澳门市政制度的演变与前瞻

2009-07-13  furong1966
        澳门市政机构(通常称为“市政厅”)是由澳门议事会发展而来的,它是负责地方行政的相对自治的管理机关。1999年12月20日澳门回归中国后,澳门市政机构仍将存在,但性质将有重大变化,按照《澳门特别行政区基本法》第95条的规定,澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构,市政机构受政府委任为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务,并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见。本文将探讨澳门市政机构产生、演变的过程,揭示澳门议事会自治的特点和原因,分析现行市政机构的性质与基本法规定的市政机构的性质的差异,研究澳门市政机构如何过渡。
         
        一、澳门议事会自治的原因与特点
         
        葡人定居澳门以后,随着社会的发展,迫切需要加强内部的管理。他们在受制于中国政府和葡萄牙政府的夹缝中试图实行“商人自治”。1560年,居澳葡人选出驻地兵头、法官和4位较具威望的商人, 形成后人称为“委员会”的管理组织,处理社区内部事务,是为“议事会”的雏形。1583年,在一位主教的倡议和主持下,居澳葡人通过选举成立“澳门议事会”。
         
        (一)澳门议事会自治的原因
         
        1.居澳葡人内部社会管理需要自身的自治机构
         
        明朝晚期国势式微,可谓内外交困。这为葡萄牙人盘踞澳门提供了可乘之机,但这只是促使葡萄牙人在澳门建立内部自治的一个前提条件。虽然当时中国政府对自发盘踞澳门的葡人疏于管理,但其直接的原因是居澳葡人内部需要自身的自治管理机构。
         
        当时葡萄牙中央政权的注意力时集中于印度等地的众多军事和商业问题,对于面积细小、路途遥远且交通极其不便的澳门鞭长莫及,无暇顾及,听之任之,无为而治。因此,澳门葡人的事务,便几乎全权由议事会管理。为了维护内部秩序,保证商贸活动正常运作,有必要建立市政组织进行管理。“1783年(王室制诰)颁布前,葡萄牙对澳门既不重视也无管理政策,所派的总督通常是王亲国戚,碌碌无为,澳门葡人的管理权完全落在议事会手上”,自1844年澳门与帝汶等地脱离印度总督管辖单列一省后,70多年中“葡萄牙几乎没有对澳门制定出任何行之有效的特殊政策和管理措施”。(注:吴志良:《生存之道--论澳门政治制度与政治发展》,澳门成人教育学会1998年版,第343、212页。)
         
        2.居澳葡人防止西班牙人中途插足
         
        1580年,葡萄牙与西班牙合并(1640年才推翻西班牙统治并复国)。从西班牙本土来的商人对澳门也垂涎三尺,想插足澳门,居澳葡人面临受制于新的他们不了解的国王的可能,新国王可能会让西班牙商人“利益均兼”。有的学者认为,“1582年,居留澳门的葡萄牙人被迫宣誓效忠于西班牙国王。为避免完全受控于西班牙国王,他们于1583年举行秘密会议,所有有选举权的葡萄牙人决定按照葡萄牙的城市自治制度,成立议事局或称为议事分局,努力争取使其居留地成为本土承认、并拥有较大自制权的城市。”(注:蓝天主编:《“一国两制”法律问题研究(总卷)》,第539页。)
         
        3.葡萄牙中世纪市政组织自治的传统
         
        居澳葡人自发选择议事会的内部权力运行机制,成立内部自治机构,而不是按照当时葡萄牙本土的行政架构那样组建“权力机构”,也不是采用其他管理方式,与葡萄牙中世纪市政组织的传统息息相关。
         
        12至13世纪,葡萄牙一些城镇和居民较多的乡村都申领“法令特许状”,作为认可某种程度的自治的形式。这种社会自治体称为“区”。这种群居而治的“区”,一般有一个由封建领主和富商组成的居民大会,它不仅是行政单位,同时也是一个社区成员在经济上互相帮助的组织。
         
