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一、引言
目前，学术界一般把“省管县”视为解决县乡财政困难的灵丹妙药。其基本逻辑是：从收入的角度来说，五级政府架构违背了“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性，使分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性，与分税分级财政的逐渐到位之间不相容，而三级政府可以实现省以下财政收入的规范划分，解决分税分级体制和现在省以下理不清的财政体制难题 ［1］；从支出的角度来说，市政府基于政绩的需要，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。因此，现有的财政体制没能较好地对各级政府的事权进行划分，进而导致了县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，必须削弱市级政府的财权甚至取消才能有效地缓解县乡财政困难。［2］ 现实中，各种具有“省管县”特征的改革措施也在陆续出台。截止到2008年8月，全国有23个省份已经进行了“县财省管”的试点工作。这些政策规范以及改革实践表明，“省管县”体制改革已成为各级政府甚至全社会所默认的解决县乡财政困难的一把钥匙。 然而，当“省管县”体制改革正如火如荼地在全国各地开展的时候，我们或许不得不首先对县乡财政困难及其形成的原因进行冷静的思考。因为解决问题的唯一前提就是找出问题产生的原因。政府层级过多、“市管县”真是导致县乡财政困难的根本诱因吗？“省管县”体制改革必定能成为解决县乡财政困难的一剂良药吗？ 二、县乡财政困难的测定及演进脉络 县乡财政困难似乎约定俗成，现有的文献中没有人对此提出异议。但是我们必须要思考两个问题，这也是本文分析的逻辑起点：何谓县乡财政困难？县乡财政真的困难吗？如果得到了肯定的回答，我们才能分析现状背后的原因。 理论上，就私人而言，经济困难是指其个人收入不能满足自己的日常支出需要，其衡量标准通常按本市县以上人民政府划定的最低生活保障线确定，低于这一标准，我们就界定其经济困难，由政府给予一定的经济补贴，即最低生活保障制度。但是，政府的财政困难是否“同理可得”呢？如果二者的逻辑相似，这里就涉及两个问题：一是政府的财政收入是否能满足其支出的需要？二是是否存在财政困难的衡量标准？前一问题的答案是否定的，这与政府的性质密切相关。政府只是为了解决公共产品供给中的“搭便车”问题而构建的一个虚拟体，它本身不存在需要，因为需要是生命体的一种内在行为，它只是一个“用别人的钱替别人办事”的中介而已，负责把社会成员的共同需要转化为现实。所以，政府的财政困难与否取决于社会成员对公共产品需求的强烈程度。这样，第二个问题就可以转化为这种需要的强烈程度有一定的标准吗？即有多大的需求称为“强烈”？多大的需要称为“不强烈”呢？通常来讲，这类问题很难给出一个明确的答案。一方面是因为人们总是倾向于隐匿自己对公共产品的需求偏好，从而减少支出成本；另一方面是因为不同的个体、同一个个体在不同的时间点的需求可能不会完全相同，甚至截然相反。所以，我们通常无法确定人们对公共产品的需求偏好，也无法确定财政困难的标准。 现实中，财政部曾就“财政困难县”作出过界定，指的是按照基年数据计算可支配财力低于基本财政支出需求的县。可支配财力包括本级政府一般预算收入、上级政府财力性补助收入以及可用于基本财政支出的预算外收入等，对上解上级财政的支出、一般预算收入中行政事业性收费和罚没收入中用于成本开支部分等作必要扣除。基本财政支出需求包括国家机关事业单位在职职工人员经费和公用经费、离退休人员经费和必要的事业发展支出，具体由财政部根据各地财政供养人数、人均开支标准和地区间支出成本差异系数核定。显然，这一界定只能算作是标准的划分，而非学理上的解释。这是因为，从收入的角度来讲，一个县的财政是否困难，除了取决于自身的财政收支外，还增加了一个外在的变量——中央政府的转移支付，这一变量在很大程度上决定了一个县的财政是否是困难的；从支出的角度来讲，这一标准相对应的不是“公共财政”，而是“吃饭财政”，根本没有涉及辖区居民对公共产品供给的需要。
