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财政部财科所课题组:中国五年之内开征碳税

2009-09-23  yibenran

●将碳税作为中央与地方共享税,中央与地方分成比例为7:3。由中央财政集中碳税收入用于支持节能、新能源和可再生能源利用、新能源技术开发以及其他节能事业的发展。

●碳税的减排效果确定性较差,而碳排放权交易在减排目标上更加明确;碳税的实施阻力大,而企业一般较偏好碳排放权交易。碳税和碳排放权交易之间是相互补充的关系,两者与其他二氧化碳减排经济政策一起,共同发挥促进二氧化碳减排的调节作用。

●目前,中国的宏观经济也受到国际金融危机的冲击,经济增长呈现出下滑的趋势,这将导致碳税的开征时间的延迟。

●从促进民生的角度出发,对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的二氧化碳,暂不征税。

●2009年进行燃油税费改革,2009年或之后择机进行资源税改革,在资源税改革后的1-3年期间择机开征碳税,预计为2012-2013年。预期在2014年及之后的期间内开征环境税。

本文是财政部财科所课题组关于我国碳税及相关问题的专题报告,从理论与现实相结合的角度,分析了我国开征碳税的必要性和可行性,提出了在中国开征碳税的基本目标和原则,从税制诸因素角度初步设计了碳税制度的基本内容,并具体提出了我国碳税制度的实施框架,包括碳税与相关税种的功能定位、我国开征碳税的实施路线图,以及相关的配套措施建议。

———编者

节能减排是落实科学发展观,解决我国发展中面临的能源和环境的双重压力,建立环境友好型、资源节约型社会,实现可持续发展的必然要求。碳税有利于推动消耗化石燃料产生的外部负效应内部化,通过增加能源的使用成本以达到减少能源消耗的目的,所以开征碳税是促进我国节能减排和建立环境友好型社会的有效经济手段之一。

我国开征碳税的必要性和可行性分析

1.中国开征碳税的必要性

(1)开征碳税是减缓国内外压力的需要

受能源分布的约束,我国是世界上少有的以煤炭为主的能源消费国之一。改革开放三十年来,我国经济高速发展,碳排放量逐年增加,而且增长很快。根据世界资源研究所的研究结果,1950-2002年间中国化石燃料燃烧二氧化碳累计排放量占世界同期的9.33%,人均累计二氧化碳排放量61.7吨,居世界第92位。气候变化已经对中国的自然生态系统和经济社会系统产生了一定的影响,同时,中国的发展面临着人口、资源、环境的严重约束。因此,为了实现经济的可持续发展和环境的可持续发展,政府已经把节能减排作为当前工作的重点,也采取了相关的政策措施。碳税作为实现节能减排的有力政策手段和保护环境的有效经济措施,应成为中国应对气候变化中的主要政策手段之一。开征碳税有利于树立负责任的国际形象。

(2)开征碳税有利于经济发展方式的转变

经济发展方式粗放,特别是经济结构不合理,是我国经济发展诸多矛盾和问题的主要症结之一。节能减排是进行经济结构调整、转变发展方式的重要途径。开征碳税能够推动化石燃料和其他高耗能产品的价格上涨,导致此类产品的消费量下降,最终起到抑制化石能源消费的目的,进而还能达到因减少使用化石燃料而减少二氧化碳排放以及减少其他污染物排放的目的。因此,开征适度的碳税,有利于加重这些高耗能企业和高污染企业的负担,抑制高耗能、高排放产业的增长。同时,征收碳税有利于鼓励和刺激企业探索和利用可再生能源,加快淘汰耗能高排放高的落后工艺,研究和使用碳回收技术等节能减排技术,结果必然是促进产业结构的调整和优化、降低能源消耗和加快节能减排技术的开发和应用。

(3)开征碳税是完善环境税制的需要

从发达国家来看,其普遍建立了以硫税、氮税、燃油税、碳税等等环境税税种为核心的环境税制或绿色税制。虽然我国目前也存在着一些与环境保护相关的税种,如资源税、消费税等,但目前尚缺乏独立的环境税种,符合市场经济的环境税收制度尚未建立起来,环境治理的效果不理想。开征碳税,可以设立直接针对碳排放征收的税种,增强税收对于二氧化碳减排的调控力度。同时,也有助于我国环境税制的完善,碳税作为一个独立税种或者作为环境税的一个税目,配合其他环境税的开征,可以弥补环境税的缺位,构建起环境税制的框架,加大税制的绿化程度。

2.我国开征碳税的可行性

(1)政策上的可行性

开征碳税不仅符合我国目前贯彻科学发展观、实现节能减排目标、转变经济发展方式等方面的发展目标,也符合《中国应对气候变化国家方案》提出的制定有效政策机制的要求,是当前我国应对气候变化所应采取的主要措施的规定。