        最早在澳门定居的葡人从本土移植城市“区”的自治模式,建立了与居民大会相似的“澳门议事会”,议事会如区市民大会般运作,拥有行政权力,并在区市民大会中挑选领导人员。
         
        (二)澳门议事会自治的特点
         
        1.先斩后奏,从事实自治到法律上的自治
         
        自治是指民族、地区、社会团体和社区组织除了受所隶属的国家、政府或上级单位的领导外,对自己的内部事务行使一定的管理权力。自治大致可以分为民族自治、地方自治、团体自治和社区自治等。澳门市政机构自治是一种地方自治。居澳葡萄牙人首先自发地进行事实上的城市自治,然后再经葡国的印度总督的书函和国王的法令予以认可。葡萄牙人定居澳门后,由于贸易兴旺、聚者日众,开始形成组织进行自我管理,但是这完全是自发的行为。葡人定居澳门,并非葡萄牙国王或印度总督主动组织,事前也未经他们许可,而是海员商人个人的自发行为。1560年,居澳葡人已选出后人称为“委员会”的管理组织,处理社区内部事务。1583年,所有有选举权的葡萄牙人决定按照葡萄牙的城市自治制度,正式成立议事会。
         
        1586年4月10日,印度总督孟尼斯在澳门居民的要求下, 按照葡萄牙中世纪的市政组织模式,来信确认澳门为“中国圣名之城”,授予澳门议事会权力,每三年一次选举官员、普通法官。1596年4月18日, 葡萄牙国王颁布法令予以承认,澳门从些获得“法令特许状”,享有法律上的自治权。
         
        2.双重效忠的“蕃坊”自治机构形式
         
        蕃坊是外族人在华聚居的区域。它享有一定的自治权,内部可设蕃长、教长和法官,蕃坊依本国的法律或本民族的风俗习惯管理内部事务,但主权仍由中国行使。中国西汉时间就存在蕃坊。有的历史学者指出:“明政府仿照唐、宋两代管理广州外国桥民的'蕃坊'制度……将葡萄牙人的首领视同'蕃长'”。(注:费成康:《澳门四百年》,上海人民出版社1988年版,第35页。)
         
        在200多年中,澳门葡人一方面受葡萄牙政府和法律的管治, 另一方面“由于澳门市政议会的特殊独立性,葡萄牙政府的态度和政策在澳门问题上体现得极为薄弱。澳门市政议会在它实际上所受的中葡二元化领导下,更多地倾向于接受中国政府的领导。”(注:王昭明:《鸦片战争前后澳门地位的变化》,《近代史研究》1986年第3期,第46页。)澳门市政当局与中国当局之间的长期往来不是通过国家与国家之间的外交途径,而是由澳门议事会通过华务检察官使用典型的主客关系的办法如送礼、行贿来处理。葡萄牙王室对澳门议事会长期既听命于葡萄牙中央政府,又服从于中国政府的做法耿耿于怀。其实,居澳商人善于通权达变,能够从实际情况出发,他们懂得澳门议事会只能在夹缝中求生存和发展,他们没有足以与“天朝”完全闹翻的势力,一味“分庭抗礼”只能是恰得其反。
         
        3.商人共和国的理想
         
        澳门议事会虽然不得不臣服于代表中央集权的葡萄牙王室,但它并不想完全拜倒在专制的权力面前。运离本土、在海上漂泊的一批商人具有海洋文化的底蕴,他们在漂泊、经商后既养成了掠夺性,又养成了期盼自由和平等的性格。澳门葡人的内部自治是根据“地中海的城市共和国模式组织的”。(注:《葡萄牙历史词典》,1971年版,第860页。)澳门议事会所具有的民主如同古希腊城邦的民主一样,贵族和一般市民所实际享有的民主权力是不可同日而语的。
         
