农村养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分。建立农村养老保险制度是全面建设小康社会和构建和谐社会的重要内容，是社会主义新农村建设的客观要求，也是经济社会发展的必然趋势。它对于促进城乡统筹、促进农村经济发展、推动“三农”问题的解决和维护农村和谐稳定具有十分重要的意义。自国家决定建立这一制度以来，我市按照上级有关部门要求，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，遵循“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的运行模式，于2008年1月在雨城区启动实施了农村养老保险制度试点工作，并取得了一定的成绩。但是，在组织实施过程中，我市农村养老保险制度试点工作仍然遇到不少的困难，既需要从制度层面上去修改完善，还需要相关部门予以重视并加大支持力度，以适应经济社会发展的新形势和新要求。
一、我市农村养老保险制度现状
2008年1月，雨城区启动实施了农村养老保险试点工作后。在市、区各级政府的高度重视和市、区有关部门的紧密配合及广大农村养老保险经办人员的共同努力下，严格遵循“个人缴费为主、集体补费为辅、政府给予适当补贴”的运行模式，经过一年的不懈努力和积极探索，有力地推动了该项工作的顺利开展，积累了丰富的经验，取得了一定的成绩。截至2008年12月底，我市参加农村社会养老保险人数达5845人，征收农村养老保险基金3272万元。
（一）建立了领导机构，明确了责任。成立了以区政府主要领导任组长，分管区长任副组长，区级各有关部门负责人为成员的农村养老保险工作领导小组。并把此项工作列入十大惠民工程之一，层层签订责任书，形成了各乡镇主要领导要亲自抓，劳动和社会保障部门具体抓，相关单位配合，齐抓共管的工作格局。
（二）初步建立了一套农村养老保险制度。在实地考察、深入基层调研、问卷调查的基础上，制定了一套参保对象广泛、参保人员可根据自己经济承受能力自行选择缴费标准、缴费方式灵活、运行规范的农村社会养老保险制度，即：《雨城区农村养老保险实施办法（试行）》、《雨城区农村养老保险实施细则》、《雨城区农村养老保险实施办理有关问题的通知》。明确了参保条件、缴费办法和养老金计算办法，即男年满18周岁不满60周岁、女年满18周岁不满55周岁，具有雨城区农村户籍的公民，都可以到户籍所在乡镇办理参保手续。经济条件好的，可按全省上年在岗职工月平均工资的50%为缴费基数，个人按缴费基数的10%按月缴纳养老保险费；经济条件一般的，可按全省上年在岗职工月平均工资的40%为缴费基数，个人按缴费基数的10%按月缴纳养老保险费；经济条件差的，可按全省上年在岗职工月平均工资的30%为缴费基数，个人按缴费基数的10%按月缴纳养老保险费。并建立个人账户，分别按本人当年缴费总额的40%、30%、20%记入个人账户。待达到法定退休年龄可领取生活费大约分别为213元、163元、116元（按2008年缴费基数测算）。
（三）建立了基金征收运行系统和基金征管模式。组织新编了系统软件，将该系统与区计算机管理中心联网并延伸到各乡镇，实现了农村养老保险基金征收全部使用计算机系统操作。还在雨城区全面推行“乡镇征收基金，社保部门经办业务，财政专户管理基金，定期审计监管”的农村养老保险基金征管模式。
二、建立农村养老保险制度的必然性和重要性
建设社会主义新农村是我国现代化的重大历史任务。统筹城乡发展，建立和完善与社会主义新农村相适应的社会保障体系是建设社会主义新农村的一项重要内容。社会保障尤其是基本养老保险制度作为国家的一项福利，理应由全体国民共同享有。要实现城乡统筹，建立适合于农村经济发展要求的社会保障体系，是衡量社会主义新农村建设成效的主要标志之一，同时也是一项解决农民贫有所济、老有所养、病有所医的治本之策。
（一）建立农村养老保险制度，是适应农村经济发展的必然要求。
1、土地作为农民的基本社会保障的功能和作用逐渐减弱。长期以来，农产品价格持续低迷，使土地收益率降低，农民经过长年累月的辛苦劳作之后，从土地上获取的收益十分有限，难以形成一定的储备积累。不断加快的工业化和城市化进程,使部分农民失去赖以生存的土地。他们除从政府领取低于市场价格的货币补偿外，并未同时获得就业和社会保障，往往在失去土地的同时即成为失业者，不仅现时生活困难，养老更成为严重的后顾之忧。随着城市化的进程加快，农村劳动力外流，也使农民对土地的依附程度日益下降，以土地为依托的农民自我养老能力逐渐弱化。
2、农村家庭结构小型化使传统的家庭养老方式受到冲击。随着农村经济社会结构的变迁，以及计划生育政策的影响，农村家庭结构小型化趋势日益明显，农村家庭结构与城市家庭一样，普遍转变为“4+2+1”模式。这种家庭结构的转变使传统的“养防老”观念淡化，人们逐步认识并期待新型社会养老方式。
