缅甸独立后民族政策的演变
云南大学国际关系学院 李晨阳
缅甸是一个民族组成相当复杂的国家，素有“民族的熔炉”之称。根据缅甸政府1983年公布的材料，缅甸有135个民族。而在多民族国家里，民族国家构建作为现代化的政治层面的一项基本任务，就是尽可能地将国民对各自的族体的忠诚转变为对民族国家的忠诚，这是国民成为现代公民的先决条件，也是所有民族国家的政治体制得以生存的前提。但缅甸在独立后急于实现民族国家构建的目标，并且缅甸的社会、经济和政治体制在具体决策过程中始终被国内处于主体、优势和支配地位的缅族的自我中心主义所左右，所以缅甸的民族国家构建与少数民族的自我发展要求之间一直存在着严重的对立，这种对立突出地表现在缅甸10多个较大的少数民族组建了本民族的武装与以缅族为主的中央政府长期武装对抗，至今尚未完全停止。缅甸少数民族武装数量之多，与政府对抗之激烈，持续时间之长，不仅在东南亚独一无二，在世界上也属罕见。1988年9月以来，缅甸现政府对民族政策进行了重大调整，也取得了较为明显的成效。
一、吴努政府（1948—1962年）的民族政策
从1948年1月4日独立到1962年3月2日奈温上台之前的14年里，吴努担任总理的时间长达12年。因此，这一期间的缅甸政府被称为吴努政府。吴努政府的民族政策虽然受到了缅甸民族解放运动最杰出的领导人、被缅甸人尊称为“国父”的昂山的影响，但更多的体现了吴努本人的思想。
由于历史的原因和英国殖民统治者“分而治之”、“以夷制夷”的殖民政策的影响，缅甸境内的少数民族与主体民族和国家的关系在独立以前是一种松散的，并处在不断分化中的关系。以昂山为代表的缅甸民族解放运动领导人在独立以前就试图解决缅甸的民族问题。昂山认为：“在我看来·······世界上的每一个民族都应发展与其全体福利相一致的民族主义，而不论其民族、宗教、阶级和性别。这就是我们的民族主义。”他批评掸邦的封建制度已经过时了，但他认为这个问题要由掸邦人民自己来决定。他说：“山区人民可以有任何他们认为好的方式管理他们自己的地区，缅族人不会干预他们的内部行政事务。”
可见，昂山在原则上承认了民族平等和民族自决。1946年11月4日，缅甸反法西斯人民自由同盟通过的关于少数民族聚居边区（Frontier Areas）的政策体现了昂山的这一思想。该政策强调“根据居住在整个缅甸的所有民族的自愿同意，建立缅甸联邦或联盟，寻求同边区人民的和睦”，“按照我们的政策，各邦将拥有他们需要的自治权，以控制和管理内部事务”。随后昂山又亲自访问了克钦族、克伦族、钦族的聚居地和掸邦。根据英国政府在1947年1月27日签定的“昂山—艾德礼协定”中作出的在形式上承认缅甸有完全独立的权力和承认边区少数民族在“自愿同意”的基础上与缅甸本土统一的可能性的承诺，1947年2月9日至12日，缅甸反法西斯人民自由同盟领导人（包括昂山）、掸邦土司、钦族、克钦族和英国政府的代表在掸邦彬龙镇举行的会议上通过了具有历史意义的《彬龙协议》。
《彬龙协议》宣称，“与会代表相信，如果掸族人、克钦族人、钦族人立即与缅甸临时政府合作，将会很快获得自由”；与会代表还一致同意“成立边区联合最高委员会，最高委员会推举一名代表参加临时政府处理边区事务”。这样，缅甸少数民族居住的边区与缅族聚居的本土在国家关系上基本达成了统一。但以克伦民族联盟领导人为首的克伦族上层人士拒绝参加彬龙会议，并且派代表团去英国伦敦要求自治和留在英联邦内，这就预示着独立以后的缅甸的民族关系的复杂性。但在当时的历史条件下，应该说缅甸反法西斯人民自由同盟制定的上述政策是比较正确的。