数据来源：国家统计局农村社会经济调查司．中国县（市）社会经济统计年鉴（2001-2007）．中国统计出版社，2008年． 综上可知，不论是理论上还是现实中，我们都很难对县乡财政困难进行清楚的界定。那么，这一问题又是如何成为一个共同关注的热点问题的呢？其实，县乡两级财政究竟有多困难，如何困难，在很长一段时间里并不为人所知。直到农村税费改革使得基层政府失去了最重要的财源后，这一问题才因其严重性日趋凸显而被社会各界所关注，成为理论和实务界讨论的热门话题之一。基于以上事实，我们不难推断，人们对县乡财政困难的认识起源于农村税费改革，是因为感觉到县乡两级收入的骤然减少才形成的主观印象，并不存在客观的界定和标准。目前，对于中西部很多农业县来说，财政收支缺口很大，其日常运作和公共产品供给在很大程度上需要上级政府的转移支付。 事实也证明，与东部相比，中西部省份县乡一般预算财政收入确实少得可怜，而且增长速度极其缓慢（如图1）。当取消农业税后，此前附加于其上的各种费用再也没有征收的借口，县乡财政困难迅速凸显，也进一步激发了人们对县乡财政困难的关注。三、县乡财政困难的成因及其与“市管县”的关联度 对于县乡财政困难的成因，我们认为不能归咎于“市管县”财政体制。因为在农村税费改革前后地方政府都是省、市、县、乡四级，为什么不在税费改革前指出政府级次过多会导致县乡两级的财政困境，而是随着农村税费改革政策的实施，基层财政收入的锐减使得人们突然意识到县乡财政困难这一重大问题后，学术界才转而将这一问题的症结归咎于当今的五级政府体制呢？如前所述，在农村税费改革之前，基层政府的预算内财政缺口也十分明显，只是可以通过增加农民负担而维持自身的正常运转，所以并未引起人们的关注，而农村税费改革如催化剂一样使此问题愈加严重，才使其成为社会各界关注的焦点问题。 事实上，这一问题本身有其内在的逻辑框架：财政困难就是要县乡政府办一些“事情”而资金缺乏。于是，问题就在于：第一，县乡经济发展带来多少可支配的财政收入（这个问题取决于当地经济发展的水平和国家的税收制度）？第二，什么事情应当是政府必须办的（即所谓“事权”或者政府的基本职责）？第三，县乡支出的效率如何？这三个问题即为财政收入、财政支出、财政预算问题。 （一）县乡财政困难：收入视角 从收入的角度来看，在1994年的分税制财政体制改革和1997年的转移支付制度改革之后，我国地方财政收入增长显著。虽然略低于中央政府的财政收入的增长速度，但也高于GDP和人均可支配收入的增长速度，依此推论，县乡财政不至于困难到如今的地步。然而，现实的情况并非如此，合理的推论也只能是上级政府（省、地级市）拿走了更多的财政收入，同时将支出责任下压到县乡。
数据来源：县级财政收入的统计数据来源于中国县（市）社会经济统计年鉴（2001-2007），市级财政收入的统计数据来源于中国城市统计年鉴（2001-2007），省级财政收入的统计数据来源于中国统计年鉴（2001-2007）。 从图2可以看出，省、市的财政收入增长速度远远高于县乡政府的财政收入增长速度。这说明，财政收入在快速向上集中，县乡财政与省市财政的差距越来越大。其原因在于，在不断发展的分税制财政体制下，增值税的75%、消费税的100%以及所得税的50%-60%归属中央，将规模小、征收难度大、征收成本高的其他税种留给了地方。而且大多数中西部县乡仍是以农业为主的不发达地区，在这些地区，工商业对财政收入贡献相对较小，再加上因为取消农业税而导致政策性的减收，使得省以下的财政收入较少且增长缓慢，县乡财政困难也就成为了一种较为普遍的现象。 （二）县乡财政困难：支出视角 根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方政府则负责地方性公共产品的提供。然而，自分税制财政体制改革后，财政收入向上集中的同时，在农村公共产品供给的责任划分上并不清晰，上级政府往往会利用在政治上对下级政府的绝对权威，将事权下放给低层级政府，诸如下放亏损企业、“中央出政策、地方出票子”等方式向下转移支出责任，导致县乡政府履行了与财权不平衡的过多事权，加重了县乡的财政负担。 