“沃尔克法则”

2010年3月，为了促进参议院尽快通过金融监管体系改革提案，并尽量保持政府的改革初衷，在参议院两党存在重大分歧的时刻，奥巴马重申了其金融监管体系改革的决心和方向，将沃尔克针对金融监管体系改革的见解称为“沃尔克法则”。基于沃尔克金融监管改革建议的提案，被奥巴马称为“沃尔克提案”，已由卡尔·莱文等五位参议员在3月份提交参议院。奥巴马敦促参议院不能偏离政府改革金融监管体系的方向和立场，否则他将动用否决权。

     “沃尔克法则”作为奥巴马近期极力强调的改革措施，实际上包括三个方面的主要内容。一是禁止商业银行（或其他吸收存款的金融机构，如银行控股公司）从事高风险的自营交易，将商业银行业务和其他业务分隔开来；二是反对商业银行拥有对冲基金和私募股权基金，限制衍生品交易；三是对金融机构的规模施以严格限制。另外，防范内部信息、防范道德风险和加强监管合作等也是沃尔克法则的重要内容。

     混业经营和分业监管的错配

     从沃尔克针对金融监管的观点看，其改革的主导思路与奥巴马政府2009年出台的金融监管改革方案的基本精神是吻合的，更重要的是，“沃尔克法则”更像是奥巴马政府改革方案的一个重要补充，目的是提高金融体系的监管有效性。

     目前，美国实行的是以美联储为中心的伞形监管模式。该模式是以联邦政府和州政府为依托、以中央银行为核心、各专业金融监管机构为组成的监管体系，即双层多头金融监管体系。“双层”分为联邦层和州政府层，“多头”是联邦政府针对分业经营的需要设立了多个行业监管主体。在美国金融危机的爆发和蔓延过程中，美国双层多头监管体系并没有发挥充分有效的监管责任，美国金融监管体系的弊端暴露无遗。一是现行监管体系无法跟上经济和金融体系的发展步伐。二是缺乏统一监管者，无法防范系统性危机。三是金融监管职能的重叠或缺位造成金融监管死角。四是金融监管有效性较低，尤其是缺乏对金融控股公司的有效监管。最后，美国金融分业监管体系与其混业经营的市场模式是背离的。

     奥巴马政府出台的改革方案实际上是美国金融危机爆发后对其监管体系一次亡羊补牢的全面改革。2009年6月，美国政府出台了金融监管方案，主要集中在五个方面：强化金融机构（尤其是具有系统重要性的大型金融机构）监管、建立对金融市场的全方位监管、保护消费者和投资者利益、赋予政府权力以掌握必要的监管工具以及加强国际监管合作等。奥巴马在新方案出台后，敦促美国国会尽快通过该方案，以恢复市场对美国金融体系的信心，避免金融危机再次发生。

     针对金融危机中美国金融体系和金融监管体系暴露出来的弊端，奥巴马政府监管改革方案中大多有相应的改革措施。比如，在金融机构稳健监管方面，美国首先将建立一个由主要监管机构负责人组成的金融服务监督委员会，以促进各个监管机构的信息共享和监管协调，同时辨别新的风险以及针对可能影响金融体系稳定的金融机构的问题向美联储提供监管建议；其二，将加强对所有大型、相互关联的金融机构（主要为金融控股公司，不论其是否拥有存款机构）的统一监管，主要监管职责将赋予美联储；其三，美国将提高所有银行和银行控股公司的资本金水平和其他审慎标准，并使金融机构管理层薪酬水平与长期股东价值更好匹配；其四，美国将建立联邦级的银行监管机构——国民银行监管署，负责对在联邦政府注册的存款机构、分行、外国银行代理行以及任何控股存款机构的公司等进行审慎监管；最后是扩展监管范围，将投资银行、对冲基金及私募股权基金、货币市场共同基金纳入监管范围。

     但是，在奥巴马政府的监管体系改革方案中，美国金融分业监管体系与其混业经营的市场模式相互背离的制度性错配并没有得到足够的重视，更缺乏相应的改革举措。沃尔克在次贷危机爆发初期的2007年就已经指出这个问题的严重性。2007年10月，他在德国的一次研讨会上发表了名为《重新思考全球金融体系的美好未来》的演讲，他在其中指出，金融机构的混业经营和分业监管的错配是金融危机爆发的一个重大根源。

