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秦始皇统一六国以后，以丞相、太尉、御史大夫为三公。丞相协助皇帝处理天下庶务，太尉为全国最高军事长官，御史大夫掌监察并且作为丞相的当然继承者。终有秦一代，鲜见皇帝将太尉一职授予臣下，《史记·秦始皇本纪》记载尉缭为“秦国尉”，尉缭主管秦国军政，疑“秦国尉”乃“秦国太尉”的删略。赵国有“以许历为国尉”，国尉位次将军，尉缭似乎不可能只以国尉主管军政，但是秦国职官设置多有不同于六国的地方。秦代每有战事，往往临时派遣丞相、将军、内史、少府等官统兵作战，事毕即解除兵权，仍居原官。秦自庄襄王以后，任丞相者大都非武将出身，丞相作为协助秦王、始皇帝处理政务的百官首长不便出征在外，太尉一职的设立起到分解相权的作用，在法律上明确丞相的权力，即丞相不是最高军政长官。秦始皇以何人为御史大夫无明确的记载，汉承秦制，汉代以御史大夫为储相，则秦代应有此先例。秦代丞相的出身，大多是皇帝的亲信重臣，秦始皇二十六年王绾为丞相，三十四年李斯为丞相，史书无左、右丞相的区分，按李斯本为廷尉，他协助始皇统一六国，无疑是参与最高决策的重臣。秦代甚至以宦官为丞相，称“中丞相”。丞相的地域来源无严格的限制，王绾可能为秦国王氏一族，与王翦同族；李斯乃秦国客卿，楚国上蔡人。 秦始皇着眼的丞相，除了分担一部分行政权责外，遇到重要政事仍由丞相面奏皇帝裁决，使丞相完全处于助手的地位，所以始皇在位期间，天下庶务悉决于己，而丞相只起理清庶务，便于皇帝裁决的作用。封建中央集权表现为皇帝集权，皇权与相权一开始就处于矛盾对立的地位，以秦始皇干练、专权，绝不允许丞相有过大的作用。秦代丞相唯唯诺诺反而不容易引起皇帝与丞相的对抗，故以李斯之尊不求谏阻，也不能怪司马迁对李斯深有感慨，试想始皇统一六国即采取皇帝尊号、废谥法，容不得臣下怨言。秦代中央官僚制度中已有外朝官与内朝官的分野，所谓外朝官是以丞相为首的三公九卿，内朝官则是处理皇帝家务的宫官，如少府、郎官。这一分野为后世皇帝削夺相权提供依据，皇帝就是通过内朝官牵制乃至转移、削减相权，从而实现集权。 秦二世而亡，汉朝继承秦代的制度，《汉书·百官公卿表》：“丞相……掌丞天子，助理万机”，在权力机制上实行丞相负责制。丞相辅佐皇帝，总揽庶政，在文武百官中权力最大，地位最尊。汉初的丞相集决策、司法、行政各项大权于一身，总领百僚，有权任免官吏、考课吏治，甚至诛杀犯官;直接参与朝廷决策、制定法律政令，对皇帝做出的决定，甚至可以拒不执行。《史记·张丞相列传》：“苍为相十馀年，鲁人公孙臣上书言汉土德时，其符有黄龙当见。诏下其议张苍，张苍以为非是，罢之。”丞相申屠嘉看不惯邓通恃宠目无丞相，不顾汉文帝的劝说，将邓通痛打一顿。皇帝对丞相的决定一般不作反对。丞相权力之大，到了无以复加的地步，这是后代难以比拟的。汉初丞相权力的加强是由当时特殊的环境决定的。汉高祖时期，丞相萧何只求明哲保身，不可能集权。汉惠帝时期，曹参身为丞相，政治上“萧规曹随”，实行无为政治，君相矛盾不深。吕后立诸吕为王时，丞相王陵极力抗议，吕后十分棘手，只好迁他为“帝太傅”，继承王陵的右丞相陈平迫于吕后压力，凡事唯唯。可是到周勃诛诸吕安刘氏后，形势大变。周勃、陈平作为元勋尊崇莫比，汉文帝只是以庶子入居大统，凡事谦让，使得丞相权倾一时。汉文帝、景帝都是谦让的皇帝，对于丞相的决定不轻易否决，丞相的权力到此达到一个高峰。