        葡萄牙学者认为。“16世纪末的澳门市政是在已扎根当地的葡国商人阶层的自治愿望驱使之下建立的。”(注:[葡]叶士朋:《澳门法制史概论》,澳门基金会1996年版,第16页。)议事会采用葡萄牙中世纪的市政模式,葡国王室与澳门地方议事会在管理葡人内部事务方面共同分享权力。
         
        4.“委托”、“人治”的模式
         
        澳门没有实行职权主义模式,行政管理官吏的职权不是由法律予以明确规定的,行政管理是随机应变和非中央集权的。在许多时候,市政管理中的大政方针取决于葡国王室的口头指示或秘密信件,“政府官吏由代理人或受托人代替,其法律地位有时模糊不清。普通的法律被各种临时性的规章制度取代,公正的判决由裁决或仲裁取代。所有这一切使统治世界变得飘浮不定,一切取决于偶然的人和事。在这种政治关系网中,个人的忠诚比构成官方统治关系特点的政治法律地位要素重要。”(注:[葡]叶士朋:《澳门法制史概论》,澳门基金会1996年版,第21页。)澳门议事会在实行内部自治的过程中,往往是临事议决,没有固定的程式,带有典型的人治特点。
         
        二、议事会蜕变为市政厅的过程
         
        澳门议事会自治权力的缩小,蜕变为市政厅,直接与作为葡萄牙国家代表的总督的权力膨胀和葡萄牙人对澳门的准殖民管治是同步的。在葡萄牙中央政府对澳门实行准殖民管治以前,澳门议事会在中国政府和葡萄牙政府双重管治的缝隙中得以生存,一旦力量失去平衡,代表葡萄牙势力的总督坐大,澳门议事会就只能在痛苦中脱变,演变成现代意义上的市政厅。
         
        第一次鸦片战争后,葡萄牙殖民主义者见中国国势式微,乘机步步进逼,试图将澳门据为己有。1843年,葡萄牙居澳兵头公然照会中国两广总督,提出无理要求。1844年,澳门、帝汶和苏禄合并为一个“省”,设“澳门暨帝汶总督”,下设澳门市,澳门市政厅作为澳门的市政机构。1845年11月20日,葡萄牙政府悍然宣布澳门为“自由港”,指示新任总督亚马留“维护这个殖民地的绝对主权”。亚马留指责议事会的成员“对正义、诚实的观念无不以其肮脏的利益为转移”。(注:参见 [葡]萨安东著,全国平译:《葡萄牙在华外交政策》, 葡中关系研究中心、澳门基金会1997年版,第105页。 )他强行解散过“不够忠诚和爱国”的议事会。1846年,亚马留第一次宣布向澳门的中国居民征税。1849年,这位穷凶极恶的总督率军警跑到中国澳门海关,驱逐我国海关人员,砍断悬挂中国国旗的旗杆。1849年亚马留被人在三巴门外杀死后,葡萄牙殖民主义者的气焰没有收敛,更进一步强行推行葡萄牙中央政府的政策。1851年葡萄牙人侵占凼仔,1864年侵占路环,随之设立隶属于澳门市政厅的海岛市政厅。
         
        1887年3月26日, 中葡双方代表在里斯本签定“中葡里斯本草约”,条款中包括“葡萄牙永居、治理澳门和它的附属地”,同年12月,中葡签订《友好通商条约》,包含上述条款。以后葡萄牙殖民主义者还想得寸进尺,企图攫取澳门的主权,但始终未能得逞。
         
        1928年12月22日成立海岛市市政区,市政机关总部设在凼仔。从此,澳门地区分设两个市政厅作为市一级的市政机构,澳门市政厅管辖澳门半岛,海岛市政厅管辖仔和路环两岛。
         
        作者认为,葡萄牙人没有取得澳门的主权,只有一定时期的管治权。这种管治权与蕃坊外族人的自治权性质不同,它恶性膨胀,几乎撇开了主权的制约。但从理论上讲,澳门的主权仍属于中国,葡萄牙人对澳门的管治是一种“畸型的外族管治”。
         
