稅便為澳門實施低稅政策作出了重要貢獻。

正由於有了博彩稅支撐大局,《澳門特別行政區基本法》第106條關於“澳門特別行政區參照原在澳門實行的低稅政策,自行立法規定稅種、稅率、稅收豁免和其他稅務事項”的條文,才能夠變成現實的政策,而不會因財政捉襟見肘而無法實施;相反,只要穩住了博彩稅收,或者進一步擴大博彩稅收,澳門就有條件進一步向下調整其他稅率,為進一步改善澳門的投資環境提供有利的因素。

在提供就業機會方面,旅遊博彩業所作出的貢獻也是不容置疑的。旅遊博彩業不但直接為澳門創造了巨大的財政稅收和社會財富,而且還提供了大量的就業職位,對提高澳門的就業率,緩減失業壓力起了重要的作用。儘管現時仍欠缺直接和全面反映旅遊博彩業的就業統計數據,但如果從一些較具代表性的行業就業數據作一個比較分析的話,還是可以得到一個比較清晰的輪廓的。

與旅遊業密切相關的營銷,飲食及酒店業的從業人員在1989年底僅佔澳門就業人口的19%,發展到了1999年,其所佔比例已上升至26.2%。到了2000年第4季,該業仍然保持了相若的水平,佔28.2%。而博彩業的從業人員更呈直線上升之勢,從1996年佔就業總人口的5.2%1997年佔5.4%1998年佔6%1999年佔6.3%,到了2000年第4季,上升至7.1%。如果將營銷、飲食及酒店業的從業人員與博彩業的從業人員相加在一起,則共佔澳門就業人口的比例高達3成以上,1999年及2000年第4季分別佔32.5%35.4%

    而一直以勞動密集型為主的製造業,在此消彼長的情況下,其吸納的從業人員佔全澳就業人口的比例便明顯下滑。1989年底,製造業人員約佔就業總人口的35.9%,到了1999年,則僅佔21.9%,而到了2000年第4季,其所佔比例進一步下跌至18.5%

在勞動人口變動幅度不大的前提下,透過對營銷、飲食、酒店及博彩業從業人員,與製造業從業人員在澳門就業人口的比例對照分析,可以看到如果沒有前者的上升抵銷了後者的下滑,澳門的失業率早就面臨嚴峻考驗。事實上,製造業在80年代的高峰期,所吸納的從業人員高逾75,000多名,但到了1999年及2000年第4季,分別只吸納了44,507名及37,541名從業人員。而營銷、飲食、酒店及博彩業從業人員在1999年及2000年第4季則分別共有65,743名及71,697名。

另外,我們不妨再將營銷、飲食、酒店業、博彩業與製造業的月均收入中位數作一個比較,1989年營銷、飲食、酒店業為2,307元;博彩業約為3,244元;製造業為2,382元。到了1998年,營銷、飲食、酒店業為4,696元;博彩業為7,331元;製造業為3,139元。在這10年間,營銷、飲食、酒店業及博彩業的升幅均逾1倍,而製造業卻僅為31.7%。即使在2000年,各業的月入中位數較90年代高峰期有不同程度下調,但博彩業的月入中位數仍較製造業多2倍以上,而飲食、酒店業則較製造業高出近1.4倍。可見,如果沒有旅遊博彩業在澳門提供大量的就業職位,提供較高的工資,在高失業和低工資的情況下,澳門的內部消費肯定會受到更嚴重影響,從而可能引起的社會問題,將會更多、更複雜。

 

二?旅遊博彩業對澳門基建、文化及其他方面發展作出的貢獻

 

    旅遊博彩業對澳門經濟發展所作出的巨大貢獻,已是無可置疑的事實。然而,旅遊博彩業對澳門所作出的貢獻遠不止於此,還包括下列:

(一)   在澳門旅遊博彩政策的推動下,幸運博彩專營公司成為了澳門國際機場專營公司主要股東,確保了機場所需資金到位,工程順利完竣。

根據澳門政府制定的旅遊博彩政策,並具體體現在幸運博彩專營合約上的有關規定,被批給公司在享有專營權益的同時,還必須要在促進澳門的繁榮,進行都市建設、承造碼頭、參與基建工程等方面承擔不同程度的責任和義務。

澳門國際機場正是一項對澳門非常重要的基建工程,因為它不但可以直接改善澳門的對外交通運輸能力,更大大提高澳門的國際形象,為澳門邁向名副其實的國際城市創造不可缺少的條件。不過興建機場需要投入龐大的資金,一般投資者如果未能正確估計投資效益前,他們通常都會裹足不前的,不敢貿然注資參與,這就勢必影響到興建機場的資金。但在旅遊博彩政策的推動下,幸運博彩專營公司自然責無旁貸要肩負起興建澳門國際機場的使命。

澳門國際機場專營公司於1988年籌組成立時,幸運博彩專營公司佔三分之一股權,到了1990年,澳門國際機場專營公司進行第2次股東資本供款時,其中一名股東 --- 中聯實業有限公司讓出了部分股權,到1995年,機場正式啟用時,幸運博彩專營公司所佔的股分已上升至35.81%

透過這一股權變動,可以看到:如果沒有旅遊博彩政策的推動,投資者只從短暫的商業利益著眼,澳門國際機場可能在建造資金不足的問題困擾下,大大推遲完工啟用的時間。

(二)   在澳門旅遊博彩政策的推動下,確保了新外港碼頭工程順利完竣。

位於澳門外港的港澳碼頭,主要承擔著港澳間的客運服務,是旅客從水路進出澳門的最主要渠道之一,其重要性也就不言自明。隨著澳門旅遊業的發展,原先的港澳碼頭已不敷應用,所以必須要興建一座可停泊更多客船和接待更多旅客的新碼頭,幸運博彩專營公司當然亦在澳門政府的旅遊博彩政策的推動下,參與了有關方面的投資,成為了除澳門政府以外的最主要投資者,新港澳碼頭終於在1993年竣工,即現時使用的港澳碼頭。

    新港澳碼頭天面亦設有直升機坪,這對於改善港澳,以及澳門與珠江三角洲城市的空中客運起著不可低估作用。

(三)   在澳門旅遊博彩政策的推動下,港澳水上客運實行全天候服務,成為了世界上最頻密的水路客運航線。

能否確保澳門與香港的水上運輸服務不被中斷,不但關係到澳門能否保持與世界溝通聯繫的問題,而且直接影響到澳門經濟、民生發展,所以,幸運博彩專營合約明確規定,專營公司必須確保每周往來港澳的最少航班數目,以及提供快捷的航運服務。在有關政策推動下,幸運博彩專營公司於1963年購入第一艘水翼船投入服務之後,亦不斷適應市場的發展而增開航線,增購噴射水翼船和改善服務質量。

至今,港澳水路客運航線基本上每15分鍾便對開一班,全天差不多24小時服務,成為了世界上最頻密的跨地域水上客運航線。

(四)   在澳門旅遊博彩政策的推動下,新口岸區“桑田”變“鬧市”,變化驚人。

從澳門東望洋山的東南部與葡京酒店至水塘之間的一大片土地,在60年代以前,這裏根本看不到高樓大廈,而只有一片菜田和木屋。為了改變這一城市面貌,澳門政府透過修改幸運博彩專營合約,規定專營公司要承擔起綜合開發新口岸地段,並興建樓宇的義務。正是在澳門旅遊博彩政策的推動下,新口岸區出現了“桑田”變“鬧市”的翻天覆地變化,令澳門城市面貌煥然一新。今天的新口岸區已成了澳門現代化都市的標誌之一。

(五)   在澳門旅遊博彩政策的推動下,離島的發展步伐得以加快。

七十年代的?仔,相對澳門半島來說,還處於比較偏僻、落後的狀態。澳門政府與澳門賽馬車有限公司簽訂賽馬車專營合約,並同意在?仔填海興建賽馬車場這一舉措,足可看到澳門政府早有借助旅遊博彩業帶動?仔發展的計劃。儘管後來賽馬車場的經營效益未如理想,於1988年停賽,但它對帶旺?仔,促進?仔的發展都有著不可否定的作用。