西汉初年，太尉一职虽为全国最高军事长官，但无实权，以致周勃冒险夺取北军军权，汉初以卫尉掌南军军权，以中尉掌北军军权，太尉实为崇衔。御史大夫在职责上接近皇帝，成为皇帝的心腹，晁错任御史大夫帮助汉景帝出谋削藩，而丞相陶青、太尉窦婴反而不参与，御史大夫成为皇帝限制相权的工具。汉初，御史大夫作为储相在文、景二帝时逐渐成为定例。汉武帝以前的丞相，真正达到“一人之下，万人之上”的地位。汉初丞相的出身大都为列侯。丞相的权力恰恰达到无以复加的时候，皇权与相权的矛盾激化了。 汉武帝继位以后，加速景帝以来的中央集权，在地方实行推恩令削藩，在中央通过打压以丞相为首的外朝官加紧集权，丞相首当其冲。汉武帝通过抬升侍中等侍从郎官的地位，转移丞相实权，又频繁黜杀丞相，任命地位低微的人为丞相，例如公孙弘；缩短丞相的任期，使丞相不可能坐大结党，丞相的权力骤减。用暴力方式杀丞相令后继者凡事只求唯唯。《史记·张丞相列传》：“及今上时，柏至侯许昌、平棘侯薛泽、武强侯庄青翟、高陵侯赵周等为丞相。皆以列侯继嗣，娖娖廉谨，为丞相备员而已，无所能发功名有著于后世者。”汉武帝又使内朝官代行某些外朝的职责，皇帝的尚书台承担了部分相权。武帝末年，霍光以大司马、大将军辅政，他与金日磾、上官桀共领尚书事，说明中央决策已经离不开尚书台的支持。霍光与张安世定议废昌邑王，《资治通鉴·汉纪·孝昭皇帝下》：“光、安世既定议，乃使田延年报丞相杨敞。敞惊惧，不知所言，汗出洽背，徒唯唯而已。”堂堂汉朝丞相竟汗出洽背，说明这时丞相已经“备位而矣”。西汉后期，武帝时出现的大司马、大将军取代丞相通过尚书台承担起行政职责，汉元帝时丞相改称“司徒”，汉初以来的丞相负责制名存实亡。 西汉后期的外戚政治萌芽于汉武帝末年，形成于昭、宣时期。外戚政治是皇权的畸形发展，汉武帝时期皇权有了前所未有的提升，皇权是通过削夺外朝官进而此消彼长达到的，皇帝的干练在其中发挥关键作用。问题在于不是每一位皇帝都像武帝、宣帝那样干练，不少后继皇帝本身很懦弱，可是皇帝又不会再将权力发还给外朝官，只有借助内朝官维系形势，最方便的手段是借助亲信外戚或者宦官维持。《资治通鉴·汉纪·孝元皇帝上》记载，汉元帝初年，“中书令弘恭、仆射石显，自宣帝时久典枢机，明习文法。帝即位多疾，以显久典事，中人无外党，精专可信任，遂委以政，事无大小，因显白决，贵幸倾朝，百僚皆敬事显。”宦官掌握尚书台能够令百僚“敬事显”，足见尚书台在中枢政治中的重要。幸好元帝以后宦官的权势得以控制，可是西汉统治者没有亡羊补牢，取代宦官政治的是外戚政治。汉宣帝以后，大司马这一崇衔逐渐成为实职，权高于丞相，职掌全国政务。汉成帝改丞相为“大司徒”，御史大夫为“大司空”，将“大司马”正式列入三公行列。《汉书·王莽传》：汉元帝皇后王政君一家“父及兄弟皆以元、成世封侯，居位辅政，家凡九侯、五大司马”。这样的局势发展到王莽最终取代汉室。汉光武帝重建汉政权后，革除外戚政治，并改革了宰相制度。 汉光武帝以“寓刚于柔”的策略，解决了怎样排除功绩显赫、虎视眈眈的重臣对皇权构成威胁这一难题，善待功臣，但绝不允许功臣干政，同时又限制外戚坐大。光武帝稳定形势后，在行政制度上进行了重大改革，削夺“无所不统”的三公职权，以尚书台处理原属三公的日常政务，对三公外示尊崇，内夺其实权。三公本有“调理阴阳”的职责，现在则拿这一职责使三公因天时不利主动引咎逊退，东汉的胡广就这样反反复复做遍三公，却毫无建树，三公当职不当事，权力逐渐转移到尚书台。