尽管昂山在1947年7月19日被暗杀，《彬龙协议》的原则在1947年9月24日通过的《缅甸联邦宪法》中得到了充分体现。宪法第一章第二条规定作为主权国家的缅甸包括本部、掸邦、克耶邦和克钦山区以及钦族山区等地区，第一章第三条规定缅甸实行联邦制，第三条第一款规定了成立少数民族邦的7个条件，第四款规定必须承认少数民族在民族、语言、文化、历史传统等方面与多数民族有差别。宪法重视保护少数民族的权益，第十一章专门规定必须承认少数民族作为人的权利、与民族习俗有关的权利、文化权和自由交往权、派合适代表参加立法委员会的权利，并对这四项权利做了详细解释。例如，在人民院中必须按照该少数民族的人口比例为该少数民族留出议席；在民族院中，少数民族的议席可以超过按人口比例必须留出的议席。宪法第十二章规定必须给予联邦邦区和自治邦区能从联邦分离出去的权利，但从加入缅甸联邦之日起，有关邦区在十年之内不能行使分离出去的权利；10年之后要从联邦分离出去，必须获得有关邦区2/3以上的立法委员会委员同意，并在有关邦区举行全民公决，根据有关邦区所有人民的真实意愿决定是否可以脱离联邦。
客观地说，缅甸1947年宪法对少数民族权益给予了较多的关注，但允许有关邦区在10年后选择是否可以从联邦内分离出去实际上留下了一个难以解决的“尾巴”。不过，如果吴努政府在少数民族事务方面切实执行宪法的有关规定，缅甸的民族问题可能会朝一个比较好的方向发展。但吴努与昂山在民族问题上不一样，他更强调缅甸各民族的统一性，而较为忽视民族之间的差异性和少数民族的权益。出于他的佛教人性论的哲学观，他认为缅甸各民族之间的团结是自然的，因为他们是“这片土地上的儿子和女儿”，“缅甸居民，包括掸、克伦、克钦、克耶、孟、若开等民族，从摇篮到坟墓，生活在同一块土地上，我们是一个屋子里的亲人”。吴努强调“缅甸应有一部统一的宪法，我要求领导人（无论他们是克伦人、掸人、钦人、克钦人、克耶人、孟人、若开人）要有必要的素质来执行宪法”；“解决少数民族问题在于联系各民族的纽带，而不是瓦解联邦，成立各自的邦”。因此，虽然宪法规定国家的结构形式为联邦制，但以吴努为首的、以缅族人为主的缅甸中央政府并未真正执行，相反对独立前许诺给予各少数民族上层人物的权利采取了限制、削弱和收回的方针，努力从政治、经济、军事、文化上统一全国，而且在执行民族政策时大缅族主义的倾向较为严重，未能实行真正的民族平等。
在政治上，吴努政府虽然成立了克钦邦，但迟迟不兑现建立克伦邦的承诺，从而激化了克伦族公开和潜在的分离情绪，导致克伦族在缅甸独立以后几个月就发动了武装叛乱。接着掸族、克钦族、克耶族、孟族、若开族的一些上层人物也组建了反政府武装，其中克钦族还提出了建立“克钦独立国”的口号。虽然吴努政府1951年10月成立了克伦邦，但其辖区大多是边远不发达的，而且只包括了克伦族1/3的人口，这样新的矛盾又产生了。在掸邦，吴努政府企图以全掸协会来取代掸邦内的全部政党和全部少数民族团体。掸邦人民自由同盟在政府的授意下挑动掸族下层群众与掸族土司对抗，掸族土司1951年被迫答应交出行政权。联邦军队在1952年以反击国民党残军为由，宣布在掸邦的33个土司邦中的22个戒严，军队直接干涉邦事务，引起掸族的不满，联邦军队1954年才不得不把政权还给土司。由于联邦政府不能满足土司提出的交出行政权的条件，1955年以后土司的态度转而强硬起来。面对这种情况，联邦政府的态度是以牙还牙，1959年3月通过的宪法修正案规定民族院不再给掸邦土司保留席位（1964年生效），同年4月又规定将土司领地的全部政权交给邦议会，由政府付给土司2590万缅元的赔偿费。同时被取消特权的还有克耶族的土司。掸邦土司于是纷纷组织武装反叛，并提出要建立“掸邦共和国”。此外，联邦政府对于若开族、孟族和钦族要求建邦的请求更是迟迟不予理睬，直到1960年大选时，吴努为了取胜才承诺在他获胜以后允许孟族、若开族建邦。吴努重新担任总理后，为获得议会中少数民族代表的支持，他同意重新考虑掸邦土司的地位以及1947年宪法关于允许掸邦在10年后可以提出改变其在联邦中的地位问题。此后一些少数民族邦的领袖也趁吴努领导的联邦党分裂之机，要求吴努政府制定和通过真正的联邦原则，扩大各邦区的权利，否则准备脱离联邦。吴努被迫答应考虑组建联合邦。1962年3月1日，大约有30个行政单位的掸族代表应邀赴仰光讨论这些问题。为了避免使缅甸陷入分裂的危机，奈温率军队接管了国家政权。