另外,須要指出的是,在賽馬車場成立之前,從?仔回程到澳門半島的車輛要繳付過橋費的,這無疑對?仔的發展起著負面影響。而賽馬車專營公司為了吸引旅客到馬車場,便以一次過繳款方式,包辦了所有的過橋費,從此往返澳門半島與?仔之間的車輛再無須繳付過橋費。對歷來“知慳識儉”的澳門居民,特別是那一年代的澳門居民來說,這個“貢獻”可是不少的,因而進一步促進了澳門半島與離島的交通運輸發展,加快了離島的發展步伐。事實上,現行的賽馬專營條例中,亦有規定賽馬專營公司須繳納“海島市發展稅”供離島發展之用。

(六)   在澳門旅遊博彩政策的推動下,幸運博彩專營公司必須撥出專款資助澳門的文化事業及其他學術活動,為澳門的文化、學術發展作出貢獻。

澳門幸運博彩專營公司根據專營合約的規定,主要從4個方面推動了澳門的文化、學術發展:

1.  撥出專款予指定的基金會。

最先被指定接受撥款的基金會為東方基金會,成立於1988年;1998年由澳門發展與合作基金會取代其位置,直至目前仍是被指定撥款的基金會。

專營公司撥予東方基金會的款項是按每年純利的5%計算,而撥予澳門發展與合作基金會的款項則以199611日起每年的毛收入1.6%計算。

另外,澳門基金會每年的經費來源很大部分來自博彩業,包括分享海島市博彩業年溢金及即發彩票專營收益。現時澳門行政當局正準備把上述兩個基金會合併、重組,但無論合併、重組結果如何,新基金會的宗旨及財政來源基本上都不會有太大變動。由於這些基金會的宗旨以促進文化、學術、科學、教育等方面為主,所以澳門很多民間學術團體在舉辦文化學術活動時都會向這些基金會申請資助,這無疑是幸運博彩專營公司在澳門旅遊博彩政策的推動下,間接推動了澳門的文化、學術發展。

2.      撥款興建澳門文化中心。

澳門文化中心是一個多用途及澳門目前最現代化和最具規模的文化活動場所,由於耗資不菲,故專營公司須承擔該項建設總開支的50%,且金額不得少於港幣4億元。

該中心於1998年竣工,它的落成使用,無疑可為大型文化活動提供較理想的場地,對加強澳門文化設施、推動澳門文化發展,都具有一定作用。

3.      按規定,須協助澳門政府在外地推廣澳門文化及每年組織一次具國際水平的大型文化活動。另外,在澳門旅遊博彩政策的推動下,專營公司每年還會適量和直接資助一些民間團體進行文化、學術活動。

這些資助對活躍澳門的文化氣氛都有著積極意義。其實,由博彩專營公司資助澳門文化活動並非最近才有的事,早在1927年,當時的賽馬專營公司便資助澳門警署成立銀樂隊。可見,旅遊博彩業與澳門文化發展早已有著內在聯繫了。

透過簡單列舉一些例子,不能不承認旅遊博彩業確確實實為澳門的基礎建設、文化學術發展等方面作出過重要貢獻。除此之外,現時澳門的博彩專營公司,特別是幸運博彩專營公司還繼續在疏濬河道、改善城市環境、衛生、醫療、社會福利、失業救濟、慈善,參與?仔新都市計劃以及不同形式的社會發展計劃所作出不同程度的貢獻。當然,這“貢獻”很大程度是合約規定的內容。但從中可以得到一個重要啟示,就是儘管過去澳門的旅遊博彩政策尚欠宏觀和系統周全的規劃,對博彩專營公司的監察亦尚欠完善,但其成效仍是顯然可見的。因此,今後只要澳門能夠定出一套完善和全面的旅遊博彩業政策,旅遊博彩業就不但可以更好地促進澳門的經濟繁榮、而且還可以在改善環境衛生、提高人文素養等方面都會起到不容低估的正面作用。

 

 

第三節               澳門21世紀的賭權轉變與“一賭兩制”的構思

 

    要制定一套全面和完善的澳門旅遊博彩業政策,最關鍵和最逼切的部分就是要制定一套既務實,又進取;既立足澳門,又超越澳門的賭權轉變政策。

 

一?一賭兩制”的內涵與現實需要

 

一個涉及到澳門經濟命脈、社會穩定、各方關係和利益的幸運博彩經營的問題,究竟在20011231日後,將以何種方式繼續經營呢?是繼續保留現行的專營模式呢,抑或改用其他新的模式,已愈來愈受到社會各方的關注。

不過,要對澳門幸運博彩業的未來命運作出決定之前,不能不顧及到澳門現行有關博彩法律的規範和時間因素。

根據澳門政府於1982525日頒布的第 6 / 82 / M號法律規定,“幸運博彩的經營,其批給得以專利制度或特別准照制度行之”。“以特別准照制度的批給,最高數額為4個”。後來於1986915日頒布的第10 / 86 / M號法律,對以特別准照制度批給牌照的數量由原先的4個改為3個。牌照數量的改變,並未改變澳門政府可以採取專營抑或非專營制度批出牌照這一特點。

但是,上述的法律對批出新牌照應有的步驟和時間安排作出了明確規定:

1. 公開招標

如批出新牌照,規定必須要公開招標。招標通告的主要內容為:

(1)    倘有的事前甄別;

(2)    接受暗票的截止日期及開標日期;

(3)    所需繳付的押標銀;

(4)    批給制度;

(5)    批給的最高期限;

(6)     批給的基本條件。

2. 規定招標時限

凡招標的各項程序,不得少於每項批給期滿前之下列日期為之:

(1)    刊登招標布告為24個月;

(2)    接受暗票為18個月;

(3)    決定為12個月。

此外,法律亦規定了幸運博彩經營合約續期的安排,訂明“續期應由批給人及承批人互相協定,且須在有關期限告滿至少3年前為之。”

通覽整個法律條文,雖然仍存在著不少漏洞和模糊之處,還稱不上是一部完善的博彩法律,但它對批出新牌照及續期上所作的程序和時間安排,都是有著重要的意義。透過這一法律條文及有關精神,實際上就是規範了當時的澳督在處理幸運博彩業的經營問題上,不能過於隨意,不能等到合約期限將近告滿時,才以時間緊逼為理由草草了事,因為這種“急就章”的解決方式不但是一種不負責任的行為,而且會給澳門帶來無法預料的危害。相反,為了確保幸運博彩經營權的轉變,不會事出突然,而給社會帶來不必要的震動;同時為了讓新舊經營者有更充分的時間作出銜接安排,從而讓博彩業在不同的經營者手上仍然可以平穩發展,甚至是突破性地發展;以及即使是以續約方式維持經營制度不變,亦須讓原公司預早了解情況,從而可以讓其更安心及更放膽地在澳門投資發展,免得採取觀望態度而影響在澳門的投資決定,最終影響到澳門的經濟發展,因此澳門制定這方面的法律條文不是沒有道理的。

事實上,澳門回歸後,除了《澳門特別行政區基本法》在最高層次上對娛樂博彩業作出原則性的規範外,上述的幸運博彩法律就是現時最具體規範著澳門從事幸運博彩業的法律。所以一日未經立法會對有關法律作出修訂之前,澳門特區政府亦必須要遵守這一法律規定。

現時距離幸運博彩專營合約到期的日子已愈來愈接近,澳門特區政府如果不修改現行的博彩法律,那麼要批出新賭牌,就難以符合法律的有關規定;即使作出其他安排,也似乎滿足不了法律上要求有較充裕時間去安排賭權續約或有關問題的精神。

當然,如果不考慮法律的整個精神面貌,而僅從具體的法律條文著眼,澳門特區政府要打破這一法律束縳也並不會太困難。因為在行政主導下,澳門特區政府要取得立法會通過修改有關法律應不成問題。

不過,現時澳門行政當局仍然未有向立法會提交幸運博彩法律的修訂草案,在僅餘下不足半年的時間內,若從制定新的法律草案,到交由立法會審議通過,再按照修訂後的幸運博彩法律去安排有關賭約到期後的事情,特別是如果要重新招標競投賭牌的話,整個過程的處理只要是認真、負責;而不是走過場,兒兒戲戲的話,起碼都需要用上幾個月時間,那麼,當批出新賭牌(或作出其他安排)的決定時,距離現專營合約到期的日子肯定剩餘不多了。因此,從現在算起,時間的制約因素顯得愈來愈大。