        代表葡萄牙中央集权势力的总督的所作所为不仅侵犯了中国政府对澳门地区的管治权,而且严重破坏了澳门议事会对居澳葡人的内部自治机制,导致议事会开始脱变为市政厅。关于议事会脱变为市政厅的日期,有3种不同的说法:
         
        第一种观点认为,澳门议事会是1834年被解散的,然后设立自治的澳门市政厅(仍沿用“澳门忠诚议会”称号),处理市政事务,澳门总督独揽军政大权。(注:参见尤淑瑞、林园丁:《现行市政架构如何与基本法衔接初探》,1998年9月《澳门公务专业人员协会8周年纪念特刊》。)我们赞同此说。
         
        第二种观点认为,1835年2月22日,议事会被解散,并依1834 年中央政府颁布的市政选举法令重新进行选举,设立自治的澳门市政厅(仍沿用“澳门忠诚议会”称号),但议事会已演变为现代意义的市政厅。(注:参见黄汉强、吴志良主编:《澳门总览》,澳门基金会1996年版,第64页。)
         
        第三种说法是:“1843年,葡萄牙实行市政改革,次年在澳门建立省政府,议事会沦为一个纯市政机关,丧失政治自治权力”。(注:吴志良:《生存之道--论澳门政治制度与政治发展》,澳门成人教育学会1998年版,第104页。)
         
        1917年11月5日葡萄牙通过《澳门省组织章程》, 它对澳门的市政组织和政治、行政、财政、军事作了详尽的规定。该章程规定澳门设两个机关既总督和“政务委员会”。政务委员会包括澳门市政厅所有葡裔葡籍议员。1920年,“政务委员会”分为立法委员会和行政委员会,这种政权体制对后来澳门两个市政机构有重要影响。立法委员会和行政委员会各有市政厅推选的一名市政议员。
         
        澳门长期沿袭1933 年《海外行政改革法》制定的市政制度。 直到1988年以前,澳门市政制度受葡萄牙1933年颁布的海外市政机构组织法规定,确定澳门政权设立基本准则的《澳门省政治行政章程》,亦将市政机构作为地方行政机构专门加以规定。
         
        三、澳门现行市政制度的主要内容
         
        1987年,澳门当局开始考虑改革市政法律制度,并聘请葡萄牙的学者对澳门的市政现状进行比较性考察和研究。1987年6 月公布研究结果的要点:澳门地区维持两个市政区--澳门市政区和海岛市政区;每个市政区有决议和执行两个机关,决议机关部分成员由选举产生,以反映居民的意愿,监督市政事务;市政区享有行政、财政和资产自治权,中央行政履行监察权;加强市政区功能职权,增加市政区人力技术资源和扩大组织架构;建立独立自主的财政制度。
         
        这些结论,在1988年10月颁布的《市政法律制度》中得到充分体现。1988年10月3日公布了第24/88/M号法律,该法律从澳门实际情况出发,赋予两个市政厅重要的权限。根据这个法律,澳门地区继续设两个市政区,即澳门市政区和海岛市政区,两个市政机构均为具有公权的法人,各自有独立的管理机构及财产,并享有行政和财政自主权。1988年9月,拥有立法自治权限的澳门立法会,根据《澳门组织章程》的规定,制定了《市政区法律制度》、《市议会选举制度》和《市政职务章程》等三个法律,确立了澳门现行市政制度。
         
        根据上述三项法律,澳门地区的两个市政区即澳门市政区和海岛市政区分辖各自地域,拥有本身管理机构和财产,并依法享有行政财政自主权;市政机构由市议会和市政执行委员会组成,拥有独立的职权范围;对其决议只有通过法定方式才能停止、更改、撤销或作废。
         