在经济上，吴努政府忽视了少数民族地区的发展。国家的经济计划（如国家繁荣计划）几乎没有反映少数民族邦区的利益，中央政府每年的拨款只能满足少数民族邦区实际需要的小部分。从1948年到1962年，少数民族地区与缅甸本部的经济差距不仅没有缩小，反而有所扩大。
在宗教、文化和教育等方面，吴努政府对少数民族实行强迫同化制度，在少数民族地区强制推行缅语和传播佛教，歧视和贬低少数民族的语言文字，硬性规定民族学校只能在小学三年级以前使用本民族语言。尤其是缅甸国会在1961年8月26日通过了一项宪法修正案，将佛教定为国教，并制定了《国教促进案》，这严重伤害了少数民族的宗教感情。基督新教社团称其为“不幸的事业”，拥有众多罗马天主教徒的克钦族在山官的领导下又提出了建立“克钦独立国”的口号，并组建了自己的武装—克钦独立军。在这种情况下，吴努政府再度修改了宪法，想维护少数民族自由信教的权利，以缓和宗教矛盾。但此举导致激进的佛教徒转而攻击伊斯兰教寺庙，引起流血冲突，全国局势混乱。这一状况也是导致军人发动政变的重要原因。
总之，在吴努执政期间，缅甸的民族矛盾发展为民族间的武装冲突和武装对抗的根本原因是吴努政府在实行民族政策时不能真正做到民族平等，具有明显的“大缅族主义”倾向；当然历史上遗留下来的问题和少数民族上层中一部分人的地方民族主义甚至封建主义也是重要根源。
二、奈温政府（1962—1988年）的民族政策
从1962年政变上台到1988年，奈温长期担任国家总统和总理，即使到后期只任缅甸社会主义纲领党主席，缅甸政府的权力事实上仍掌握在奈温一个人手中。因此，这一时期缅甸政府的民族政策实际上是奈温的民族政策。
奈温政府执政以后采取了不同于吴努政府的民族政策来解决民族问题。但奈温政府制定民族政策的基本出发点是加强中央权力和维护国家统一，削弱民族地方自治权力，防止和消除地方割据状况；它采取的方法主要是自上而下的，没有由下而上地通过民主的方式充分组织和发动群众；它运用的手段，主要是政治的、军事的和立法的，而不是经济的和社会的。这就决定了奈温政府为改善民族关系所做的许多努力只是表面的和徒劳的。
首先，奈温政府将设立若开邦、孟邦和钦邦的计划搁置，强行取缔少数民族地区的土司制度和他们的武装，并在少数民族地区实行了一些改革。1964年3月28日奈温政府颁布了《维护民族团结法》，规定自该日起解散除“社会主义纲领党”以外的一切政党，没收被禁止的政党的一切动产和不动产；规定政府有权禁止除宗教团体以外的任何团体，包括少数民族政治团体。这个法律还取消了1947年宪法中关于少数民族邦拥有自己的宪法、立法机关和分离自决权的规定。原来的联邦制实际上已名存实亡。根据1974年1月通过的《缅甸联邦社会主义共和国宪法》，虽然名义上成立了孟邦、若开邦和钦邦，但宪法规定全国建立统一的行政制度，强调中央领导，以人民议会为国家最高权力机关。这样，各少数民族邦只是在形式上还保留其民族邦名称，但不再拥有立法机关和自治权。国家结构形式已不是国名所标榜的联邦制，而是中央集权型单一制。
其次，在军事上，奈温政府对各少数民族反政府武装实行坚决镇压的政策。尽管为了争取民心，奈温政府也多次和包括缅共在内的少数民族反政府武装谈判，但都以对方先放下武器为和谈的先决条件，这样的谈判无一例外全都失败了。在这里值得一提的是，20世纪50年代初期缅甸政府曾允许少数民族成立自卫队对付国民党残军的骚扰。奈温政府上台后，为了弥补政府军力量不足和有效地镇压少数民族反政府武装，就采取“以夷制夷”的策略，以允许贩卖毒品为条件，要求各地的自卫队效忠于政府、协助政府军攻打反政府武装。只是奈温政府的高压政策使少数民族反政府武装越来越多，甚至相当一部分原来效忠政府的自卫队也加入了反政府武装的行列，例如“金三角”著名的两代毒枭罗兴汉和坤沙的武装就是由自卫队发展起来的。到80年代初，镇压少数民族武装便成了奈温政府的当务之急。迫于形势，奈温政府改变了过去的单一军事镇压方针，采取以军事围剿为主，辅以政治、外交等手段，企图求得邻国减少和放弃对反政府武装力量的支持。政府也宣布大赦令，争取这些组织前来归顺，但效果不佳。据国外的统计，到80年代末，缅甸共有29支少数民族反政府武装（包括缅共在内），总人数高达40680人。