幸運博彩經營權究竟應該採取變,抑或不變的政策呢?如果採取“變”的政策,則主要有兩種情況的變,一是從此打破專營制度,引入至少兩家公司參與澳門的幸運博彩業發展;二是繼續保留專營制度,不過賭牌重新競投或以其他形式發放,其結果可能由其他公司取代現專營公司在澳門專營幸運博彩業。

第一種的變動方式已成為了社會的普遍訴求,因為它可以引入競爭機制,可望誘發出新的活力,而且比較符合市場經濟原則;如採取第二種的變動方式就只能說是20世紀澳門經過3次賭權轉變後的再一次延續,專營制度並不一定代表落後,也不一定代表不能存在於奉行市場經濟為主的社會體系裏,同時也不一定代表不能再為澳門博彩業發揮積極作用,但關鍵在於澳門博彩業是一龐大的“寶庫”,由一家專營公司獨力去開發,始終無法將這一寶庫的潛在價值大量釋放出來,而只能開發出其中一部分“寶藏”,於是就會影響了澳門未來發展進度。

至於採取“不變”的政策,當然就是直接讓現專營公司正式或變相延長專營期,然後讓澳門特區政府在較充分的時間下再去決定新的經營制度和發牌方式。

如果只從單一概念去理解博彩經營制度,賭牌發放方式是“變”、抑或“不變”的話,這兩者無論如何都會在時間因素和社會訴求的雙重制約下,存在著缺點。

“變”,無論是“大變”、“小變”,都是幸運博彩經營問題上的質變,只是程度不同而已。可以想像得到,如果要求新批出牌照的公司在200211日起正式開張營業,這可能不大實際。即使能夠“快刀斬亂麻”式地發出有關牌照,但在這僅餘半年時間裏,試問持有新牌照之公司如何作出充分的事前準備和安排呢?難道只要求他們在一個簡陋的場所內開張營業,這不是對新賭牌的一種最大浪費嗎,這符合澳門提升博彩業形象和進一步發揮博彩業優勢的客觀要求嗎?

如果要“慢功出細貨”,讓新持牌公司有更充分的時間按指定的要求建設與博彩相關的硬件設施,沒有接近一年或以上的時間,似乎是不大可能的。但如果要用上這麼“長”的時間去讓新持牌公司準備有關營業事宜,而原專營公司的經營權又因合約到期而終止的話,那麼,200211日以後,澳門的博彩業豈非出現“真空期”?要是這樣,這將對澳門帶來無法預料的後果。

“不變”的話,澳門擾攘了好一段時間後,假若到最後才以時間為理由或其他理由宣告“不變”,在澳門人緣關係如此密切的社會裏,實在難以不令人有所猜想。況且正如前文所述,一間專營公司已難以獨力推動澳門博彩業向更高、更遠的方向前進。既然“變”與“不變”都存有利弊因素,那麼有沒有更好的解決辦法呢?

針對“變”與“不變”所存在的問題,對症下藥就是“既變,又不變”,以“變”為原則,為前提;以“不變”為過渡,為權宜的實施形式。這種“既變又不變”的方式就是“一賭兩制”。

“一賭兩制”就是明確規定,現幸運博彩專營公司在合約期滿後可以在合約修訂的基礎上適當延長一段時期繼續營業,但原有的營運方式,內部管理制度等基本不用立法強制改變,澳門特區政府最多透過適當的指引,或讓公司領導層按照市場發展需要自行改變,其轄下的賭場數量亦無需強制縮減,但卻不能再增加。不過,有一點是最關鍵的,就是原專營公司只能被指定在原有已開設賭場範圍內或特定範圍內經營幸運博彩業,而在原有賭場的範圍或特定的範圍以外的地方,由澳門特區政府重新規劃,設定一個新的博彩區。澳門特區政府在新的博彩區內將會按照新的博彩法律,新的監管規則對新區有關賭場作出新的監管。而新博彩區最大的特色就是為引入競爭機制,提供空間條件,在這一空間範圍內將按新的發牌制度批出賭牌。由於澳門在同一時間內被劃分為兩個不同的空間概念,而在這兩個空間概念內同時存在著兩種不同的幸運博彩經營制度,即在新博彩區內實行競爭制度,在非新博彩區內保持一家經營制度;並對兩種經營制度相應實施兩種不同的監管措施和監管要求,所以從某種意義上說,澳門在幸運博彩業上存在著兩種制度。但兩種制度又不是截然割裂,而均為都是澳門整體博彩業的有機組成部分。它們服膺於澳門整個博彩法律和政策規定,從不同的層次和角度,為澳門的旅遊博彩業服務和發揮作用。

就整體而言,“一賭兩制”如果得以實施,即喻示著澳門在幸運博彩業的經營問題上,已引入了競爭機制,只不過這種競爭更集中體現在特定的區域範圍內。“一賭兩制”明擺著是一種權宜之計,是充分考慮了時間因素和澳門現實情況而提出的建議;是按照“變”與“不變”的原則所作出的務實設想;是突顯從專營到競爭,從舊制度到新制度逐步轉換的過渡方案;是強調幸運博彩制度從量變到質變的平穩轉變方案;是從不同角度全面開發幸運博彩業潛力的可行方案。如果這一建議和設想得以實施的話,新的博彩區肯定是澳門未來最光芒四射的博彩專區和旅遊娛樂區,澳門博彩業一定會走向一個嶄新的發展階段。

只有20多平方公里的澳門,是否有必要劃分為兩個區域去發展博彩業?是否有需要實施兩種不同的經營制度和監管制度?它的優點究竟體現在哪裏?它會否難於操作而沒法實施?現在不妨先分析其顯而易見的優點:

1.“一賭兩制”為澳門從專營制度逐步過渡到競爭制度提供了更廣闊的迴旋空間。

只要修訂澳門現行的博彩法律,並正式規定從200211日起實施“一賭兩制”政策的話,澳門的幸運博彩專營制度實際上在法律層面上已被打破。因為無論將澳門分成多少個區域經營博彩業,作為一個整體的澳門,只要有多於一間公司經營幸運博彩業,原專營公司的專營權益已不復存在了。但它與20011231日深夜作為新、舊制度的分界點有著很大的不同。

在“一賭兩制”下,由於原專營公司繼續在澳門取得經營權益,所以它從20011231日過渡到200211日及以後的日子,都不存在銜接上的問題,即澳門的幸運博彩業不會因新、舊制度交替而出現中斷的局面;至於新的賭場持牌公司則必須按有關規定在新的博彩區內大興土木,以“慢功出細貨”的嚴謹態度去精心建造美輪美奐的豪華賭場、娛樂設施及其他相關配套的旅遊項目,無須為經營銜接問題,即過份受時間束縛而匆匆上馬,影響服務質量。當新的持牌公司尚未正式投入運作前,原專營公司從某種意義上繼續保持了“專營”局面,但從澳門整體上,從法律層面上,它畢竟不再是專營了,而且一旦新的賭場正式投入運作,它的專營壟斷地位就更加從實質上被打破。

其實,讓原專營公司繼續經營多一段時期,只是為澳門博彩業向更高層次、更好發展創造更佳的條件,包括在銜接上的時間條件。利用新、舊交替的一段過渡期,既可以吸引新的客源,又可以留著原有的豪客。這樣,必有利於讓競爭機制的積極意義發揮得更理想,而不是為引入競爭而“引入競爭”。

2.      可以確保澳門政府財政稅收不會出現太大波幅,特別是可以對幸運博彩業的短期利益和長遠利益皆能兼顧,不會出現顧此失彼,影響澳門整體經濟發展。

任何經營制度的轉變都會給當地經濟帶來不可預料的變數,這個變數可以是正面的,亦可以是負面的。如果事前不對正、負面均有全面和深刻的認識,只看到正面而看不到負面因素,那就不是客觀和實事求是的態度。幸運博彩業對澳門的經濟重要性已不言而喻,如何透過有效的政策、措施、方法確保它在新舊經營制度轉變的過程中盡可能將負面因素變為零;而將其正面因素向最大可能的方向發揮,這是研究澳門賭權不能不思考的問題,“一賭兩制”就是最有效的解決方法。