        市政制度经过多年的实践,于1993年进行了多次修订,主要是加强了市政执行机关的权限,加强了澳门总督的某些监督权。1995年澳门市政机关开始修改原来的市政条例,制订《市政条例法典》。《市政条例法典》草案6月份分别获市政执委会和市政议会决议通过, 送交总督批准后颁布生效。1996年2月23 日澳门市市政议会核准澳门市政厅新的部门组织架构,该规定于同年7月1日开始生效。1996年4月17 日澳门政府公报公布关于澳门市政厅市政部门的组织结构的规定,5月22 日又公布一些修订规定。1996年市政机构的法定职权大幅度减少,有关消防、供水、供电、交通、集市、市政、民政等方面的职权全部或部分地划归澳门地区政府,市政机构事权范围缩小。
         
        澳门现行市政机构由市政议会和市政执行委员会组成。两个市政厅分别负责管治城内的民政、消防、环境卫生、城市规划、供水供电、交通、文化、康乐、体育、园林、墓地、集市等直接关系居民生活的事务,其制订的市政管理规则成为规范居民日常生活的重要准则之一。但是,伴随着城市规模的扩大和公共事业管理的复杂化和专门化,直属于澳葡政府的公共行政部门相继设立并拥有职权,市政机构的自治权限逐渐减少,权力逐渐向澳葡政府集中。其中市政议会仅有权就市政执行委员会提交的建议和申请作出决议、审议市政府活动计划和财政预算及借款事项,确定市政机构组织架构和人员编制等,并监督有关决议的执行等;市政执行委员会有权制定市政条例和市政职权范围内的其他内部条例。
         
        另外,按照现行澳门市政制度,澳门的市政警察由市政厅管辖;澳门总督对市政机构的运作进行行政监督,甚至对之拥有“生杀予夺”之权,即可以解散市政机关。
         
        四、澳门现行市政机构的过渡
         
        澳门基本法规定澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构,应该是一种咨询性、服务性的机构,而现行的澳门市政机构是具有政权性的机构。澳门回归在望,回归以后还要不要设市政机构,现行澳门市政机构如何过渡,怎样与基本法衔接?对此需要先弄清现行市政机构与基本法规定的市政机构的性质差异。
         
        现行市政机构的性质与澳门基本法规定的市政机构的性质判若云泥。现行市政机构是否属于澳葡政权架构的一部分,对此有两种相互对立的看法。
         
        否定派认为市政机构是非政权性自治组织,这种观点的理由是:第一,澳门市政的设置和产生办法虽与葡萄牙宪法对地方政权的规定相近似,但其法律渊源究竟不是《葡萄牙宪法》,而是《澳门组织章程》。澳门的市政机构并未列入地区管治机构之列。第二,澳门市政机构虽有议会、行政部门和市政警察等设置,但主要发挥作用的是其享有自主权的行政部门,不具有法定的立法和司法权力,因而不能看作是一级政权组织。第三,最重要的一点是市政机构所负责的仅是市政、交通、卫生、康乐、体育、文化、集市等民生事务,不具有政权性。
         
        肯定派认为市政机构本质上仍为政权机构,尽管现行法律并未明确澳门市政机构的性质,但从其设置、职能、权力来源等诸方面来分析,不能简单否认其具有政权机构的特点。
         
        我们认为,澳门原来的议事会就是葡萄牙居澳居民内部的自治性的政权性机构,后来被澳门总督夺去大部分行政管理权,蜕变为纯粹的市政机构,葡萄牙宪法没有将之囊括进国家机构中,但它没有丧失自治性,并仍有部分行政管理权,其财政支出主要通过行政拨款,市政机构的工作人员具有国家公务员的法律地位,因此,澳门市政机构是具有自治性、准政权性或“半政权性”的机构。
         
        回归之际,市政机构何处何从?对此,有的学者认为澳门回归以后可以不设市政机构。理由是:
         
        首先,虽然地方自治是西方民主国家使地方政权更加开放、吸纳更多市民参加管理地方事务、培养市民归属感、树立地方政府代表性的一种方式,但事实上,即使在地方自治的起源地法国,地方议会也是行政性而非政治性的议会。地方自治是一种在财政、市政和文化康乐方面的低度自治。新加坡作为城市国家,都没有设立地方行政机构。
         