再次，政治是经济的集中体现。在民族问题产生和发展的过程中，经济因素是一个极其重要的因素，有时甚至是决定性的因素。奈温政府虽然强调发展民族经济和保持省邦之间的平衡，并把它作为从1974年开始实施的《二十年长期经济计划》的原则，但到90年代初整个缅甸还约有250万人从事刀耕火种农业，使用的土地至少有200余万公顷。此外，从1948年到1983年的35年间，缅甸政府用于内战的军费高达583.52亿缅元，平均每年17.16亿缅元，占政府每年财政收入的1/4左右。所以缅甸政府不仅无力在少数民族地区投资，相反少数民族地区长期战火纷飞，百姓不得安宁，资源得不到合理开发，经济发展极其缓慢。长期停滞、落后的经济加剧了少数民族的离心倾向，也是诱发掸邦高原的少数民族长期大量种植罂粟的重要原因。
当然，奈温政府为改善民族关系，在政治、文化方面确实做过一些努力，主要内容有：一是相继成立了农民协会、工人协会、纲领青年团和退伍军人协会等阶级和群众团体，通过对各级农协和工会的控制来从组织上加强民族团结。这是因为奈温政府认为工人、农民虽居住地不同、民族不同，但他们毕竟是同命运者。如果有了这种同命运的阶级观点，民族之间的团结就会得到巩固和发展。二是废除了吴努政府把佛教作为国教的法律，取消了《国教促进案》，规定各民族有宗教信仰的自由。到80年代，奈温政府恢复资助穆斯林去麦加朝圣，且人数逐年增加；还出资帮助基督教协会购买缅文圣经。三是在少数民族地区建立一批学校和医院，尽管数量有限。其中最典型的是1964年创办了实皆民族发展学院，培养少数民族干部、教师、技术员和公务员。四是奈温政府每年2月12日都举办大规模的“联邦节”，广泛邀请少数民族代表参加规模宏大的庆祝活动，宣传民族团结和民族平等，承认少数民族的合法权益。政府出版了《缅甸联邦少数民族文化与风俗习惯》系列丛书（共7本），系统介绍已成立了邦的7个少数民族的文化，肯定少数民族对缅甸文化发展的贡献。
总之，尽管奈温政府比吴努政府更加重视民族问题，但它越加强对少数民族地区的控制，少数民族的自治权力就越小，中央政府与民族地方的矛盾就越尖锐。此外，吴努政府在打击地方割据势力的同时，既没有争取到广大少数民族群众的支持，也没有给他们带来多少实际利益。这就导致了奈温政府时期民族问题进一步恶化。
三、现政府（1988年9月以来）的民族政策
缅甸现政府1988年9月上台之后，为了完成构建民族国家的任务（准确地说巩固军人统治和稳定政局是现政府调整民族政策的着眼点，但这个过程客观上有利于实现民族国家的构建），对民族国家的构建政策做了重大调整，改变了过去主要依靠军事镇压和政治强权的做法，转而采取软硬兼施的策略，从政治、经济、社会等多方面着手，以达到缓和民族矛盾的目的。
首先，在政治上，现政府执政伊始就宣布废除1974年宪法关于缅甸社会主义纲领党是缅甸惟一合法政党的规定，废除《政党资助法》，接着又颁布了《缅甸政党注册法》，允许各阶层、各民族组建政党，通过合法渠道发挥政治作用。到1990年5月缅甸举行大选时，经政府审定可以参加大选的合法政党中，有36个是少数民族政党，有的少数民族政党已有较大影响，如“掸族民主联盟”在当年的大选中获得23个议席，仅次于民族民主联盟（以下简称民盟）。为了体现民族团结，缅政府向联合国申请把缅甸的英文名称由Burma改为更能代表缅甸各民族的Myanmar。缅政府还给与政府和解的少数民族武装辖区的居民发放身份证，使之成为合法公民。1993年月，缅政府组织召开国民代表大会，在由700多名代表组成的宪法起草委员会中吸收了各少数民族的代表，并邀请缅北地区的9支少数民族武装代表参加制宪大会，允诺新宪法将规定少数民族区域自治的原则。国民大会为少数民族代表表达自己的政治意愿和争取自治权力提供了机会。