在“一賭兩制”下,當新的持牌公司未投入運作前,原專營公司基本上可以按20011231日以前的做法經營博彩業,這樣,該公司除非遇上外圍市場或其他方面的特大的變動,否則它的營業額和創利能力不會有任何大的波幅。假定澳門特區政府在與原專營公司續約時,不是把博彩稅下調,而是保持不變或向上調升的話,澳門特區政府的財政稅收不但不會明顯萎縮,相反,還會有著更可觀的收益。

事實上,在澳門經營了近40年的現專營公司,如在適當的政策推動下,它還可以有著一定的發揮餘地。例如,200018月在澳門整體稅收出現超過1成跌幅下,博彩稅收卻較1999年同期上升了22.9%,達35.4億元,博彩稅收佔澳門特區政府稅收的比重亦由1999年首8個月的47%上升至64.7%。據了解,博彩稅收大幅上升的原因是貴賓廳業績上升36.5%所致。而該公司在2000年全年所繳付的幸運博彩稅為51.6億元,較1999年上升20.6%

專營公司 --- 貴賓廳 --- 賭團 --- 豪客,透過這種管理模式,原專營公司在一定程度上發揮了業內人士積極性去吸納世界各地大豪客到澳門進行博彩耍樂,這種方式對推動博彩業發展不是完全沒有積極意義的。

而且,我們還應該看到,現幸運博彩專營公司在澳門是處於一家壟斷經營的局面,但在整個國際旅遊市場中,在全球的博彩業市場中,它還是須要透過競爭才能吸引到各種旅客,特別是一些大豪客到澳門進行博彩活動,所以澳門博彩業的發展、增長並不是在封閉體系下,以吸納澳門人進行博彩活動而使博彩業取得發展的;相反,它是在澳門人極少參與博彩活動的情況下,在澳門積極發展旅遊博彩業的政策導向下,在國際開放的市場中去吸納客戶而取得增長的,也是在透過一定意義上的競爭而取得增長的。

此外,獲發新牌照的公司儘管在200211日已經可以合法地在澳門新博彩區內開設賭場,經營幸運博彩業,但由於在有關政策的要求下,新公司花在興建賭場的時間應會超過上述日期的一段日子,這無疑把因經營權轉變而出現變數的可能性往後推遲了一步,為澳門特區政府作出更科學、更具體的防止惡性競爭的法律、政策和穩定社會各種力量提供時間條件。

而且,新博彩區對新設的賭場要求、規模、層次、經營特色與原專營公司都有著較大的分別,大家在廣闊的國際市場上以各自的特點去吸引客戶,特別是後者的客源及創利能力應該比較穩定,在這種情況下,即使競爭的正面意義一時未能充分發揮出來,但也不會給澳門特區政府財稅收入帶來太大的負面影響。

還須要指出的是,按照“一賭兩制”的模式,新博彩區的賭牌將會分階段批出。這樣,在“一賭兩制”實施初期,新參與的公司在面對已經擁有十一個娛樂場的原專營公司,它們在澳門的市場中只能算是零的突破,但這個零的突破在澳門是有劃時代意義的。起初,原專營公司也許會保持了相對優勢,而這種優勢正是澳門財政稅收的主要來源;而在此消彼長的情況下,新加入的幸運博彩經營公司在市場的良性競爭下,其優勢將會得到愈來愈大的發揮,在澳門的市場分量也將會愈來愈大,隨著時間的推移,作為過渡性的政策,“一賭兩制”一定會變為一制,一個不會影響澳門特區政府財政收入,但又完全符合自由市場競爭的機制。而在新博彩區內所創造的稅收自然會變成澳門財政稅收另一股,或者是最主要的一股力量,總之,綜合兩股力量所創造的財政稅收,澳門就可望在比較穩健的步伐中尋找到突破,是兼顧了澳門長遠利益和短期利益的最理想的賭權轉變模式。

3.      把賭權一夜變天帶來震盪的可能性降至最低。

“一賭兩制”的重要特點之一是穩住了原專營公司在澳門的佔有量,令到一直透過該公司屬下各個賭場所營生的人士,包括專營公司旗下的一萬多名員工,來自五湖四海的“疊碼仔”,以及各種各樣的博彩從業員,都不會因為賭約期滿而於200211日起利益大幅受損,甚至是變得一無所有;而且,“一賭兩制”另一特點是刻意模糊了合約期滿這一界線,令各方力量都可以有更充足的時間去作自我調節、自我提升,以適應澳門未來博彩業的更大發展。

如果從消極的角度而言,即使有一部分既得利益者將來會改變他們的市場份額,但這是市場逐步轉換的結果,而不是因賭權突變和一次過在新、舊制度轉換過程中大規模被淘汰出局。若果從積極角度而言,本來透過原專營公司而取得賭業利益的人士,在“一賭兩制”下無疑可以穩住陣腳,並且可以取得一個“進可攻,退可守”的迴旋空間。所謂“進”,就是他們可以靜觀澳門的旅遊博彩市場的變化,然後整合力量參與澳門首階段賭牌競投,若取得“零的突破”,則可以新的角色為澳門旅遊博彩業貢獻力量。所謂“退”,就是當他們競投賭牌失利,或根本無意競投賭牌,但仍有機會在原有位置上尋找到他們的存在和發展空間。因此,透過“一賭兩制”的實施,就可以有效地大大降低澳門社會動盪的可能性或震動程度,甚至處理得當,這種負面因素不但有機會降至“零”;而且還可能造成一種良好的社會氣氛,讓這些既得利益者或其他有興趣參與博彩業的人士看到和把握到他們的前景和希望,大大有利於調動他們發展旅遊博彩業的積極性,為澳門旅遊博彩業的發展注入有利因素。相反,如果不採用“一賭兩制”,對澳門社會帶來盪動的猛烈程度將是無法預計的。

透過上述分析,“一賭兩制”的優點已是清晰可見,那麼它在實施上,操作上又會否存在困難呢?

其實,“一賭兩制”只是從概念上突顯了新、舊經營制度並存,和作為一個從專營逐步透過量變 零的突破而過渡到完全的質變,即全面的競爭制度的一種模式,它只屬一種兼顧新舊問題而施行有效管理的一種方式,是為澳門未來博彩業整體水平提升而施行的過渡方式而已。就好像香港、澳門電訊專營權拆散項目分批開放,而不是一步到位、全部開放的程序大致相同。當然,“一賭兩制”實施形式主要不是體現在項目上,而是體現在地域中,即是以地區劃分,透過空間換時間,讓賭權的轉換可以更加有條不紊地進行。

由於這種方式並沒有超出一般的管理範疇。因此,“一賭兩制”具有易於實施和高度可操作的特性。其易於實施和操作的特點還體現在:

(1)   只要制定新博彩法,便有利於“一賭兩制”的實施。

由於“一賭兩制”是澳門新博彩法律制定下的產物,所以只要澳門現行的博彩法律經修訂後,並賦予實施“一賭兩制”的法律依據,和適當授權予澳門行政當局制定具體和高度透明的實現細則、監管細則和有關規定等,“一賭兩制”的實施和操作自然有法可依,有章可循,一切過程都會有序進行。

(2)   一賭兩制”的存在特點其實只要求新的幸運博彩法律的權限不會追溯至該法律生效日以前的範圍,符合一般法律制定的慣例。

在“一賭兩制”實施期間,新法律不會要求在澳門新博彩區範圍以外的賭場按照新的法律規範進行變更,而是透過法律規範允許在新法律生效以前的幸運博彩經營公司、經營者、經營管理制度、營運模式、從業人員的專業要求、道德要求,以及相關人、事的種種要求和規定都可以基本維持不變;相反,凡在新博彩區內開設的賭場,無論從持牌人、管理人員、一般從業人員,與博彩活動有密切關聯的經營者,以及對賭場的規劃、管理、營運特點等一系列的人、事、物,都必須按照新的法律作出嚴格要求和監管。