另一方面，上级政府的转移支付往往还要以“配套”作为筹码，县乡政府要想获得这些资金支持，必须按照一定的比例进行配套。比如，根据河南省对农村公路的规划，到“十一五”末，全省行政村基本实现村村通水泥（油）路。省政府对村村通公路工程的补助标准为每公里8万元，贫困县的补助标准为10万元，但是不足部分，由市县两级政府自筹。按照村村通公路的建设标准，每公里至少要13万元。也就是说每公里至少要拿出3万元来配套，没有配套，就没有拨款。对于捉襟见肘的基层财政来讲，这种配套也对乡镇财政支出形成不小的压力。 上述的财政支出显然是一种来源于下级执行上级政策所导致的财政支出，即一种“被动性财政支出”，在中央关于减轻农村负担政策力度不断加大的情况下，地方政府财政收入本来就少，因此也不可能有更多的资金用于“主动性财政支出”，也就是县乡政府为了实现自己的政策目标而形成的财政支出。 （三）县乡财政困难：预算视角 上述分析仍然不能解释为什么在取消农业税前县乡财政困难的问题。在取消农业税之前，县乡政府可以基于自身财政支出的需要，收取更多的“提留款”，从而通过大量的预算外收入弥补支出缺口。但是，这一时期县乡财政困难程度依然很大。根据国家审计署2002年对中西部10个省、市的49个县市财政收支状况的审计，到2002年底，有37个县市累计瞒报赤字10.6亿，是当年决算反映的赤字的147%；49个县市累计负债163亿，相当于当年可用财力的2.1倍。［3］一个合理的解释是对于支出缺乏必要的控制，甚至可以说是无序，其直接后果就是财政支出缺乏必要的约束，盲目性和随意性较大，相应地，公共性就很难保证。一般而言，只要政府财政行为偏离公共目的，就可能因为其公共职能不能完全履行而导致财政困难。偏离公共目的的程度越大，财政困难的程度就会越严重。在这种情况下，上级或中央政府通常安排一定的预算约束条件来约束地方政府的机会主义行为。比如，常见的公共预算将政府支出限制在政府可获得的收入之内来防止透支，从而确保平衡。但这种限制是建立在法律效力的基础上的。进一步地讲，预算也并不能简单地描述成一个年与年之间很少变化的年度过程，“由于个人、团体和政府机构之间的权力竞争，环境的变化，或是利益集团权力的变化……预算过程也会发生相应的变化”。［4］对于政府间的财政关系而言，由于预算中要涉及到政府的一系列行动和职能，政府间的预算约束通常会由于政府间职能的重叠和界定的模糊，出现软预算约束的情景。而且，县乡政府也经常会通过各种方式突破预算，使预算表现出不同形式的软化。［5］ 四、县乡财政困难的缓解与“省管县”的关联度 如果说“省管县”不能解决县乡财政困难的话，那么为什么在实行“省管县”之后，县乡财政困难确实得到了缓解呢？根据财政部公布的数据，截止2007年底，全国财政贫困县已经从2005年的791个减少到27个，主要集中在中西部地区，县乡财政运行状况明显改善。但是，我们是不是可以就此得出“省管县确实缓解了县乡财政困难”的结论呢？其实，这是一个误解，我们无形中用了一种最不科学的方法来衡量公共政策绩效，即“简单‘前—后’对比分析法”［6］。这种方法是对政策实施之前的状况与政策有机会产生影响的状况进行比较。但是，这种分析方法要求我们假设政策实施前后数据之间的任何差别都是政策的结果，而测量前后所得出的不同结果往往并不能完全归因于政策的效果，在整个政策实施期间，有太多的因素可能会导致政策结果的差异。 近年来，中央和各省级财政针对县乡财政困难采取了很多措施：第一，增加财力性转移支付规模。1994至2006年，财力性转移支付从189亿元增加到4412亿元，年均增长31.7%；专项转移支付年均增长23.2%。而且，这些转移支付资金主要面向财政薄弱的中西部地区。从总量上看，1994至2006年中西部地区累计享受转移支付占总额的84.6%，缩小了地区间财力差距。［7］第二，2005年财政部出台了“三奖一补”政策，2005年和2006年财政部共安排“三奖一补”资金385亿元。2007年，财政部继续安排“三奖一补”资金335亿元。在政策的激励作用下，全国791个财政困难县两年累计共增加财力1298亿元，平均每县（市）增加财力16410万元。