尚书左、右仆射、司隶校尉三独坐，成了实际上的行政负责人。汉光武帝恐怕始料不及的是：他善待功臣使豪强坐大最终导致东汉末年的军阀割据；削夺相权所未及的是他的后代除明、章二帝外，都为短寿、庸碌之辈，章帝死后，外戚窦氏即登台执政，而年幼的皇帝又看不惯外戚的张扬跋扈，便联合宦官诛杀外戚，如此便轮到宦官专权，到了王朝后期，外朝与内朝矛盾激化，宦官控制政权，发动“党锢之祸”，结果使王朝中央政治不可收拾。 东汉末年，《三国志·魏武帝纪》：曹操“罢三公官，置丞相、御史大夫”，以自己为丞相。曹操罢三公出于集权需要，以自己为丞相表面上看似相权提高，然而曹操以丞相行皇帝之实，相权反而无形中归于尚书台，荀彧以侍中尚书令行宰相之实。曹丕代汉后，曹魏政权废除丞相，复三公。曹丕置“中书监”，协助皇帝处理文书事务，皇帝已经感到尚书台权力太大不利于自己，故以设立中书监牵制尚书台。蜀汉诸葛亮为丞相，《三国志·诸葛亮传》：诸葛亮“开府治事”，“政事无巨细，咸决于亮”，这显然是非常时期的变体，不符合三公权力日减的趋势。诸葛亮以后，蒋琬、费袆等不再任丞相，但无一不领尚书台或录尚书事。 西晋时，东汉以来的豪强势力发展为世族大家，两汉察举制度即已废弃，九品中正制又变相地为世族利用，影响到官僚队伍的组成，影响到丞相的地位出身。西晋一改秦、汉丞相多途径、不分寒贵的出身，宰相的任免逐渐由世族把持，出任宰相者不可能是寒族。这时，尚书台的录尚书事成为实际上的宰相，中书令、监因为靠近权力中枢，也成为实际上的宰相，加上皇帝已经对尚书台的权力有所戒备，中书令、监反而成为中枢政治中的明星。《资治通鉴·晋纪·世祖武皇帝下》：荀勖“久典中书，专管机务。及迁尚书，甚罔怅。人有贺之者，勖曰：‘夺我凤凰池，诸君何贺邪？'”。西晋时期，尚书、中书省逐渐成型，门下省也发展起来。到了东晋，宰相职务由王、庾、桓、谢等世族把持，而这些世族一般通过掌握地方军政使建康朝廷就范，委任本族要人担任宰相。王导以拥立元帝之功担任丞相；王敦则以军队强迫朝廷委任自己为丞相；康帝外戚庾氏也以军队逼迫朝廷就范；桓温父子再以荆州为根据地反抗朝廷。东晋十六国时期，整个社会处于动荡之中，地方官普遍带将军号，以刺史领某州诸军事或都督某州诸军事，主管全国最高军事权的称“都督中外诸军事”，这一职务通常由宰相兼，例如前秦的王猛，反映了非常时期军政合一的需要。 南朝袭晋制，刘宋统治者抬升尚书、中书及门下三省的地位，提高三省长官品秩，三省长官虽无宰相之名，却有宰相之实。南朝开国皇帝都为寒族出身（兰陵萧氏虽为望族，然而魏晋以来入台阁者了了无几），为了抬高身价，皇族把持三公职衔以期抬高身价，这成了惯例。皇帝又忌讳皇族坐大，不可能给予三公以实权，如此，三公成了崇衔，刘宋皇室婴儿也为三公，连当职也不可能了。皇帝对尚书令、仆射开始进行限制，为了控制尚书令、仆射，《宋书·刘义恭传》：皇帝以“录尚书事”为“录尚书六条事”，通过削减录尚书事的职权范围进行限制；另一政策为抬升中书省的地位，南朝皇帝为了限制世族，以寒门充中书舍人，掌握中枢机密。北朝北魏、北齐采纳南朝的制度，三省在中枢决策中的地位非常突出。北周先是实行周官制度，这其实是关陇集团***的体现，经过宇文护、北周武帝的集权，到北周宣帝时，北周的中央集权已经十分充分。隋文帝代北周后，果断地废除周官制度，以三省长官为宰相，正式废除三公相制。 隋文帝以三省长官为宰相，完成了三省宰相制取代三公制的历史任务。