這種將法律生效前後出現的問題和有關人和事作出區別處理的做法是很多國家或地區在制定法律時都會採用的,不把法律權限上溯至法律生效日以前,為顧及歷史和現實的需要,所以“一賭兩制”所體現的這一法律精神,不但不是新鮮,而是常見的事情,只不過更突顯地帶出這一信息而已。正由於突顯了這一信息,才可以讓各方力量比較安心,有利於澳門幸運博彩經營權的平穩轉變,有利於澳門的繁榮穩定。而且,只要法律完善,在執行上根本不會有任何難於操作的地方,也不存在公平與不公平的問題。

(3)   “一賭兩制”所施行的“兩制”,並不是一般概念的“雙軌制”。

“一賭兩制”不會給執法者和行政當局在執法和監管上造成混亂,旅客進入澳門賭場耍樂,也不會因“兩制”存在而給造成任何思路上的混亂,他們只會根據不同的賭場提供不同的服務而進行有關活動。而且透過兩個區域:一個是新博彩區,一個是新博彩區以外的特定地區,在監管上的界線更加清晰,博彩業的從業人員亦會清晰地知道,哪種活動在哪個區域符合法律要求,在哪裏與法律有抵觸;也從而減少了因模糊認識而不自覺地觸犯法律。這無疑為“一賭兩制”的實施和操作帶來更大方便。

總而言之,透過“一賭兩制”這個既簡單、又包含量極豐富的概念,只在於說明澳門賭權轉變的特點,讓原經營公司及有關人員在獲得續約後可以安心繼續發展,讓人們看到了澳門博彩業的持續穩定;另一方面又透過新的制度,規範新博彩區內的賭場活動,讓人們看到了澳門博彩業的美好未來和發展方向,看到了澳門幸運博彩業在穩定中求突破的門徑。

 

二?“一賭兩制”與賭牌的理想發放模式

 

只要“一賭兩制”得以實施的話,澳門幸運博彩業的未來必定會屬於新博彩區,這是市場運作中的必然產物。既然新博彩區的功能價值如此重要,那麼它應該可以容納多少間賭場經營發展呢?在新博彩區內該如何發出新的賭牌呢?由於賭牌發出的數量直接影響到澳門博彩業的發展,所以它不可能是一個憑空想像的數字問題,而應該要對澳門的現實與未來作綜合的研究、分析;透過將澳門配置在國際旅遊博彩市場上去探討澳門所能發揮到的功能和價值,然後才可以得出較科學的決定。

從長遠的發展角度看,將來﹝不是短期內﹞澳門有條件不設賭場上限並按既定的標準、條件審批牌照申請,只要符合標準、條件者則可發出賭牌。理由是:

1. 澳門的博彩業面向國際旅遊市場,而不是僅局限在澳門及周邊範圍。

澳門博彩業是以各地旅客為最主要服務對象的行業,而國際旅遊市場是一個極之龐大和不斷發展的市場,這就為澳門博彩業發展提供了源源不絕的旅客。而且,如果處理得當的話,一個賭牌就代表了一股開拓旅遊博彩市場的力量,賭牌愈多,開拓的力量就愈多。為了順應澳門旅遊博彩市場的未來發展,將來澳門應可以如同美國拉斯維加斯一樣,只要申請者符合既定的審批條件和有關規定,便應可獲發賭牌,而無需設置賭牌數量上限,而且只有這樣,才可更好地滿足到市場的需求。

事實上,以娛樂消閒為主的旅遊目的,已愈來愈成潮流的趨勢,作為娛樂消閒的一個重要組成部分 --- 娛樂博彩活動,特別是以博彩業為核心,配以多功能、多元化的娛樂消閒項目的綜合旅遊博彩業,在未來的日子裏勢必會散發出更為誘人的魅力。

在近30年間,繼蒙地卡羅、拉斯維加斯之後,又出現了大西洋賭城,而且無論從美加到歐洲,從澳大利亞、非洲到東亞國家,甚至連蒙古、越南以及朝鮮的平壤,都紛紛開設了各式各樣的賭場,其中不乏功能齊全的大型豪華賭場和以博彩為主的綜合旅遊度假區。

從世界各地的賭場紛紛設立,有增無減地湧現出來這一事實,正好說明:儘管博彩業存在著一定的競爭,但由於旅遊博彩業市場空間尚有很大的迴旋餘地,所以連一些過去予人比較保守、封閉的國家也在大量調查研究的基礎上,作出開設賭場的決定。這難道不是以最有力的行動去解說了國際旅遊博彩業的前景是非常廣闊的嗎?

2.      廣東省10個城市﹝包括深圳、珠海、廣州、中山、東莞、佛山、江門、肇慶、惠州、汕頭﹞對外國遊客實施6天便利簽證的措施,將會大大有利於擴大澳門旅遊博彩業的發展空間。

事實上,在區域旅遊的整合作用下,澳門的旅遊博彩業將有著更大生機。特別是澳門如果能夠因勢利導,能夠提供更多不同類型的綜合娛樂博彩服務,澳門在國際旅遊博彩市場中分到的份額將會更大。當然,要提供不同類型的娛樂博彩服務,引入不同的經營者開設大型、豪華的娛樂博彩場所便是必不可缺少的環節。隨著旅遊娛樂博彩業不斷發展,旅客又會進一步要求澳門需要更多的不同類型賭場為他們服務。

3.      從澳門接待旅客的能力上看,澳門本身的市場容量要達到飽和狀態尚有很遠距離,這對擴大發放賭牌數量提供了重要的參考依據。

以澳門2000年底43.8萬人口計算,澳門年均接待旅客的數量不足其人口的20倍,而歐洲的安道爾高達160多倍,兩者相差很遠,這說明澳門的市場容量尚有很大的發展空間。

此外,如果將澳門與珠江三角洲作出區域旅遊整合的話,澳門的地理空間無疑大大擴展,因此無論從澳門的人口規模或地理面積上看,澳門可接待旅客的能力遠遠未到飽和狀態,亦即說明了澳門有條件接待更多的旅客前來進行旅遊娛樂博彩活動。所以從遠景看﹝不是現在﹞,澳門賭牌如果發出過少,將可能會滿足不了市場需求。

4.      從澳門的旅客結構分析,澳門平均每年接待來自日本、南韓、東南亞、美洲、歐洲、澳洲等國家地區的旅客之和都佔不上澳門旅客總人數的1成,以19992000年為例,分別只佔7.5%6.4%,而這些地方不少居民對娛樂博彩活動都甚感興趣,如果澳門的旅遊博彩業開發得當,博彩項目五花八門,多姿多采,特別是能針對不同國家的習慣、愛好而提供相應服務的話,這些地方的居民很可能會更樂意到澳門進行旅遊博彩活動,從而大大擴闊澳門的博彩客戶來源。在互為因素的促進下,增加賭牌發放數量也自然成為了市場機制下的必然結果。

根據以上的分析,澳門長遠來說是應該可以不設上限地發出賭牌,但是,具備條件不代表已成為事實;未來只能代表了一個方向、目標和可能性,要達到這個方向、目標是要一步步地走過去的,是必須要從現實中走過去的。為了兼顧現實的情況,筆者認為,澳門的賭場牌照的發放數量,應該分三個階段進行。

第一個階段,即在“一賭兩制”的實施初期,在新博彩區內應該發出3個賭牌較為適宜。原因是:

(1)   所謂無三不成幾,如果賭牌發放的數目不夠3個,新博彩區就會難成氣候。

須知道,新博彩區是澳門博彩業的未來,能否成功開發新博彩區,直接影響到澳門整個博彩業形象,整個博彩業層次,整個博彩業遠景效益的關鍵所在,所以不能以等閒心態對待新博彩區的成功與失敗。

為了讓新博彩區顯得更有生氣,更加五光十色,更加璀璨生輝,以及讓旅客對澳門的博彩業有眼前一亮、脫胎換骨的觀感,特別是為了讓旅客留下深刻和更良好的整體印象,首期發放應不少於3個牌照,以便在新博彩區的整體規劃下,讓不少於3間大型豪華賭場、多元化娛樂服務設施、獨特的酒店外觀及其相關的服務、設施,相繼推出市場,這才會較為好地達到預期效果。所以發出不少於3個牌照是最基本的數目。

