【摘要】:新公共服务理论是以民主、公共利益、公民权为主要思想的政府治理理论。文章通过对新公共服务理论的阐述,分析了新公共服务理论的价值,展望了新公共服务理论的发展前景。
【关键词】:新公共服务 治理 新公共管理
以罗伯特·B·登哈特(Robert B·Denhardt)为代表的新公共服务理论是在对传统公共行政(他称之为"老公共行政")特别是对新公共管理理论的批判的基础上建立起来的,正因为如此,新公共服务理论是对现代公共行政理论特别是政治途径的一个重要补充,对促进政府管理和社会治理有着十分重要的意义。
一、公共服务理论的主要内容
新公共服务理论是在比较公共行政学管理主义研究途径特别是对新公共管理理论进行反思和批判的基础提出来的。具体来说,建立在民主公民权理论、社区和公民社会的模型,组织人本主义和组织对话理论基础之上的新公共服务理论主要包括以下几个方面的基本观点：
(一)公共行政的目标
新公共服务理论提出:"追求公共利益"才是公共行政的根本目标。公共行政的终极目标不应该是效率、利润,政府更节约、更经济不是政府存在的理由,谋求公共利益才是政府存在的合法性基础,要"确保公共利益居于支配地位"。新公共服务认为对公共利益的意义的寻求是公共生活存在的理由,公共利益是通过社区对话和参与的过程实现的,其价值内涵是正义公正、公平等民主规范,人们明确表达共同利益并首先关注政策选择更广泛的结果就形成了公共利益。在这一进程中,政府的职能在于"创立共同的利益和责任"。
(二)公共政策的制定与执行
新公共服务是在公共治理的观点下看待公共政策的。由于社会的发展、变化迅速、复杂,对社会发展进程有重要影响的公共政策就不仅仅是政府的事情,"公共政策方面的重要发展以及在为社会掌舵方面的重要发展都可能会在该特定政策网络内部的一种困难复杂的讨价还价和协商过程中出现。越来越有意义的不是谈论政府,而是谈论治理的过程。"而公共治理就是社会主体共同参与公共权威的行使的过程。
1.公共政策的制定中,政府应该是服务(service)而不是掌舵(steer-ing),要重视公民权胜过重视企业家精神。从政府治理走向公共治理,意味着政府角色从以法律标准、规则为中心的控制者转向以民主标准、社会标准为中心的"经纪人",政府行为从制定普适原则、协调资源分配转向监控社会网络互动、确保在各种网络之中、网络与网络之间实现民主并倾听人民的声音。具体来说,就是在"一个其中公共价值不断地被再表达和再创造的民主治理系统"中把适当的博弈参与者带到一起并且促成公共问题的解决方案。
2.公共政策的执行中,政府"思考要具有战略性、行动要具有民主性"。"新公共服务以公民对行政过程的参与而著称。"只有真正重视公民在政策执行中的作用,而不是忽视或者把公民当作顾客或者当事人来对待,这样的公民参与下的共同生产即公民参与公共服务的生产和供给,才能对政策实施提供更多的备选方案,才能有效厘量政府行为的自由裁量权,才能增进政府公信度,才能真正发挥公民功效、促进共同利益。新公共服务认为,这首先需要有一个"道德企业家"(moral entrepreneur),即具有关心和参与的行政道德,来强有力地推进这一过程,包括确认公民身份、鼓励并支持团体与公民订立契约。然后政府应该是开放的可以接近、具有很大的回应性并能保证公民在政策过程的各个阶段行使公民权。
二、新公共服务理论的学术价值和实践意义
1.新公共服务理论是公共行政学政治途径范式在二十世纪九十年代末的继承与发展。从研究内容上看,新公共服务强调民主、公民权、公共利益,这和公共行政学政治途径旨在强调的公民精神、平等、公民参与是一致的;从研究的方法上看,新公共服务和公共行政学政治途径都采用后逻辑实证主义的研究方式,重价值判断和规范原则,反对过于依赖实证主义和经验主义。新公共服务的发展主要体现在它是在新的时代背景下产生的理论,融合了学科发展的最新成果。一方面,它对新公共管理的批判更系统、更合理,对新公共管理运动中的问题和不足看得更清楚。另一个方面,它吸收了政治学、管理学、社会学新的发展成果,甚至从新公共管理中肯定并吸收了有益的成果,比如公共服务"共同生产"的方法论。
2.新公共服务理论是公共行政研究范围从政府善治转向公共治理的标志。新公共服务通过对公民权的强调和对公民教育的重视,对人的价值特别是公民道德的宣扬,使其具有鲜明的公共治理理论的特点,是政府行政向公共行政尤其是公共治理转变的重要指导理论。
三、新公共服务理论发展前景
1、新公共服务理论勾勒出了一个理想的社会状态。然而其基于的基本人性假设中就有很多问题需要进一步的更准确地说明和支持。对于理论所期待的公共管理者,布赖斯就曾指出:"把公共义务当作政治中的主要动力来依赖,就等于要设想一个天使的国家。我们所了解的人,必定都是有某种其它动机的"。卢梭也指出,政府中的每个成员都首先是他自己本人,然后才是行政官,再后才是公民;而这种级差正是与社会秩序所期望的级差直接相反。至于让民众成为公民,能参与到行政过程中来,特别是在代议制和现代社会的压力下投入更多的精力于社区事务并超脱自身利益是相当困难的,这一点作为新公共服务的主要倡导者登哈特也是丝毫不避讳的,他说,理论上的领导集权与民众参与分权的冲突悖论、实践中的行政职业化以及社会生活的极端复杂性导致了参与效能的低下和无力参与。
2、其次,新公共服务理论是改良而不是变革。相对于管理主义的思想和方法而言,新公共服务理论的倡议和宣扬多于实际的可操作的科学方法和技术,甚至作为政治途径的一种,新公共服务理论在一些涉及根本性政治问题时做出有成效的回答。这就造成了一方面,新公共服务不能独立于新公共管理之外在今天的公共行政理论和实践中成为新的范式,另一方面,新公共服务不能就诸如"政府愿意在多大程度上补偿供应者与用户或公民之间的权力不平衡"的命题做出回答,从而将服务的实现途径留给了政治学,寄希望于领导的个人思想和个人作用。
综上所述,新公共服务是对当今公共行政理论和实践特别是对新公共管理影响下的治理研究和实务的一种有意义的补充。它引导人们重视并关注公民权、追求公共利益、重视人的价值,崇尚民主。新公共服务理论凸现了当前行政学理论由"由管理者管理"向"让公民来服务"的发展趋势,但在理论的完备和具体实践的进行等层面仍有发展的空间,对政府理论和实践的贡献将随着时代和自身的发展而影响深远.
参考文献
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