收回土地使用权的执法主体
收回土地使用权的执法主体,根据土地管理法律和行政法规的规定,可以分为县级以上政府和土地行政主管部门两种执法主体。
1.土地管理法律和行政法规明确以县级以上政府为收回土地使用权执法主体的,有三种情形:即《土地管理法》第37条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款和《基本农田保护条例》第18条。
2.土地管理法律和行政法规明确以土地行政主管部门为收回土地使用权执法主体的,有两种情形:即《土地管理法》第58条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款。
3.土地管理法律和行政法规未明确收回土地使用权执法主体,或者表述为“国家收回”的,有五种情形:即《城市房地产管理法》第19条、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条。
细读上述法律法规条款,我们至少可以发现以下两个不一致:
1.《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款,收回土地使用权的事由都是“闲置”土地,但规定的执法主体并不一致。
2.《土地管理法》第58条第1款第4项与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款,收回土地使用权的事由都是“撤销、迁移”,但规定的执法主体也不一致。
此外,国土资源部1999年发布的第5号令《闲置土地处置办法》第5条规定,闲置土地由土地行政主管部门“下达《收回国有土地使用权决定书》”,与《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条的“由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”,也不一致。
由于土地管理法律、法规、规章对收回土地使用权执法主体的规定不一致,已对收回土地使用权工作造成了法律上的障碍。因此,土地管理法律、法规、规章对此应当做出规定,统一收回土地使用权的批准机关和执法主体。
笔者认为,对收回土地使用权的批准机关和执法主体进行统一,并非难事,可以在下面两种方案中选择一种进行统一,但必须以法律的形式进行统一。
(1)如果土地管理法律和行政法规需要统一由“批准具体建设项目用地的政府”为收回土地使用权的批准机关,则应同时规定收回土地使用权的执法主体为“市、县土地行政主管部门”。
(2)如果土地管理法律和行政法规需要统一由“市、县政府”为收回土地使用权的执法主体,为防止收回土地使用权的批准机关和执法主体为同一政府,则应同时规定收回土地使用权的批准机关为“上一级政府”,或者为“省级政府”。
收回土地使用权的法律文书
收回土地使用权的法律文书,《闲置土地处置办法》第5条规定是“下达《收回国有土地使用权决定书》”。笔者认为,对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”,使用《收回国有土地使用权决定书》是适当的。但是,对于因土地使用者违反法律法规禁止性规定,即被作为行政处罚的“收回”,使用《收回国有土地使用权决定书》则直接与《行政处罚法》第39条第1款“应当制作行政处罚决定书”的规定相抵触。所以,今后修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》时,在有关条款中应明确:“收回国有土地使用权,应下达《收回国有土地使用权决定书》”。
在现阶段,对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”,应使用《收回国有土地使用权决定书》;对于行政处罚的“收回”,应按照《行政处罚法》第39条第1款的规定,使用《行政处罚决定书》。
收回土地使用权引发的诉讼的性质
收回出让土地使用权是行政行为还是民事行为,以及由此引起的不服收回出让土地使用权的诉讼应属于行政诉讼还是民事诉讼,既是值得重视的一个理论问题,也是急需解决的一个实践问题。
一些人认为,收回土地使用权是县级以上地方政府及其土地行政主管部门的行政职权,收回土地使用权是行政行为,由此引起的诉讼都应作为行政诉讼。这种观点,至少可以得到下述理由的支持:一是土地出让的行为性质是行政行为,只有土地行政主管部门才能出让土地,二是《国有土地使用权出让合同》的性质是行政合同或者说是政府经济合同,只有土地行政主管部门才能代表政府签订《国有土地使用权出让合同》。
另一些人认为,对《国有土地使用权出让合同》中约定的四种收回情形,是双方履行《国有土地使用权出让合同》,由“甲方”依合同约定收回“乙方”的土地使用权,因此这四种“收回”是民事行为,由此引起的诉讼,应作为民事诉讼。
笔者认为,试图以土地出让的行为性质、土地使用权出让合同的性质、或者以《城市房地产管理法》有无规定、《国有土地使用权出让合同》有无约定,来分析收回土地使用权的行为性质是行政行为还是民事行为,是不准确的。因为在土地出让、土地使用权出让合同以及土地出让后对土地使用者的监督中,土地行政主管部门都是双重身份,双重角色:既是行政机关,又是合同当事一方;既有依据行政职责的权利、义务,又有甲方的权利、义务。而受让人的身份也是双重角色:既是行政管理相对人,又是合同当事一方;既有作为行政管理相对人的权利、义务,又有作为乙方的权利、义务。分析收回土地使用权行为的性质是行政行为还是民事行为,不可一概而论,应当具体情况具体分析。分析的落脚点,应放在“收回”这一具体行为,是作为行政机关依行政职权的行政行为,还是作为“甲方”依合同约定的民事权利。
1.行政处罚的“收回”,是因土地使用者违反法律法规禁止性规定,由行政机关作出的行政处罚行为,这类“收回”所引起的诉讼,是行政诉讼。
2.土地使用权期满的“收回”,应分为两种情况对待,一是因受让人没有提出续期申请而“收回”,此种情况下可以看作是双方履行《国有土地使用权出让合同》,由“甲方”依合同约定收回“乙方”的土地使用权,因此属于民事行为,由此引起的诉讼,应作为民事诉讼;二是因受让人申请续期但依照规定未获批准而“收回”,如果对“收回”这一行为有争议,应以“不批准”这一具体行政行为为行政诉讼标的。但是,在土地使用权期满的“收回”中,无论对“收回”有无争议,对“收回”过程中的地上建筑物、其他附着物的相应补偿问题的争议,都应作为民事诉讼,因为此时的补偿都是“甲方”对“乙方”的补偿。
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3.其他法定事由的“收回”,其行为主体是行政机关而非“甲方”,权力依据是国家公权力而非民事权利,因此,这类“收回”是依据行政职权做出的行政行为,由此引起的诉讼,应作为行政诉讼。包括因“收回”过程中涉及的对地上建筑物、其他附着物的相应补偿问题的诉讼,也是行政诉讼,因为此时的补偿,是国家补偿,并非“甲方”补偿。
4.前面讨论以外的另一种情形,即受让人不能按时支付土地使用权出让金,被出让人解除合同而收回土地使用权,是“甲方”因“乙方”违约而依据《国有土地使用权出让合同》的约定,收回“乙方”的土地使用权,是一种比较典型的甲乙双方之间的民事行为,由此引起的诉讼,应作为民事诉讼。
摘自《中国土地》2005.7 总第235期
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