3、农村人口老龄化使农村社会养老保险制度的建立显得更为迫切。目前我国农村人口老龄化程度日趋严重，据有关资料统计，2000年我国农村65岁以上的老龄人口占7.4%，到2030年，这一比例将达到17.4%。以雨城区为例，全区农业人口约21万人,老龄人口约4.3万人,老龄人口占约21%。因此，建立农村社会养老保险制度已成为一项迫在眉睫的工作。
4、农村中的非农民群体对社会养老保险的需求日益扩大。农村工业化以及小城镇的建设使一部分农民脱离土地成为城市人口，私营企业主或个体经营者,其收入主要来源于工资或经营收入，在市场经济生活的大潮中，他们与城镇居民一样面临同等的市场风险和生活风险。随着社会主义新农村建设步伐的加快，农村中的非农群体将逐渐扩大，对于进入老年后的养老保险需求也将随之增加。
（二）建立农村养老保险制度，是社会主义新农村建设的重要支撑。
建立农村社会养老保险，将社会养老保险的触角从城镇延伸到农村，体现了社会公平，反映了全体国民在社会保障这一国家福利方面的平等地位，便于协调城乡发展，缩小城乡差距，从经济和道德伦理上减轻了农村人口在养老方面的双重压力，从而为农村劳动力转移，促使农民向市民的转化创造了条件。同时，建立农村养老保险制度，为农村老年人与城市退休人员一样实现了老有所养，便于农村社会稳定与和谐发展，为社会主义新农村实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明”提供了必要的支撑。
（三）建立农村养老保险制度，已具备了可行的现实条件。
经过十多年的不懈努力，社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助等内容的中国特色的社会保障体系框架已初步形成，而作为其核心内容的基本养老保险制度更是日渐完善。与此同时，过去一直游离于社会保障之外的农民，现在也开始纳入社会保障体系的框架之内。截至2008年底，全省有78240万名农民参加了社会养老保险，461765万名农民享受了基本生活费。同时，一些地方也在农民养老方面进行了许多有益的探索。如我市雨城区针对本地城市化建设步伐加快，失地农民日益增多的现实情况，结合本区经济社会发展程度和农民实际承受能力，按照“低水平、有弹性、广覆盖”的准入原则和“单独建账、封闭运行”的基金管理原则，设计并启动了农村养老保险制度和被征地失地农民社会养老保险制度。自2005年以来，雨城区已有6500名失地农民参加了基本养老保险，2656名达到法定退休年龄的老人按月享受了的基本养老保险金，其平均金额714.17元。2008年雨城区又有5800名具有劳动年龄段的农民参加了新型农村养老保险。
由此可见，农村养老保险制度的建立，使农村人口免除了后顾之忧，为他们步入老年提供了基本的生活保障，有利于农村社会稳定，促进乡风文明，从而加快社会主义新农村的建设步伐。相反，离开了农村社会养老保险制度，建设社会主义新农村将成为空中楼阁。农村社会养老保险制度的推行，关系到新农村建设的方方面面，统筹城乡发展、实现城乡一体化、加快农村工业化、发展农业产业化、促使农民市民化以及生产方式的合作化、现代化等，都需要完善的农村养老保险制度作后盾。建设社会主义新农村，应建立健全并加快推行农村社会养老保险制度。
三、我市农村养老保险制度存在的主要问题
我市农村养老保险制度试点工作开展以来，开局良好，取得了一定效果。但仍存在着一些亟待解决的问题。
（一）政策不统一，制度有待进一步完善。目前，国家和省均没有制定出台统一的的农村养老保险制度政策，更没有制定出台实施细则。仅出台了《四川省新型农村社会养老保险试点实施办法》，基于此，我市在探索中制定出台了《雨城区农村养老保险实施办法（试行）》、《雨城区农村养老保险实施细则》、《雨城区农村养老保险实施办理有关问题的通知》一系列关相的政策文件，但这些文件在制度层面、操作性等方面都还存在不足，有待进一步修改完善。
（二）集体补助落空，政府补贴不到位。我市现行农村养老保险制度依然坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，政府给予适当补贴”的原则，即农村养老保险基金的筹集基本上完全靠农村居民个人缴纳。而我市属于经济发展相对滞后的地区，农村级集体经济尤其是偏远地方的农村集体经济薄弱，没有经济能力兑现集体补助这一政策，使得农民很难享受到集体补助。与此同时，政府受财力不足影响，不仅对农村养老保险政策的重视程度远低于城保，而且财政扶持力度也远不如城保。这严重挫伤了本就贫穷的农村居民的参保积极性，也影响了农村养老保险制度的推进速度。
（三）制度覆盖范围不全。现行农村养老保险制度受财力所限，没有将农村男年满60周岁、女年满55周岁以上的超龄人员纳入参保范围。而这部分人员恰恰是急需社会保障的人群，要求参加保险的呼声很高。