(2)技术上的可行性

较硫税、废水税等环境税相比,碳税有计量简单、操作容易、便于检测的特点。碳税的税基是碳的排放量,各种能源的含碳量是固定的,所以其燃烧排放的二氧化碳量也是确定的,再考虑减排技术和回收利用等措施计量真实的碳排放量,所以碳税计量相对简单,对税务人员来说操作相对容易,也不需要复杂的检测。同时,其他国家的碳税实践为我国碳税政策的实施提供了很多有益的经验和借鉴,包括合理设计碳税的税负水平,充分发挥碳税的调节功能,并规避其对低收入群体和高耗能产业的冲击等。
 

碳税税制要素初步设计

1.征税范围和对象

碳税是对二氧化碳排放进行征收的税种,但导致全球气候变化的温室气体不仅包括二氧化碳,还包括氧化亚氮(N2O)、甲烷(CH4)和臭氧(O3)、六氟化硫(SF6)、氢氟碳化物(HFC)和全氟化碳(PFC)等。我国现阶段碳税的征税范围和对象可确定为:在生产、经营等活动过程中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的二氧化碳。由于二氧化碳是因消耗化石燃料所产生的,因此碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上。

2.纳税人

根据碳税的征税范围和对象,我国碳税的纳税人可以相应确定为:向自然环境中直接排放二氧化碳的单位和个人。其中,单位包括国有企业、集体企业、私有企业、外商投资企业、外国企业、股份制企业、其他企业和行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位。

3.税率

碳税税率形式与计税依据密切相关,由于采用二氧化碳排放量作为计税依据,且二氧化碳排放对生态的破坏与其数量直接相关,而与其价值量无关。因此,需要采用从量计征的方式,即采用定额税率形式。碳税税率的设计十分复杂,必须在估计大气污染所造成的危害,特别是对长期性的减排二氧化碳措施所需费用,以及考虑开征碳税对经济影响的基础上,经过全面详细的计算才能确定。考虑到我国社会经济的发展阶段,为了能够对纳税人二氧化碳减排行为形成激励,同时不能过多影响我国产业的国际竞争力和过度降低低收入人群的生活水平,短期内应选择低税率、对经济负面影响较小的碳税,然后逐步提高。同时,还有必要根据我国经济社会的实际发展状况和国际协调等方面的需要,建立起碳税的动态调整机制,更好地发展碳税的在二氧化碳减排和节能上的重要作用。

4.税收优惠

一般而言,国际上碳税的税收优惠主要有三个方面的内容:

(1)对能源密集型行业的优惠。由于征收碳税会影响企业的国际竞争能力,对能源密集型行业实行低税率或税收返还制度,这也是国际上为消除碳税征收对企业国际竞争力影响而采取的通行办法。虽然在客观上会降低碳税的实施效果,但有助于碳税的推行和保障产业竞争力。

(2)对二氧化碳排放削减达到一定标准的(超过国家排放标准)企业给予奖励。开征碳税的目的就是要减少二氧化碳的排放,因此有必要对企业在二氧化碳减排上的努力给予激励。

(3)对居民个人的优惠。对于征收碳税导致受影响较大的一些居民个人,如低收入者等,为了不影响其生活,给予相应的减免优惠。

根据国际经验,结合我国的实际国情,我国碳税税收优惠的设计如下:

(1)为了保护我国产业在国际市场的竞争力,可根据实际情况,在不同时期对受影响较大的能源密集型行业建立健全合理的税收减免与返还机制。但是,能源密集型行业享受税收优惠必须有一定的条件,如与国家签订一定标准的二氧化碳减排或提高能效的相关协议,作出在节能降耗方面的努力。

(2)对于积极采用技术减排和回收二氧化碳,例如实行CCS(碳捕获和储存)技术,并达到一定标准的企业,给予减免税优惠。

(3)根据我国现阶段的情况,从促进民生的角度出发,对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的二氧化碳,暂不征税。
 

碳税的其他制度规定

1.碳税的收入归属

碳税的收入归属上有三种选择,即地方税、中央税、中央与地方共享税。一般而言,根据中央税与地方税的划分标准,地方税应该是具有非流动性且分布较均匀、不具有再分配和宏观调控性质、税负难以转嫁性质的税种。而碳税对整个宏观经济、产业的发展产生影响,还涉及一个国际协调的问题。从这个角度看,碳税不宜作为地方税,作为中央税更为合适。但考虑到我国目前地方税税收收入过低,为了调动地方政府的积极性,建议将碳税作为中央与地方共享税,中央与地方分成比例为7:3。由中央财政集中碳税收入用于支持节能、新能源和可再生能源利用、新能源技术开发以及其他节能事业的发展。还需要建立规范的财政转移支付制度,重点考虑低收入或经济发展水平低的地区,平衡地区间减排成本和收益的分配格局。