(2) 濫發牌照可能會令澳門現時的博彩市場一時難以消化,所以具體發出牌照的數量應與澳門現時的市場規模結合來考慮。

1995 – 2000年為例,非澳門居民的年均博彩消費支出為156億元,這個數字比起拉斯維加斯尚有較大的距離,所以在未有具體的、更多的新客源,特別是豪客的支持下,如果發出超過3個牌照,而不是採取穩健中求進取的方式,也許會造成一定的負面影響。

不過,如果澳門整體的旅遊博彩政策施行得當的話,所有的賭場經營者都能夠善於捕捉開拓市場的每一個機遇,善於發掘客源,並提供完善和優質服務的話,特別是如果賭場經營者善於抓住澳門是“一國兩制”下,全中國目前唯一合法經營博彩業的城市這一優勢特點,進而吸引外國旅客途經澳門進出中國大陸的話,澳門的博彩市場規模就應該可以在上述數字的基礎上大幅攀升,其幅度可以數以倍計。

綜合而言,新博彩區初期發出的賭牌少於3個不行,多於3個牌照又可能令澳門一時消化不了,為了儘量減少任何負面因素的出現,發出3個賭牌便是相對適宜的了。

 

確定了發牌的數量後,接下來便要探討以甚麼程序和按甚麼標準發出賭場牌照對澳門的旅遊博彩業發展最為有利。

透過公開招標,暗標競投,是第一階段發出賭場牌照的最理想方式。因為公開招標可以增加透明度,較符合市場經濟的運作模式,而且還可以提供更廣闊的選擇空間去選取發牌對象,當然亦較容易獲社會認同。至於採取暗標競投,最主要是,一個新的賭場牌照實際上包括一個綜合的旅遊娛樂發展計劃,是一項系統的發展工程和規劃。競投者能否設定良好的發展計劃及能否有效地實施,是關係到澳門旅遊博彩業,以至澳門整體經濟發展的重大問題,暗標競投,綜合評估標書作出的承諾,並以法律約束其兌現承諾,總比簡單化地以公開競投、公開叫價,價高者得或僅以承諾稅務多寡作甄選標準來得更為全面。

事實上,發出一個賭場牌照的複雜程度和要顧及的方面,不能與拍賣一件貨物或單純拍賣一塊地皮等量齊觀的。

當新博彩法律正式頒布後,澳門特區政府應儘快在《澳門特別行政區公報》及港澳台及海外傳媒刊登招標通告。通告應明確列出對競投者的要求,發牌審批程序、時間及有關審核標準等。同時最起碼應具備下列內容:

<1> 應列明賭場在新博彩區內所屬地段位置及牌照編號;

<2> 應列明賭場規模、須提供之相關旅遊娛樂服務設施及對其最起碼的要求;

<3> 應列明中標者須於指定時間內完成賭場的興建;

<4> 應列明一個幸運博彩牌照只能在既定的位置、場所內經營幸運博彩業,亦即一個賭牌只能開設一間賭場。﹝這與澳門現專營公司一個賭牌開設多間賭場的情況不同。﹞

<5> 應列明中標者須承擔新博彩區的基建工程、旅遊設施及參與澳門都市現代化建設的基本責任;

<6> 應列明中標者對資助澳門社會文化發展的最基本承諾;

<7> 應列明投標者的押標銀及退還方式;

<8> 應列明競投者須送交一份公司或財團組成的背景資料、歷史檔案及股東、主要管理人員的履歷;

<9> 應列明競投者提交一份關於發展澳門旅遊娛樂博彩業的整體方案;

<10>應列明原則上一間公司或其控股的公司亦算同一間公司,最多只能獲批出一個牌照;

<11>應列明投標者在標書中,願意主動對澳門城市的建設和澳門社會文化發展提出標書規定之外的承諾,將成為是否中標的一個重要參考依據;

<12>應列明批出牌照的基本審核準則、基本程序和批出時間。

至於批出牌照的主要安排如下:

<1> 對競投者作兩輪甄選,首輪由截標後開始進行,並嘗試在一個月內完成。

<2> 為了讓新博彩區發出的賭牌更能符合社會的期望,整個甄選過程應分兩部分進行。首先應歡迎來自各地的資金、包括外國、台灣、香港、澳門資金或各種資金混合組成的財團、公司都可以參與競投賭牌,即使是澳門現時的幸運博彩專營公司,儘管在“一賭兩制”下已續約經營幸運博彩業,但亦有權在新博彩區內競投新賭牌,截標後,便開始進行第一輪甄選。

甄選標準應該是根據競投者的實力;經營者的信譽;國際形象;綜合組織管理能力;博彩業經營管理能力;國際旅遊市場開拓能力;在競投標書上所作出的承諾;對綜合發展澳門旅遊娛樂博彩業的原則性規劃;給予澳門人的職位空缺;曾對澳門經濟、社會各方面作出過的貢獻等方面應盡可能逐一量化計算,以分數最高的3間公司進入第2輪甄選。

對競投者評定的分數應全部公開,便於競投者和社會各界人士都可以清楚看到最後進入第2輪,即進入決定性甄選環節的公司是否具備足夠實力和受社會認同。只有堅持真正的公平、公正和公開的原則來處理甄選過程,才會令投資者增加對澳門投資的信心,最後無論由哪3間公司奪標都會令人普遍心悅誠服,和減少爭議,從而可以增加投資者對澳門未來第二階段賭牌發放的信心,特別是增加對澳門市場環境和旅遊博彩業發展前景的信心。

此外,由於第一階段的賭牌競投是以暗標方式進行,所以安排競投的程序大致上可以有4種主要方式:一種是逐一牌照競投,即先招標競投一個牌照,待批出第一牌照後,再招標競投第二個牌照,到批出第二個牌照後,才招標競投第三個牌照。這種方式優點是賭牌單一明確,競投者如果落選後,可以待招標競投下一個賭牌時,再組合力量,捲土重來,但其弱點是所需間較長。如果要有條不紊地依次完成3個賭牌的批給工序,可能要花上至少9個月至1年時間。

第二種方式是3個賭牌連環相扣、時間交錯地招標競投,即是說賭牌的競投模式與第一種方式大致相同,只是第一種方式是全部完成一個賭牌的批給程序後,再開投另一個賭牌;而連環相扣、時間交錯就是指在時間上比較緊密配合,當第一個賭牌的第一輪甄選結果正式公布之日起,同時招標競投第二個賭牌;同樣,當競投第二個賭牌的第一輪甄選結果公布之日起,亦同時招標競投第三個賭牌,而無論競投第二個、第三個賭牌的截標日期,都應該以對上一個賭牌完成每一輪甄選,即正式批出中標者後一個月為宜。這樣,在第一輪甄選過程中,已被淘汰出局的財團、公司,如有意再度角逐的話,就可以馬上再組合力量,重新參與競投;如果有機會進入第二輪甄選的財團、公司,亦可以自己衡量自己的中標機會率,再次參與新一個賭牌競投。按照新博彩區一間公司只會發出一個賭牌的原則,只要某一財團、公司在競逐賭牌奪標,它所參與新一個賭牌的競投資格自然會被剝奪、取消。

這種方式的最大優點,是可以較第一種方式適當省卻一些時間,如果順利進行的話,最後完成所有發牌工序的時間可以控制在半年內;但弱點是部分公司可能需要在時間上﹝一前一後﹞同時兼顧兩個賭牌的競投,而在資源上付出較多。

第三種方式是一次過競投3個賭牌的方式,並規定競投者只能參與其中一個賭牌落標。由於賭牌競投是以暗標方式,競投者很可能會不約而同地集中競投某一個賭牌,而令到其餘兩個賭牌無人競投。這樣,無人競投的賭牌就只能暫時取消,並另行招標競投。

這種競投方式如果順利的話,可以在相對最短時間內完成所有批給工序,但如果真的出現其餘的賭牌無競投者參與時,其時間優勢就不一定可以體現出來了。此外,如果參與第一階段賭牌的競投者數量符合了招標要求,即澳門有關當局便會按規定進行甄選程序,那麼競投者就只能在新博彩區的第一階段招標過程中,擁有一次落標的機會;失敗的話,就沒有機會再“捲土重來”了。除非要等到第二階段招標的日子到來。