秦、汉以来三公个人开府治事已经作古，三省长官聚集门下省“政事堂”议论国家大政方针，宰相领导集体化。宰相领导集体化的一大特点是宰相间相互牵制，达到分宰相之权，集皇帝之权的目的。隋代因为尚书省是最高行政机构，尚书令权势太大，尚书令常缺不授。三省中，中书省决策，门下省驳议，尚书省执行，这一运行机制适应了隋及唐初政治的需要，有利于国家机器的良性运转。三省长官原先都是为皇帝服务的宫官，现在几经发展取代三公成为当然宰相，但是三省长官作为政事堂会议的参与者仍可能坐大，皇帝对尚书省左、右仆射特别不放心，故三省相制又经隋炀帝、唐太宗的改革，尚书省左、右仆射被排除宰相群体外。尚书省长官作为政事堂内的宰相参与大政方针的确定，又统管尚书省六部，权力与秦汉丞相非常接近，皇帝只得采取空缺尚书令、仆射的办法，使尚书省长官不存在，从而使决策与行政脱离开来。尚书省长官到唐高宗时期最终被排除宰相群外。隋、唐初实行府兵制度，中央设十六卫大将军管理府兵，大将军职责上掌管府兵的军政，府兵的武器、粮草等受兵部、户部控制、调度，宰相有权过问军政。隋代高颎为尚书左仆射领左卫大将军，右仆射杨素带兵抗突厥、平南陈，说明关陇统治集团的宰相普遍掌握军政，甚至直接带兵出征。唐玄宗时期，府兵制度破坏殆尽，中央实行募兵制度，在边疆地区则设节度使，这样一来，中央对地方的控制式微。宰相们原先控制南衙卫府军队，现在府兵名存实亡，北军又为宦官掌控，南北衙的权力天平倾向北衙，宰相行政遂为宦官控制。 隋、唐以他官参与中枢决策，对三省相制的改革产生重大影响。隋、唐以他官参议朝政者除为皇帝亲信外，大多为低品秩官。他官参与中枢决策逐渐集中于中书侍郎、门下侍郎等中书、门下省副官。唐太宗时期中书、门下省长官品秩为正三品，太宗为了抬高他官宰相地位，《旧唐书·李勣传》所记：以太子詹事李勣“同中书门下三品”，又如《旧唐书·李靖传》：令李靖“三日一至门下中书平章事”，这些都成了惯例，以至于《大唐新语·厘革二十二》：“神龙初，豆卢钦望为仆射，不带同中书门下三品，不敢参议政事，后加知军国事。”尚书省长官退出宰相群以后，中书、门下省的运行逐渐合一，皇帝又常缺中书令、侍中不授，通常以中书侍郎、门下侍郎加同中书门下三品为宰相。如此，政事堂的决策便不再是三省长官的议事，反而变为“中书门下”（武则天时改政事堂为“中书门下”）内他官宰相的议事。裴炎将政事堂从门下省迁到中书省，虽然只为一己之便，却反映出中书省在政事堂中地位的抬升。唐初宰相大多为关陇集团成员，集团内部的核心人物出将入相，为相者本无文人、武士的限制，房玄龄是文人为相，李靖是将领。武则天打压关陇集团后，科举取士成为官僚队伍的主要来源，而宰相职务也逐渐为科举进士把持。 唐玄宗时期，宰相群体一般为两至三人，多不过四人，唐玄宗为了使宰相有效地处理政务，常以其中一人为某省长官，其余人则为某省副官，如此有一在“中书门下”负总责，为北宋正副宰相开了先例。安史之乱以后，作为皇帝私人秘书、替皇帝起草制令的翰林学士在中枢机制中作用日益突出，翰林学士多由科举出身，有“内相”之称。到了北宋，宰相多由翰林学士提拔上任。中唐以来，中书令、侍中常授功臣或者藩镇，德宗初年中书令、侍中提升为正二品，同中书门下三品便不再使用，宰相一般为中书侍郎、门下侍郎同平章事。唐后期，宦官势力恶性膨胀，宦官控制北军，掌控皇帝的废立，任意选用宰相，唐宪宗时期设立的枢密使，逐渐被赋予参决军政的实权，宰相参决军政的传统权力被转移。