        其次,澳门是一块只有23.5平方公里的弹丸之地,人口也只有40多万人,澳门本身已经是地方行政区域,具有市政管理的权利义务,没有必要在它下面叠床架屋,再设计一级行政架构。
         
        最后,澳门特别行政区是实行澳人治澳、高度自治的行政区,在大自治中再搞小自治,在理论上和实践上都有待探讨其可行性。
         
        我们认为,《澳门特别行政区基本法》肯定了市政机构存在的价值。按照《澳门特别行政区基本法》的精神,我们要保证平稳过渡,尽量减少因政权机构的重大变革引起社会动荡。澳门具有长期的市政传统,保留一个相对自治的市政机构仍有必要。只要将整体公共行政职能理顺,更明确界定市政机关的管理职责和权限,市政机构仍可发挥重大作用。从澳门的实际情况与平稳过渡的原则出发,我们认为市政机构应予保留。
         
        有的学者认为,从管理角度来看,澳门只应设立一个具有若干自治和代表性的司级市政厅,也有人认为澳门现有的两个市政机构都应该保留。我们认为,是否保留现有两个市政厅,应由澳门特别行政区行政长官根据实际需要决定。但目前澳门两个市政厅的职责与澳门政府有关部门的职责交叉重叠,造成资源、人力和财力浪费,并导致相互扯皮和行政管理效率低下。市政架构的改变必须考虑到整个政府架构的设计问题,否则会捉襟见肘。在筹组特别行政区市政机构时,应将市政工作定位在文化、康乐、环境卫生等市政服务内,将目前市政厅的其他行政职责归并于特区政府,减少机构的重叠。
         
        从一定的政权性机构和自治机关演变为一种咨询性、服务性的机构,可谓“脱胎换骨”,必须进行制度创新。现行的市政机构是具有一定政权性的机构,是一自治机关。澳门回归以后,澳门是中国的一个高度自治的特别行政区,澳门市政机构应属于澳门特别行政区政府下属的一种咨询性、服务性的机构。这是根本性质的改变,必须动“大手术”。澳门特别行政区究竟如何改造原有的市政机构,是先将其解散,另起炉灶重新组建,还是在保留原有架构的基础上进行改革?我们认为后者比较可取。
         
        澳门有识之士认为,可将澳门的市政架构纳入澳门特别行政区政府的一个部门,改为市政事务局。可考虑参照香港市政架构过渡改革的模式,将市政议会保留,但市政议会只作为咨询机构,不能作为权力机构。市政议会可提出咨询意见交给澳门特区政府行政长官或立法会。我们认为将澳门的市政架构中的一部分纳入澳门特别行政区政府的市政事务局,保留市政议会作为一种咨询机构,这种建议是可取的。但是,如果市政机构中只存在市议会,那么市政机构的服务功能无法体现。虽然从某种意义上说,市政机构的咨询也是一种服务,但市政机构还应该为市民提供其他具体市政方面的服务。
         
        古希腊的柏拉图在《理想国》中就提出一个城邦应该有适度的人口。葡澳政府从来没有明确的人口政策。现在有的学者提出“百万人口论”。作者认为,具体数据可以仁者见仁,但未来澳门的人口必定会增加,行政管理架构也将作相应的调整。行政区域管理应该有层次性、等级性,才会有高效率。澳门市政制度将来的发展变化应根据澳门回归以后的社会需要和广大澳门市民的愿望来决定。在必要时,可以通过法定程序和法定机构修改《澳门基本法》,考虑将市政机构定位为仅次于澳门特别行政区政府的“副地市级”政权机构。现在几个自治区首府城市都下设区一级的政权机构。由于澳门特别行政区已经是高度自治的行政区,其下属的“副地市级”市政机构不能再象澳门现在的市政机构那样具有“自治权”。
                

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