第四種方式是,如第3種方式差不多,一次過競投3個賭牌,但可允許競投者同時落標競投3個賭牌,這樣3個賭牌出現沒有競投者參與的機會率就大大降低,從而可以較有保證地縮短整個競投時間。但由於一間公司最終只能奪取一個賭牌,卻同時參與3個賭牌的競投,所以要對這些公司作實際評估,綜合比較時,在技術操作上會比較困難,效果不一定理想。

筆者認為,在4種招標競投方式中,前兩種,即第一、第二種方式比較有序進行,所以較為可取;第三、第四種弊處較多,不大適宜在新博彩區的第一階段招標競投中使用。

    無論是第一種或第二種的招標競投方式,除了在總體時間安排上有差異外,其餘的程序、要求都完全一樣。

當進入第二輪甄選時,競投者應再遞交一分比較詳細,對澳門旅遊娛樂博彩業以至整體經濟發展有利的建設方案。在甄選期間,還應接受澳門行政當局的查詢,解說建設方案實施的步驟和具體情況。澳門行政當局經分析、研究,並綜合各種意見後,便應在規定期限內批出新賭牌。中標者亦應在規定期限內在澳門正式註冊成立公司,按規定履行各項承諾。

此外,澳門行政當局應儘量避免將3個賭牌批給予來自同一國家或地區資金組成的公司,即使這些公司不是同一間公司,或同一控股公司,目的是要借助不同國家、地區的財團、公司力量為澳門開拓不同的市場,引入不同的管理經驗和提供不同地方特色、更多元化的服務項目。

在新博彩區批出的賭牌,原則上無須特別設置經營年期上限,只要經營上符合 “一國兩制”政策、符合澳門特區有關法律、規定及監管要求,並從批出牌照起計每年定期繳納定額的特許經營牌照費用和按標書的規定履行承諾,便可繼續營業。與此同時,在新博彩區內的賭場,應仿照現時的專營公司按每年毛收入定期繳納特別稅項。200211日以後,假如澳門按“一賭兩制”模式發展幸運博彩業,儘管對新博彩區內外監管、要求有所不同,但對這一特別稅項的比率應予統一,當然不低於現時按毛收入計算的31.8%,甚至應可適當向上調整至35%左右。因為,歐洲的普遍稅率平均在40%以上。但考慮到澳門在博彩業轉變中須要有更大的吸引力,所以其稅率雖有上調空間,但暫時留有餘地,待“一賭兩制”的運行進入軌道後,才逐步向上調整至一個更合理和更有利於澳門整體發展的水平,及開闢有關博彩業

方面的其他稅收項目。

由於新博彩區規定一間持牌公司只能在一個場地經營幸運博彩業,所以第一階段的發牌工作完成後,整個澳門將會出現4間持牌公司,其中3間設在新博彩區,以及共有不超過14間場所﹝因為原專營公司現已有11間賭場﹞。 在這裏有必要強調的是:一間獲准經營幸運博彩的公司,其擁有經營場所數目的多寡,不是決定該公司盈利的關鍵要素。而且,只要整套遊戲規則公開和清晰,有利於澳門整體利益和社會穩定,有利於博彩業長遠發展,應該不會存在公平與不公平的問題。何況,新博彩區才是澳門旅遊博彩業的焦點和菁華所在地呢!

到了2005年或稍後一兩年,澳門特區政府可對澳門的幸運博彩牌照數量作出檢討,如條件許可的話,可考慮增發一定數量的牌照,因為這時香港迪士尼樂園已經或即將投入運作,中國大陸的旅遊市場,以至國際旅遊市場亦已可能發生了深刻的變化,再加上“一賭兩制”已運作了一段時間,其成效得失亦應有一個基本輪廓,所以在這時檢討牌照的數量是有必要的。

    此外,如果條件許可的話,亦可考慮在第二階段中,將部分幸運博彩項目,如角子老虎機,彈子機等分拆出來,作為獨立批給項目,批給範圍不限新博彩區或新博彩區以外的地方,只要申請者符合既定條件就批出經營牌照。

第三階段就是如果各方面的條件比較成熟,可考慮申請經營幸運博彩業 --- 即賭場的牌照不再設置上限,一切申請只要符合有關法律,及各項要求的話,就可批出賭牌,仿如拉斯維加斯一樣。不過,現階段距離進入第三階段的日子,可能尚須一段比較長的探索期。總之,第三階段的賭牌發放方式只是一個方向,無須急於實施。 

 

三?“一賭兩制”與澳門博彩業的提升

 

“一賭兩制”下的新博彩區,不但代表著澳門博彩業發展的未來方向,而且亦是引入新的監管模式,對賭場和有關從業人員作出新的要求的實驗場。如果不採取“一賭兩制”,澳門在新博彩區以外的地方就欠缺一股延續穩定的力量去發展博彩業,反過來,澳門行政當局也就難以透過時間、空間的轉換,在新博彩區內這一張白紙上,從容不迫地去描劃澳門博彩業的藍圖,作出各項新的安排和落實各項新的措施、方案。可以說,“一賭兩制”是確保澳門博彩業在管理水平上、服務質量上全面提升、朝向國際一流水準邁進的重要推動力。

目前,世界各國、各地政府對賭場的監管法律、法規以至其監管經驗、特別是拉斯維加斯的經驗,都有不少值得澳門借鑒之處。

不過,澳門現時最逼切需要的仍然是制定一套新的、完善的、體現“一賭兩制”精神的、具有前瞻性的新博彩法律。有了新的法律為依據,澳門特區政府就可以再進一步深入借鑒各地經驗,有條不地制定各種有關博彩業的新的法規、新的監管規則和各種守則,例如賭場的組織和制度的設計,保安方面的查核,電腦方面的稽核、賭場現金流動明細記錄、會計賬目記錄、審計稽核、納稅資料登記、經營者資格審定、從業人員專業水平審定、操守行為審定 ……,以及制定相關的法律,如博彩借貸法律、新博彩區治安管理條例等方面的法律、法規,甚至改組現行的博彩監管機構,以確保對新博彩區的賭場有效監管、有效運作;確保新博彩區的賭場達到更高的水平和提供更高的服務質量;確保澳門博彩業的潛力可以更好、更快和更大地發揮出來。

無可置疑,制定完善和健全的法律、法規和有關守則,是達致上述目標的大前提和基礎,但最終決定因素始終離不開經營者和相關從業人員的素質和操守行為。所以有效地對經營者及相關人員進行監管,作出更高的要求,是在整個監管過程中極重要的一環。而有了高質素和操守行為良好的經營者及相關從業人員,反過來又對達到上述目標有了更大的保障。

大致而言,澳門特區的監管機構對新博彩區的賭場服務人員和“疊碼仔 ---- 一種具有賭場經紀性質的工作人員應採取統一發證上崗制度。發證標準可參照拉斯維加斯的做法,例如要求申請者沒有刑事犯罪記錄,和具備認可的專業資格等。至於賭場內的服務人員及相關從業人員在工作期間,亦規定嚴格遵守一整套的規章制度:在工作時間內不准有酗酒、吸毒和在所屬賭場內賭博等行為。

當然,必須要指出的一點,就是要求新博彩區內的賭場不能採取無底薪或不合理底薪,而讓服務人員只靠客戶“小費”、“茶錢”或其他“賞錢”為主要收入來源的制度,因為這種薪酬制度很容易導致員工強索“茶錢”、“小費”或“賞錢”的行為出現,這樣將嚴影響澳門新博彩區的整體形象。針對這一情況,澳門特區的監管機構應明確規定賭場要採取合理的底薪制,其員工福利不能低於澳門現行勞工法例的標準。任何“小費”、“茶錢”或“賞錢”,只能由客戶自願付出,不能有絲毫強索的意味,如遭客戶投訴,查明屬實,嚴重者可予解僱。

與此同時,對新博彩區內的賭場持牌公司的經營者及主要管理人員,除了要求具有一般博彩從業人員的規定外,還要求具有相關的專業經驗。

另外,如持牌公司在股權結構上有重大變化,股東、經營者及主要管理人員有所更換的話,都必須要經監管機構批准同意後,方可進行。這種做法仿如眾多國家、地區的行政當局對銀行的監管情況一樣。