［8］因此，目前县乡财政困难的缓解是建立在上级财政转移支付大幅增加的基础之上，剔除上级补助，乡镇财政的实际状况是赤字状况依然严重，甚至是较税费改革之前更加严重。 再来看省管县财政体制改革的效果，它的核心内容是将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还、工作部署等11个方面的财政管理直接到县。改革的基本目标是确保县乡工资正常发放，有效控制县乡债务，促进县域经济发展。具体作用主要有两个方面：第一，“省管县”的资金拨付制度使得资金缴拨渠道更加便捷通畅，可以提高财政资金的使用效率。湖北在实行“省管县”体制前，省对县的调度资金，先由省拨到市，再由市拨到县，每月的调度资金一般在中旬才能收到。实行省管县财政体制后，县资金留解比例由省直接确定，调度资金由省直接拨付到县，减少了市级中间环节，每月的调度资金一般一到两天就能收到，缩短资金在途时间15天左右，提高了资金使用效率［9］；第二，有利于税收在各级政府之间的划分。中国现行五级政府不可能象国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。然而，一味扩大共享部分，反过来又会影响分税分级财政基本框架的稳定。因此，从长远发展着眼作战略性考虑，“省管县”有利于把若干共享税分解，融合于国税和地方税之中，进而使分税制得到贯彻并真正加以稳固。 上述分析我们可以发现，对于目前主要靠上级转移支付而缓解的县乡财政困难来说，“省管县”充其量也只能是有助于中央政府财政政策的落实，它是以缩小县域差距和缩减地级市的截留为基础的。对于真正意义上解决县乡财政困难的贡献十分微弱，本身不能成为解决县乡财政困难的“灵丹妙药”。而且，在行政区划的决定权在中央政府、地级市的存在仍将继续的格局下，现在的做法无异于架空和虚化地级市，会不会带来新的问题？中部某省有一位主管经济的副县长向我们描述说： “中央拨的钱，不经过市里，直接到我这，免得市里给我截走一部分，这是好事。但是，我现在面临着一个更加棘手的问题，就是怎样处理好与市里的关系。虽然现在有些工作直接联系省直厅局，但与市里的关系仍不能忽视，我的“帽子”在他手上呀！”（访谈对象0803151） 五、县乡财政解困与“强县扩权”的关联度 与“县财省管”联系非常密切的另一个概念是“强县扩权”，意指通过扩大县级政府的权限，尤其是经济权限，发展县域经济，从而使其摆脱被“输血”的境地，能成为一个“造血机器”，从而从根本上解决县乡财政困难。因此，这一做法从一开始就被寄予了更多期望。然而，这一期望变成现实至少要满足两个条件：一是“扩权”确实促进了县域经济的发展；二是县域经济的发展确实能解决县乡财政困难。二者缺一不可。 “强县扩权”促进县域经济发展似乎成了学界的共识。通常认为，其作用机理主要体现在如下三个方面：第一，增强县域经济发展的自主性。省下放给县的权限，涵盖了计划、经贸、国土资源、交通、建设等经济管理领域。县在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面，有了更大的自主选择权力，有利于行政决策和管理更加贴近于县域经济发展的实际；第二，为县域经济发展创造了更多公平的机会，扩权县可以直接与省级政府“对话”。如在参加省里会议时，和自己原来的顶头上司在同一个位置上。这实际上等于提升了县域经济的发展平台，无论是对决策沟通、信息交流，还是对把握竞争机遇、争取发展空间，都会产生积极作用；第三，提高了县域行政管理的效率。许多行政审批权力直接下放给县，减少了行政管理环节。这不仅提高行政审批的时效性，也会大大改变管理者与市场主体之间的情感联系，使企业能抓住机遇发展经济。 也有很多学者试图通过经验数据来解释二者的关系。《县市的发展需要哪些自主权》课题组给出了湖北“强县扩权”对于县域经济发展的贡献。强县扩权后，湖北省前20强县2005年GDP达1536.4亿元，占全省县域总量的45%；县均GDP为76.82亿元，高出全省县域平均72.2%；地方财政收入40.85亿元，占全省县域总量的42.6%；县均地方财政收入2.04亿元，高出全省县域平均62%。