其次，缅政府重视边境和少数民族地区的开发，并大力推动这些地区经济和文教卫生事业的发展。缅政府在1989年5月成立了“边境与少数民族地区发展中央委员会”和“边境与少数民族地区发展工作委员会”，当时的恢复法律与秩序委员会副主席丹瑞和第一秘书钦纽分别任两委员会主席。1992年9月，缅政府正式组建边境与少数民族地区繁荣发展事务部，专门负责边境及少数民族地区开发计划的制定和具体实施，并设立了从中央到地方的边境地区开发工作管理体系。1993年初，缅甸政府制定了《边境与少数民族地区发展总体规划》，该计划分三个阶段实施，为期11年，政府预计拨款127亿缅元用于边境与少数民族地区的发展。缅政府为此专门设立了国家边境地区发展基金。1993年8月，缅政府颁布了《边境与少数民族地区繁荣发展法》，将边境与少数民族地区的开发纳入法制轨道。从1989年到1997年底，缅政府总共投入85.4192亿缅元，在74905平方英里的64个镇区、519万人的少数民族聚居区实施了开发计划。经过10多年的努力，少数民族地区的基础设施和文教卫生、社会福利状况得到了一定程度的改善，少数民族的生活水平有所提高，这对缓和民族矛盾起到巨大作用。因此有人评论缅甸政府通过经济手段征服了10多支少数民族反政府武装。
第三，缅政府处理少数民族武装问题上灵活、务实。现政府一直把解决少数民族反政府武装、保证联邦不分裂和维护国家统一问题作为一项极为重要的工作来抓，并由军政府第三号人物钦纽亲自主管。政府和少数民族武装几十年的武装对抗，使缅政府认识到单纯用军事手段是消灭不了这些少数民族武装的。再说，缅甸现政府执政以后，迫切需要解决的是政府本身的合法性问题，如果能解决几十年来历届缅甸政府未能解决的少数民族武装问题，对提高军人政权的威信、巩固其统治的意义是不言而喻的。因此，鉴于国际形势的变化和现政府的政治、经济改革使一些少数民族武装内部出现分化的实际情况，缅政府改变了对少数民族武装的政策，即以政治和谈为主、军事进攻为辅，放弃了以往一贯坚持的和谈先决条件—少数民族武装必须先放下武器，而是允许其保留部分武装和对原控制区的部分统治权，并承诺在经济上给予支持。但现政府坚持不与由多支少数民族武装组成的民族民主阵线和谈，只与单个少数民族武装和谈，以达到各个击破的目的。
第四，政治、经济上的怀柔并不排斥军事上的强硬打击。现政府上台后，加快了扩军步伐，缅甸国防军人数已从1988年的17万人增加到了目前的40多万人，武器装备有了较大幅度的改善，战斗力得到了一定程度的提高。为了迫使少数民族武装与政府和谈，缅政府依靠这支军队加大了对克伦、克钦族武装以及坤沙集团的军事打击力度，有重点地逐年进行大规模清剿。克钦独立军和坤沙领导的蒙泰军在很大程度上就是因为现政府的巨大军事压力被迫与政府和谈或投降。
缅甸现政府民族政策的调整取得了明显成效。目前已有掸族、佤族、克钦族、克耶族、孟族、勃欧族、阿卡族（与我国境内的哈尼族同源）、崩龙族、果敢族（即居住在果敢地区的华人）等民族的17支少数民族武装与缅政府达成了政治和解或停火协议，其中12支武装的辖区被缅政府定为国家版图内的特区。这标志着缅甸现代化进程中的民族国家构建取得了重大突破，但这并不意味着缅甸最终实现国家完整的目标会一帆风顺。这不仅因为还有克伦、若开、掸族等民族的武装继续与军政府对抗，即使那些已与政府达成和解的武装与政府之间仍存在严重的分歧和矛盾。从深层次原因来看，缅族与少数民族之间业已形成的隔阂和矛盾，语言、宗教、文化上的巨大差异不是短期内就可以消除的；目前民族之间居住地域上的分隔、经济发展的极不平衡、实际利益的冲突以及外部势力对缅甸少数民族武装的影响也给缅甸的民族和解造成了现实的困难。此外，尽管军政府与民盟之间的谈判对缅甸目前的政治发展具有全局意义，但正如著名的缅甸问题专家马丁·史密斯所指出的，“历史已经证明，民族权利和解决冲突是缅甸这个国家今天所面临的挑战的中心”