假如因應新博彩區而制定的相關法律、法規,包括博彩借貸法律和治安管理條例等獲通過後,澳門行政當局、監管機關就應嚴格執行以杜絕一切不符合法律、法規的行為出現,新博彩區內的賭場亦應主動配合有關法律、法規的有效實施。如果賭場採取不合作態度,或間接縱容違法現象出現,例如讓沒有上崗證的人員在賭場內工作;讓不符合新博彩區借貸準則的行為出現的話,澳門特區的監管機構應可按有關規定給予處罰,包括罰款、警告停業一段時間,以至嚴重者吊銷賭場牌照。

為了確保澳門特區的監管機構不徇私和實行有效監管,監管機構本身亦應接受有效的監督,包括要定期向澳門立法會作工作報告,接受議員的質詢。一切只有在嚴格和高標準、高要求的監管下,新博彩區內賭場的起步點才會更高,才會有利於提升澳門博彩業形象,才會令客戶有耳目一新的感覺,才會更有利於澳門博彩業的未來和長遠的發展。

面對著澳門幸運博彩專營合約在20011231日到期的時機,我們應視之為澳門旅遊博彩業,以至澳門整體經濟發展的一次難得和重大的轉機,因為很多發展機遇都不是永恒的,所謂“時不再來,機不可失”,在21世紀充滿競爭的年代裏,把握每一個機遇對澳門都是重要的,何況是博彩業的發展機遇呢!

事實上,在“一賭兩制下”,設立新博彩區,在新博彩區內分3個主要階段發出賭牌,首階段賭牌數量為3個,這無疑是重整澳門博彩業的“三位一體”的系統工程。它不是一個空洞的變革概念,而是一個著眼現狀的務實變動;它不是只滿足於博彩業的簡單延續,而是著眼於未來,為推動博彩業長遠持續高速發展的新起點,是澳門博彩業以至整體經濟發展的一個新里程碑。

總之,只要澳門特區政府善於抓住這一次良機,透過既具前瞻性、又務實的“一賭兩制”和上述有條不紊的賭牌發放方式去解決澳門賭權的問題,澳門博彩業就一定可以取得既平穩,又可以在平穩中取得跳躍式的突破發展;所取得的成效亦應是其他解決方式所難以相比的。同時,只要透過今次轉機,讓澳門旅遊博彩業站於一個更高的制高點上,不但有利於重塑澳門的國際形象,還可以讓澳門更加游刃有餘地迎戰未來,為澳門的多元競逐和全面發展奠下更加堅實的物質基礎。

 

 

 

 

 


附表1    非澳門居民﹝旅客﹞在澳門的整體消費及博彩消費對照表                                                       億元

年份

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000*

整體消費

93.1

117.8

140.9

177.5

193.6

212.7

247.1

246.7

235.7

211.1

197.3

239.9

博彩消費

51.1

 68.7

 86.5

116.0

133.5

148.5

167.6

159.0

172.0

146.3

131.2

159.7

博彩消費佔整體消費百分比

54.9

 58.3

 61.4

 65.4

 69.0

 69.8

 67.8

 64.5

 73.0

 69.3

 66.5

 66.6

 資料來源:澳門統計暨普查局 

*為初步估算數字

附表2     澳門主要產業、行業佔GDP的比例﹝以當年價格估算﹞                                                                   %

 

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999*

製造業

20.3

16.8

14.6

11.7

 9.4

 8.6

 7.9

 8.1

 8.3

 9.3

 9.4

建築業

 4.7

 5.0

 4.7

 6.6

 7.0

 6.8

 6.0

 4.5

 4.4

 3.6

 3.6

不動產業(房地產業)

 ---

 ---

 ---

 ---

 ---

 ---

17.1

14.9

14.4

13.3

12.0

酒店及其他短期住宿場所

 ---

 

 ---

 ---

 ---

 ---

 ---

 2.1

 2.4

 1.9

 2.0

 2.0

餐廳及酒樓業

 ---

 ---

 ---

 ---

 ---

 ---

 3.1

 3.8

 3.0

 3.2

 3.2

其他團體、社會及個人服務及僱用傭人的家庭(博彩業應占其中97%以上)

 ---

---

 ---

 ---

 ---

 ---

36.9

36.1

35.1

32.6

31.1

金融中介

 ---

 ---

 ---

 ---

 ---

 ---

 6.7

 6.8

 7.4

 8.7

 7.2

保險及退休基金

 ---

 ---

 ---

 ---

 ---

 ---

 1.0

 1.2

 1.7

 1.8

 3.2

有“*”號者為初步估算數字

 

 

 

  附表3                本地生產總值 GDP﹞及其變動率                                                                  千元

 

當年價格

變動率 (%)

不變價格(1996 =100)

變動率 (%)

1982

7,158,700

 

*23,281,322

 

1983

8,565,116

19.6

*25,609,454

   10

1984

10,651,328

24.4

*27,786,258

    8.5

1985

10,950,131

 2.8

*27,980,762

    0.7

1986

12,471,474

13.9

*29,855,474

    6.7

1987

16,028,367

28.5

*34,124,807

   14.3

1988

18,717,575

16.8

*36,786,542

    7.8

1989

22,061,487

17.9

*38,625,869

    5.0

1990

26,175,252

18.6

*41,715,938

    8.0

1991

30,326,916

15.9

*43,259,428

    3.7

1992

39,519,406

30.3

*49,012,932

   13.3

1993

45,193,020

14.4

51,561,604

    5.2

1994

50,114,040

10.9

53,754,568

    4.3

1995

55,333,203

10.4

55,526,251

    3.3

1996

55,293,517

- 0.1

55,293,517

   - 0.4

1997

55,894,292

 1.1

55,139,122

   - 0.3

1998

51,901,691

     - 7.1

52,579,922

   - 4.6

1999

49,071,480

- 5.5

51,028,239

   - 3.0

      2000**

49,828,315

 1.5

53,385,313

    4.6

 資料來源:澳門統計暨普查局

 

 有“*”號者,是筆者根據變動率計算之數字

 有“**”號者,為初步估算數字

 

附表4    以當年價格估算非澳門居民(旅客)消費佔澳門GDP比重                                                                億元

整體消費(含博彩、住宿及其他消費)

GDP比重

博彩消費

GDP比重

1989

93.1

42.2%

51.1

23.2%

1990

117.8

45.0%

68.7

26.2%

1991

140.9

46.5%

86.5

28.5%

1992

177.5

45.0%

116.0

29.4%

1993

193.6

42.8%

133.5

29.5%

1994

212.7

42.4%

148.5

29.6%

1995

247.1

44.7%

167.6

30.3%

1996

246.7

44.6%

159.0

28.8%

1997

235.7

42.2%

172.0

30.7%

1998

211.1

40.7%

146.3

28.2%

1999

197.3

40.2%

131.2

26.7%

2000

239.9

48.1%

159.7

32.1%


附表5        博彩稅在澳門政府經常收入與經常開支所佔的比重                                                                億元

博彩稅

經常收入

博彩稅佔經常收入比重

經常開支

博彩稅佔經常開支的比重

1983

5.5

8.0

68.8%

5.4

101.9%

1984

5.9

9.8

60.2%

7.2

81.9%

1985

5.3

11.1

47.8%

9.4

56.4%

1986

9.0

15.7

57.3%

14.3

62.9%

1987

6.9

17.1

40.4%

13.9

49.6%

1988

9.5

23.1

41.1%

16.4

57.9%

1989

14.3

32.5

44.0%

20.4

70.1%

1990

19.4

41.1

47.2%

30.9

62.8%

1991

25.7

51.8

49.6%

47.5

54.1%

1992

34.6

91.9

37.6%

56.5

61.2%

1993

46.6

93.6

49.8%

59.8

77.9%

1994

46.7

100.0

46.7%

68.3

68.4%

1995

53.7

85.6

62.7%

61.1

87.9%

1996

51.0

84.5

60.4%

65.2

78.2%

1997

61.5

100.4

61.3%

77.2

79.7%

1998

51.2

86.6

59.1%

83.3

61.5%

1999

47.7

90.7

52.6%

81.5

58.5%

2000

56.5

84.4

66.9%

74.8

75.5%

 

註:(1) 上述數據是筆者根據官方資料、民間學術研究資料綜合整理而成的。

(2) 博彩稅包括幸運博彩稅及其他博彩項目稅收。

 

 

 

 

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