五代各政权中央设枢密院掌军政，到了北宋，宰相兼管军政的权力通过知枢密院事这一名称的明确，正式被剥夺。 北宋中央实行军政、民政、财政三权分立，宰相的地位和权力又受到严重削弱。宰相的财权在唐代已经出现分离，唐玄宗以来由于国家开支的增加，主管财政的盐铁、度支、转运使逐渐负担起全国的财政重责，《资治通鉴·唐纪·德宗一》：“杨炎罢度支、转运使，命金部、仓部代之。既而省职久废，耳目不相接，莫能振举，天下钱谷无所总领。”此时，度支、转运使的权责已经不受尚书省户部的管辖，杨炎为行政方便逐渐形成一套管理体制，户部既然对度支、转运使难以管辖，宰相要管理财政就需要兼度支、转运使，宰相的财权无形中转移了。北宋建立初，后周范质、王溥等宰相迫于形势勉强拥立宋太祖登基，他们虽然留任宰相，但是变得谨小慎微，宋太祖利用这种情况罢范质、王溥参知枢密院事，剥夺军政大权归枢密院，宰相一般不兼枢密使；又将财权从宰相所管的户部析出，划归三司使掌握，宰相只管民政了。宋朝皇帝在礼节上又取消了宰相“坐而论道”的制度，《涑水纪闻》上记录宋太祖趁范质、王溥不注意撤去宰相的座椅，这一小细节使宰相失去了百官所不可企及的待遇，宰相与百官都要站着与皇帝议事。宋太祖为了防范赵普居功自傲，设“参知政事”，作为宰相的副手，后来参知政事同宰相“分日知印押班”，于是宰相的民政权也分割了。宋朝皇帝独揽大权，大臣只是拱手而矣，官员当职不任事，皇帝集权到了空前的境界。北宋相权受到限制，在行政上又受到内部平章政事与参知政事相互间的牵制，难以坐大威胁皇权。北宋中期，中央官制进行了改革，但是没有改变宋初以来的格局 南宋另有一种局面。宋高宗从任命秦桧为右相兼知枢密院事，宰相再次掌握军政权，权臣擅权在所难免。南宋一代，秦桧、韩侘胄、史弥远、贾似道等，都以丞相兼知枢密院事，以宰相兼枢密使只能表明相权削弱到何等地步，相权竟要假枢密使的威风。 元朝建立以后，以中书省掌管全国行政，元中书省实际上继承金朝尚书省的制度，中书令由皇太子兼，不负责具体政务，中书省左、右丞相、平章政事、左、右丞及参知政事都是宰相。元朝地域辽阔，非前代能及，负责起管理如此辽阔土地的中书省，政令所达，亦非前代能比。元朝中书省相当于隋唐两代的尚书省，代表中书令总理政务的中书省左、右丞相的权势较隋、唐初尚书省左、右仆射有过之而无不及，这实际上是两宋以来的变局。元朝中书省左、右丞相往往由蒙古勋贵担任。元朝中书省宰相职掌全国最高行政，既无隋唐三省制的牵制、分权，又无宋代宰相严格的划分事权，这种隋唐两宋宰相制的反动不可能持续长久，无怪乎朱元璋非要对中书省进行限制。元朝中书省外，枢密院掌军政，这一分野继承了两宋以来的传统。元代十一个行中书省作为地方最高行政机构，在称呼上表明是中书省的派出机构，但是每个行省都有一套完整的组织机构，行省节制一方，起到与中书省制衡的作用。 明朝初年袭元制，中央设中书省。明初改行省为布政使司后，地方的权力都集中到中书省，中书省权力抬升，相权与皇权发生矛盾。明太祖杀胡惟庸，废除中书省丞相，下令后世不得再设丞相，析相权归中书省六部尚书，抬高尚书品秩，六部尚书直接对皇帝负责，政务完全由皇帝自己裁决，皇帝承担起宰相的职责。可是，皇帝毕竟是人，而不是机器，万事自裁表面上可以办到，但是皇帝马上不厌其烦，皇帝必须有人襄助。六部尚书原本拱手奉命，现在过分倚重又会使六部尚书成为六位宰相，明太祖自然不会使六部尚书坐大，只得采取折中的“四辅官”，协助自己处理奏章，选择殿阁大学使以备顾问。