扩权县市经济活跃，也带动了整个县域经济的发展。［10］中共吉林省委党校“扩权强县”政策课题组以磐石为例解释了“扩权强县”的成效。2006年第一季度，全市GDP完成18.1亿元，同比增长24.1%，全社会固定资产投资累计完成3.46亿元，同比增长50%。在建或完工千万元以上项目12个，同比增长4个。由此可见，“扩权强县”政策实施以来，对促进县域经济突破已经产生了明显效果，无论是整体实力还是发展后劲，都有了明显增强。［11］ 认真分析这些经验研究，我们会发现其中存在着严重的缺陷，那就是如果没有“强县扩权”，这些地方的经济是否也能保持如此快速度增长？这种“数据罗列”式的论述是否足以说明二者存在因果关系？笔者比较赞同龚琦等人用因子分析法得出的经验结论。他们的研究发现，湖北17个“强县扩权”试点县的县域经济发展水平2004年的得分增幅明显高于2003年的增幅，其中以老河口、石首的增幅最为明显，超过2003年增幅的三倍以上，监利、广水、枣阳、钟祥2004年增幅超上年增幅二倍以上，其他县（市）均超过一倍以上，表现出县域经济发展水平的大踏步提升。［12］ 至此，笔者认同“强县扩权”对县域经济发展的促进作用，但是综观各地的具体做法和研究文献，我们又可以发现，各省的“强县扩权”试点县都是该省经济实力本身就相对较强的县，财政困难程度相对较轻，省级政府本意是想通过“扩权”进一步促进这些县的经济发展，财政困难问题也就相应而解。但是，对于那些经济基础本身较弱、财政困难程度很严重的县来说，缺乏经济起飞所必需的资本、技术、知识积累，“强县扩权”是否能够产生相同的效应值得商榷，甚至可能因为追赶、攀比的需要，盲目扩大投资，增加财政支出，导致县乡财政更加困难。笔者在调研时，一位基层财政部门工作人员表达了他们的担忧： “现在搞的这个‘强县扩权’是否会产生和当年设立地级市一样的情况？对于那些经济实力本身比较强的县来说，好处当然很多，但是，像我们这样的县就不一定了。搞不好再过几年，不仅是县和地级市的差距很大，而且县与县的差距也会更大，问题非但没有解决，反而更严重了！”（访谈对象0808011） 因此，我们可以得出的结论是，“强县扩权”可以使“好的更好”，对于财政困难程度本身不是很严重的县来说，可以起到促进县域经济发展、缓解县乡财政困难的作用，但是对于本身财政比较困难的县来说，作用并不明显，甚至可能更加困难，试图通过“强县扩权”来解决县乡财政困难的实施条件并不能够完全成立，这一措施本身并不能解决在财政上“捉襟见肘”的县乡政府的财政困难。 六、县乡财政解困目标的模糊性和政策选择的困境 在上述研究的基础上，我们可以提出这样一个问题：县乡财政困难有没有解决的途径？回答这一问题的前提是要弄清什么是县乡财政困难，因为“要想成功地解决问题，就必须对正确的问题找出正确的答案。我们经历失败常常是因为更多地解决了错误的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案”。［13］但是，这一要求又回到了本文的逻辑起点上来，正如本文开始时所分析的那样，县乡财政困难确实难以测定。因此，实现县乡财政解困的目标本身就是模糊不清的，与此相联系的是政策选择上的困境。 在现有的文献中，对这一问题给出了一个似乎很合理、逻辑很严密的解决对策，就是增加转移支付、改革完善省以下财政体制、发展县域经济。因为基层财政比较困难，所以中央政府首先要通过增加财政转移支付来解决眼前面临的困难；而要保证这些转移支付落到实处，必须减少关卡，改革完善省以下财政体制就是必然的选择；有这些转移支付，又能落到实处，发展县域经济就有了可能，从而可以实现从“输血”到“造血”的解决县乡财政困难的政策目标。但是，如果我们认真地分析，就会发现，这种看似合理、严密的对策本身存在着太多的疑点： （一）从公共服务的需求来看，财政转移支付无益于解决县乡财政困难 就农村公共服务的需求来看，目前比较紧迫的是基础设施（交通、灌溉等）、医疗卫生、义务教育等，反应在现实生活中的问题就是“出行难”、“看病难”、“看病贵”，但是，目前的转移支付在这些公共服务需求的满足上显得无能为力。