2.碳税的收入使用

从强化我国财政管理的角度出发,碳税的收入也有必要纳入预算管理,与其他税收收入统一进行使用和管理。鉴于我国现阶段的经济发展水平尚低,节能减排方面所需的资金不足,因此,财政有必要合理地利用碳税收入,加大在节能环保方面的支出。具体来看,碳税收入应该采用以下使用内容和方式:一是用于重点行业的退税优惠和对低收入群体的补助等方面;二是可以建立国家专项基金,专门用于应对气候变化、提高能源效率、研究节能新技术、新能源技术开发、新能源和可再生能源利用、实施植树造林等增汇工程项目以及加强有关的科学研究与管理,促进国际交流与合作等方面;三是在具体使用方式上,应该更多地采用财政贴息等间接优惠方式,而较少采用直接补贴的方式,更好地发挥碳税的作用。

我国碳税的实施框架设计

1.碳税的功能定位

从整个经济政策手段来看,除了碳税政策外,碳排放权交易也是可以实现二氧化碳减排的一个重要经济政策。碳税与碳排放权交易,两者各有优缺点。碳税较碳排放权交易相比的优点为:(1)碳排放权交易需要确定国内碳排放总量,并进行碳排放权的分配,涉及多方利益,在未能达成一致协议前的实施难度较大,而碳税的开征则更加灵活;(2)碳税符合污染者付费原则,而碳排放权交易则允许拥有较多排放权配额的企业在排放量下降时可出售其排放权,碳税相对碳排放权交易来说更加公平;(3)碳税适用于所有排放二氧化碳的对象,而碳排放权交易则因交易成本高和范围较小,一般限于发电业等能源使用大户;(4)政府可以通过碳税获得收入,并用于节能减排。

但碳税的缺点是:(1)由于需求价格弹性的影响,碳税的减排效果确定性较差,而碳排放权交易在减排目标上更加明确;(2)碳税的实施阻力大,而企业一般较偏好碳排放权交易。

综合来看,碳税和碳排放权交易之间并不是简单的相互替代关系,而是相互补充的关系,两者与其他二氧化碳减排经济政策一起,共同发挥促进二氧化碳减排的调节作用。

2.碳税的实施路线图

我国碳税的开征,涉及国际协约中发展中国家在应对全球气候变化上承担义务的确定问题,我国政府在应对全球气候变化上的态度,与现有对化石能源征税的税种之间的协调,矿产资源、能源等生产要素价格形成机制的完善程度,以及制定相关法律等多方面因素的影响。同时,为了减少碳税实施的阻力和负面效应,碳税还需要遵循渐进的改革思路,采取税率制定逐渐小幅度提升等措施。由于存在着较多的影响因素,有必要基于我国的实际国情合理设计碳税的实施路线和步骤。

(1)开征碳税的相关条件

根据第五部分的分析可知,开征碳税在实现一定的二氧化碳减排效果的同时,也将会对宏观经济和微观主体等方面造成影响。因此,开征碳税会受到国内外经济环境和纳税人等方面的障碍。从我国现阶段各方面的外部环境出发,碳税的开征需要满足以下几个方面的条件:

良好的国内宏观经济环境。由于开征环境税不可避免地会对GDP增长水平、产业竞争力、企业进出口、居民的可支配收入和物价等方面产生影响。因此,在中国宏观经济的过热或下滑的情况开征碳税可能都不合适,在经济过热时开征碳税推动物价的上涨,在经济下滑时开征碳税会导致经济难以复苏。这些都构成开征碳税的相关障碍,有必要选择合适时机出台。目前,中国的宏观经济也受到国际金融危机的冲击,经济增长呈现出下滑的趋势,这将导致碳税开征时间的延迟。

良好的国际经济环境。中国经济属于外向型的经济,出口是影响国内经济增长的三驾马车之一。如果国际经济环境不佳,造成对中国出口的影响,基于上述同样的道理,也会影响到碳税的开征。因此,也同样有必要选择良好的国际经济环境作为碳税的开征时机。目前国际金融危机已经对中国主要的贸易国家的进口产生冲击,在这种国际经济环境下,也会构成开征碳税的相关障碍。

适度的税负水平。开征碳税必然会加大企业和个人纳税人的负担,尽管目前中国全民环境保护意识普遍提高,使得碳税的开征相对容易为社会所接受,但是过高的税负水平必然会导致受影响较重的纳税人的抵制,产生较大的社会阻力。因此,碳税的开征初期有必要设计较低的税负水平,并设计对受影响较大的纳税人的相关税收返还和补贴等优惠政策,以减弱碳税推行的阻力。

(2)碳税开征时间的选择

根据碳税的开征条件,并结合我国应对气候变化的政策方向以及与化石能源相关的税制改革进程,所设计的我国碳税实施路线图可以看到:

第一,在2009年进行燃油税费改革。2008年12月,我国实施了准备多年的燃油税费改革(在2009年1月1日正式实施),此次改革与原有改革方案不同之处在于,并没有开征独立的燃油税税种,而是通过提高燃油的消费税税额进行替代。由于燃油税费改革并没有开征独立的燃油税税种,其主要目的是进行费改税,纳税人的负担只是将原有养路费等收费的负担转化为成品油消费税税额的提高,这实际上为从加强节能减排的角度开征碳税提供了税负空间。

第二,在2009年或之后择机进行资源税改革。针对现行资源税所存在的问题,资源税提出了由从量计征改为从量与从价计征、提高税率等改革内容。由于受经济形势的影响,尤其是国际金融危机造成国内经济增长的下滑,影响到资源税的改革,预计经济形势好转情况下(预计为2009-2010年)资源税改革会出台。但是,资源税改革应视为开征碳税前的一种准备,一是在一定程度上理顺我国资源和能源的价格形成机制,二是在提高有关化石燃料的税率水平时,应该考虑为后续的碳税改革留下一定的税负空间,从而为在资源税改革基础上开征碳税提供一定的条件。

第三,在资源税改革后的1-3年期间择机开征碳税。考虑到近期要出台资源税的可能性较大,一个阶段性出台的税种不能过于密集,需要有一段时间来消化化石燃料价格上涨的影响。在资源税改革后有必要设置一定的过渡期,再开征碳税,我们初步考虑将碳税的实施时间确定为资源税改革后的1-3年期间内,预计为2012-2013年。

同时,根据国际气候变化谈判的发展趋势,《京都议定书》规定附件1国家的履约时间为2012年,再根据“巴厘岛路线图”达成的协议,在2012年后在要求发达国家承担可测量、可报告、可核实的减排义务的同时,也要求发展中国家采取可测量、可报告、可核实的适当减排温室气体行动。这样,2012年后全球为应对气候变化必然会形成新的格局,也必然会对我国控制温室气体排放施加更大的压力。在资源税改革后的1-3年期间内开征碳税,也能够符合我国根据国际气候变化谈判需要而适时出台有关二氧化碳减排政策的策略。

此外,根据开征碳税的模拟效果分析,如果实现低税率水平的碳税政策,对于经济的冲击影响较小,纳税人的负担也不会过重。因而,我们提出首先开征低税率水平的碳税,如10元/吨二氧化碳的税率水平。在开征低税率水平的碳税后,可以根据我国社会经济的发展情况,适度逐步提高税率水平,进一步增强其对减少二氧化碳排放的激励作用。

第四,开征环境税及完善环境税收体系。在开征碳税的同时,国内还存在着开征二氧化硫、废水等环境税的需要,预期在2014年及之后的期间内开征环境税,并根据碳税实施的具体情况和其他环境税税种的改革情况,完善和优化整个环境税收体系。

3.开征碳税的相关配套政策

(1)做好碳税的宣传工作

开征碳税在我国是一个新生事物,如果不能得到社会公众的支持,将会使碳税的出台遭受很大的阻力。因此,有必要做好碳税的宣传工作。营造良好的国际国内舆论氛围。

(2)实行税收收入中性的改革

从国际经验来看,OECD国家在开征碳税时,基本上都遵循税收收入中性的原则,即在开征碳税的同时,降低所得税、社会保障税等税种的收入,从而使整个税收收入相对保持不变。通过将税收用于削减其他扭曲性的税收,以减少征税的福利成本,在注重效率同时考虑再分配效应,减少分配的累退性,减少对国民经济的负面影响,这种取得环境效应和收入分配效应的结果也被称之为双重红利。为此,我国在开征碳税时也有必要借鉴国际经验,结合整个税制结构的调整,按照有增有减的税制改革方案,以其他税种改革所形成的税负空间为限度来开征碳税,如增值税转型所形成或资源税改革所留下的税负空间,实行基本保持税收收入中性的改革。

(3)实施预告及渐进策略

开征碳税无疑会增加企业的成本,如果让税率一步到位,公众可能会接受不了,还可能大大降低本国企业的竞争力,甚至影响整个经济的发展。应采取国际通行的做法,引入碳税时实施预告和渐进时序策略。给企业一个缓冲期和充足的调整时间。

(4)与其他二氧化碳减排政策手段的协调配合

在减少二氧化碳的排放上,不仅仅是碳税一个政策工具。还包括其他对能源(化石燃料)征收的税种,以及使用可再生能源、替代能源;以及碳汇、能效标准等其他方面的政策措施,碳税应该与这些政策手段之间相互协调,真正形成合力,发挥减排的作用。另外,我国二氧化碳减排技术水平较低,存在一定难度,需要发达国家提供技术援助和支持。

(课题组成员:苏明傅志华许文王志刚李欣梁强)

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