（四）“保富不保贫”情况突显，低收入者参保形势严峻。现行的农村养老保险采取的是农民自愿原则，即鼓励所有的农民参保，首先发展具有投保条件的农民参加。这导致参保对象大多是农村中经济收入较高的农民，而最需要参保的困难群众无法参保的情况。这也使部分农民参保积极性受到影响，开展农村养老保险工作困难重重。
（五）机构和人员编制没有解决，对开展农村养老保险工作影响较大。从目前开展试点工作的情况来看，我市整个试点区没有专门的机构和经办场地。除一名专职经办人员外，其余全靠乡镇社保站工作人员负责。而社保站工作人员都不是专职的，且人员变换频繁。这样不但不利于工作的正常开展，更重要的是乡镇一级社保工作站人员知道农保基金账号和密码，对农保基金构成安全隐患。
（六）参保率低，基金征收不足。截至2008年底，整个试点区参保人数为5845人，占整个试点区农村人口的比例不到3%，仅占全区劳动年龄内农村人口的5%。基金征收也才3272万元。
四、意见和建议
（一）确立农村养老保险的法律地位，保持其制度上的稳定性。
国家应根据各地试点情况，认真总结试点经验，尽快完善社会保障法，将农村养老保险制度列入其范围，从而确立农村养老保险制度的法律地位，使其具有制度上的稳定性、严肃性和权威性。并出台具有前瞻性和操作性强的实施细则，为各地建立农村养老保险提供政策支撑和操作办法。
（二）优化农村养老保险制度设计，分类建立和完善农村养老保险制度。
1、完善被征地农民的养老保险制度。切实做好被征地农民的生活保障，围绕构建覆盖城乡的新型社会保障体系这一目标，加强被征地农民基本生活保障制度与城乡职工基本养老保险制度的衔接。
2、将农民工纳入社会保障体系，使他们在向非农产业的转移过程中，逐步从土地保障转换到现代社会保障系统。在制度设计上，要适应农民工流动性大的特点，使其社会保险权益可以方便地转移接续，并保证其流动就业过程中社会保障权益不受侵害。对于长期在城市就业并定居的农民工，应逐步纳入城镇职工养老保险制度。
3、对于仍然固守在农村以土地为主要生活来源的农民，则需要逐步完善农村养老保险制度，提高保障能力。明确政府在建设农村社会养老保险制度中的主导作用，拓宽资金筹集渠道，变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，根据各地农民人均纯收入情况逐步提高农村养老保险的筹资水平，并同步增加保险的享受标准。
4、积极探索“城保”和“农保”相对独立，又可以相互转换的运行模式，为统筹城乡社会保障打好基础。针对传统农保保障水平偏低且固定不变的缺陷，实行将最低缴费和给付标准与农村最低保障标准挂钩的方法，建立缴费的增长机制，缴费标准的可选择机制和待遇调整机制。扩大政府对农民提供适当保费补贴的范围，调动农民参保积极性。
5、人口和计划生育部门专题研究农村计划生育户参保补贴问题，对农村实行计划生育的参保人员实行奖励性补贴，以减轻其经济负担。
（三）加大公共财政投入力度，扩大农保覆盖面和提高其社会保障功能。
为了贯彻落实中央提出的城乡统筹发展和建设社会主义新农村的原则精神，防止城乡差距过度扩大，必须调整和改变现行财政分配不合理的现状，切实加大对“三农”投入的倾斜力度，要让公共财政逐步覆盖农村。“农村社会养老保险的需求弹性非常大，无论是经济发达地区还是贫困地区都如此。少量的补助就能大大增加农民参保积极性和参保率。
从政策意义角度讲，财政补助是农保事业发展的催化剂，较少的投入就能较大程度地提高参保率和覆盖面，这对农保事业有着非常重要的现实借鉴意义。要根据党的十六届六中全会关于“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”和“加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”的要求，以缴费补贴、老人直补、基金贴息、待遇调整等多种方式，逐步扩大农村养老保险的覆盖面，建立农民参保提高待遇水平。
（四）理顺管理体制，提高基金统筹管理层次。
农村社会养老保险基金是农民的血汗钱，养命钱，既要确保安全，又要确保合理增值。现行农村养老保险基金统筹层次低，抗风险能力差，不足以承受未来农村老龄化趋势带来的基金支付压力。因此，必须提高农村养老保险制度基金统筹层次，改变现有县（区）级统筹，县（区）级管理的模式，以市或省为统筹管理单位。
（五）加大农保基础设施建设，实施农保专人负责制。
一是进一步加强乡镇经办机构的工作场地和办公设施建设投入，确保农保基础设施的建立和完善及参保人员个人信息资料完整，保障参保人员的合法权益。二是鉴于农村养老保险工作政策性强、参保手续严谨、涉及数据要求完整、涉及资金安全，要求经办人员工作固定，不能随意频繁更换，在工作安排人选时要有长期考虑。三是农保是新生事物，政策性强，操作具体，需要经办人员加强政策和业务学习，为更好适应这项工作需要，需工作实情出发，安排必要的培训和工作经费，保障农村养老保险工作的顺利开展。 |
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