因为根据财政部《关于切实缓解县乡财政困难的意见》的精神，县乡财政要遵循‘一要吃饭、二要建设’的原则确定支出顺序，首先要“用于保证机关事业单位人员工资发放、基层政权正常运转和社会保障对象补助支出的需要”；其次是安排农业、教育、科技、卫生等事关经济社会发展的支出；然后才是“根据财力办些改善人民生产生活条件的实事”。这一支出顺序的实质是要“有保有压有丢”，对于目前困难的县乡财政来说，中央和省级政府的转移支付首先是确保而且也只能确保“吃饭”，确保基层政府的正常运转，无力应付其他的公共支出；第二序位的“农业、教育、科技、卫生”支出一方面无法得到保障，另一方面现有的转移支付数量离农村的公共服务需求还有很大的缺口，属于“有压”的范畴；而除此之外的其他公共服务更是难以得到保证，属于“不保”而“可压”、“可丢”的位置。因此，目前的转移支付无法满足农村的公共服务需要，从这个意义上来讲，也就意味着无法解决县乡财政困难。 （二）“改革完善省以下财政体制”掩盖了整个国家财政体制的问题 中国的行政管理体制实行的是统一领导、分级管理体制，财政体制作为行政管理体制的重要组成部分，同样面临着“下级服从上级”的领导格局。现行的分税制就是中央先行决定与省以下分税，然后是省决定与市以下分税，如此层层分下去，到后来才出现目前的这种结果。因此，当我们在研究如何改革和完善省以下财政体制的同时，更应该关注整个财政体制的问题。财政体制出现的问题，首先是中央财政的问题。不解决中央财政的问题，省以下财政体制改革的成效将会大大缩水。推而广之，如果闭口不谈省与市的财政体制问题，只在“县乡财政体制”改革上做文章，例如实行“乡财县管”、“县对乡镇统收统支”等，只不过是在微薄的县乡财力的分配上寻求脆弱的平衡，结果往往是在加强县级财政和政府的权力的同时，相应削弱乡镇财政以及乡镇政府的力量，并且会降低政府对乡村居民提供服务的能力和水平，在缩减了财政支出的同时，公共产品的供给也相应地减少，而这并非财政体制改革的本意。 （三）县域经济发展对于解决县乡财政困难“有心无力” 前文分析认为，“强县扩权”确实有利于县域经济发展，从而使其摆脱被“输血”的境地，能成为一个“造血机器”，从而从根本上解决县乡财政困难。但是，对于县域经济发展解决县乡财政困难这一判断存在如下问题：第一，基于历史、自然禀赋以及其他因素的影响，地区经济发展的非均衡一直都存在，如果说经济落后必然导致财政困难，那就等于承认财政困难永远无法解决。而且，贫困地区发展经济的同时，发达地区的经济也在发展，而且可能发展得更快，经济差距就永远存在甚至可能拉大，如果财政困难是一个相对概念的话，那么就意味着困难是永恒的，不困难是暂时的；第二，县乡财政要遵循“一要吃饭、二要建设”的原则确定支出顺序，先保供养人员吃饭，再说社会各项建设。事实上，越是经济发达的地方，社会环境越是规范、开放，经济发展的条件越是优越，财政状况也更为宽裕；经济贫困的地方则恰恰相反。如果不从财政本身寻求突破，不从整个行政体制进行改革，贫困地区的经济就难以保持正常的发展；第三，财政困难是一个迫切需要解决的现实问题，而经济发展却不是一朝一夕的事情，是一个需要系统规划、认真解决的长远问题，远水解不了近渴。而且，经济发展需要大量的财政投入，有的地方政府为了经济发展以牺牲环境为代价，为了招商引资以牺牲税收收入为代价，这样可能在短期加剧财政困难，长期又是一个未知数。 七、结语 通过以上分析，本文认为：第一，县乡财政困难是一个相对的概念，学术界和理论界都无法对其做出确切的界定，不同历史时期、不同制度环境下县乡财政困难的程度和表现形式会有所不同；第二，“市管县”本身不是县乡财政困难形成的直接原因，“省管县”并不能从根本上解决县乡财政困难；第三，“县财省管”改革可以提高行政效率，减少财政资金的中转环节，有助于县乡财政困难的缓解；第四，“转移支付”和“完善省以下财政体制”掩盖了整个国家的财政体制问题，避开了矛盾的关键点，对于解决县乡财政困难容易产生误导；第五，经济发展不平衡是绝对的，县乡财政困难是相对的；经济发展是长期的，县乡财政困难是眼前的。因此，通过经济发展解决县乡财政困难本身值得商榷。 |
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