明成祖以大学士参预机务，大学士在内廷办事，常侍天子殿阁之下，人们避丞相之名，称为“内阁”。到明朝中叶，内阁已经拥有宰相实权，内阁首相赫然为真宰相。从以上可以看出，唐宋以来宰相都由翰林学士充任，元代因特殊的背景由蒙古勋贵出任，到明代，内阁充当皇帝的私人秘书机构，殿阁大学士又隶属翰林学士院，宰相的秘书色彩日益显著。明朝取消丞相后，重要官员的任命由吏部“廷推”，皇帝直接任免，取消了隋唐以来宰相参与六品以上官员任免的权责。明代内阁通过“票拟”对“廷推”加以掌握，但是这种方式从制度上讲属于皇帝的权力范围。内阁作为皇帝的私人秘书机构，并非正式的官僚机构，内阁掌握宰相实权，主要体现在它参与中枢决策。内阁没有名分地参与决策说明相权已经削弱到只备参谋顾问的地步。 清代在中央集权方面的显著事件是雍正设立“军机房”（后改称“军机处”），这一机构原先作为清朝对西北用兵的办事机构，因为方便皇帝集权，遂常设不废。军机大臣无决策权，完全听命皇帝旨意，又因军机大臣参与军国大事的商议传达，遂夺内阁实权。清代内阁首辅与首席军机大臣都无决策权，只有议事顾问的权力。清代做到将宰相的权力彻底剥夺，皇权达到无以复加的地步，宰相制度走到尽头 纵观历史，皇帝削夺相权的主要手段概括如下： （1）削减宰相任期，频繁地更换宰相，使任何一位宰相的威望不高，不容易擅权。 （2）将部分相权划归另一部门，这一部门与皇帝的关系较宰相密切，这样便于皇帝控制。例如汉武帝将部分相权划归尚书台，或则以外戚挂大司马、大将军领导外朝，宰相只能唯唯。 （3）用其他机构逐渐取代相权，这一机构由于地位低微，不容易擅权。例如汉光武帝以尚书台代行三公日常政务，宰相反而成为德高望重大臣的荣誉待遇，却无实权。 （4）增加宰相人数，使之相互牵制，达到任何一个宰相都不能够对抗皇帝的目的。例如隋唐三省相制，实际上多名宰相为争夺决策权往往相互倾扎，严重影响军国大事的议决。 （5）设立新机构，使之与宰相并重，削夺宰相事权，使二者相互牵制，达到事权牵制的目的。例如北宋中央三权分立。 （6）取消宰相，由皇帝独揽大权。例如明太祖废丞相以及雍正帝设军机处等办法。 除正规的方式外，皇帝怕宰相权势危及自己，常用外戚、宦官牵制宰相，相权被削弱，宦官却成为宰相。皇帝又要对付外戚、宦官，结果政局动荡不稳定。皇权取代相权有着必然趋势，一方面是皇权和相权存在相互制约乃至此消彼长的状况，皇权对相权的剥夺是总的趋势，而相权权力增长的情况往往以非常态的趋势存在；另一方面，相权缩减跟社会经济向上发展的趋势有着密切的联系，社会经济的发展使国家行政职能部门增加，新增加的职能部门往往脱离宰相的控制独立行使权力，如此宰相的事权没有增加也就相对被削弱，西汉内廷官员权力的抬升，实质上代行了一部分新增行政职能部门的权力，唐代盐铁使的设置，出于行政管理的需要，只是这些权力没有归于宰相的职能范围内，而以独立于宰相管辖以外的形式适应社会经济发展需要，君主通过设立新的职能部门从而轻而易举地将新的行政管理权力划归自己，从而让相权从实质上受到无情的削弱，如此每一次社会经济的发展，都标志着宰相权力的缩减。 一次又一次的斗争，到头来是一次又一次的动 乱，皇帝达到前所未有的集权，而宰相制度成为权力斗争的殉葬品。 |
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