     从理论上讲，分业经营模式向混业经营模式的转变是建立在金融体系不确定性参数、风险回避系数、外部性因素和监管成本等减小的基础上的。但是，在混业经营下，金融创新往往导致杠杆化操作，效率提高的同时损失了稳定性，风险回避系数的变化趋势不明确。一定程度上，混业经营的风险可能被低估了，混业经营的理论基础可能不扎实，由此可能导致监管体系的低效。还可能造成市场规则、保险、监管和流动性援助之间的平衡关系受到扭曲。

     美国当前的金融机构监管框架是在70多年前建立的架构基础上产生的，可能已经无法适应市场主导的金融体系和混业经营的模式了。目前资本市场全球化带来资本流动的不稳定性，信息技术和信息流的改善导致了创新型、风险分散及通常较为复杂的金融产品和交易策略的出现，这使得投资者和其他市场参与者难以对其风险进行恰如其分的评估。资本市场中机构投资者在混业经营模式下，给市场带来了更多更具敏感性的流动性、改变了定价机制和风险分散格局。这些机构可以使用较高比例的杠杆操作和更加相关的交易策略，这对广泛的市场具有潜在的破坏性。这些变化给美国金融服务业及其监管架构带来了压力。

     沃尔克法则将提高金融稳定性？

     沃尔克关于美国金融监管体系的改革主张，如果获得美国参议院的通过，并成为美国的法律，那将深刻美国金融体系的稳定性，更将深远地影响美国金融体系的结构和未来的发展路径。

     沃尔克的第一主张是限制金融机构的自营交易，这实际上意味着商业银行及银行控股公司必须分离投资银行等其他业务，相当于金融体系必须分业经营。沃尔克认为，商业银行及银行控股公司等吸收存款的机构数量大幅减少，虽然仍在发挥传统的资金融通职能，继续提供基本的收支服务和为地方市场服务，但是此类金融机构的职能在所谓的金融创新中不断扩大，其业务变得更加广泛而多样，传统的职能逐步淡化，而新兴的投资银行业务、结构化金融工具、财富管理、巨额的“对冲”交易等则日益强化，最后造成整个金融体系的杠杆率过高、风险头寸过大等弊端，更重要的是商业银行的传统业务和投资银行等的创新业务的边界被跨越，部分自营交易甚至侵蚀了储蓄客户的存款。

     沃尔克指出，在金融危机中，花旗银行和美国银行在表外业务进行总值为2500亿美元的抵押贷款支持证券投资，使用的部分资金就是储蓄客户的存款，而最后的损失却必须由政府及纳税人埋单。为了彻底改变这一状况，设置有效的防火墙，就必须将金融机构的业务相互分割开来，防止金融机构利用存款为其投机交易“补贴”。

     但是，沃尔克关于限制金融机构自营交易的建议在华尔街受到了极大争议。华尔街认为，限制金融机构的自营交易可能会危害市场的基本功能。金融机构的自营交易一般分为两个类型，一是做市商交易，二是盈利性交易，也称为方向性交易。做市商交易是金融机构作为金融市场中同时的买家和卖家，对金融产品报出具有一定价差的买入价和卖出价，通过双向交易获得价差收益，在这个过程中，金融机构是在维系金融市场的融通功能，从而保证金融体系的流动性，而市场的波动性是控制在价差的范围内。而方向性交易则是金融机构目的非常明确的交易，金融机构会选择是多头还是空头单向操作，并获得资本利得，金融机构的这一操作模式可能会形成市场的涨跌趋势。

     对于监管层而言，这两种市场功能的交易是难以区分的，如果完全限制自营交易就会影响做市交易。华尔街就认为，如果限制了金融机构的自营交易，那金融市场将缺乏做市商，市场的流动性将受到实质性影响。华尔街讽刺沃尔克是迂腐不堪的“老古董”，因为这一改革主张相当于把美国生硬地拉回到1999年被取消的《格拉斯-斯蒂格尔法案》所确立的分业经营和分业监管的模式。

     沃尔克的第二大主张就是反对吸收存款的金融机构拥有对冲基金和私募股权基金。沃尔克认为，超过4万只对冲基金操作着数万亿美元，投资了数百万亿的金融资产，这些没有受到金融监管和安全保护网覆盖的机构和操作，实际上是对金融稳定机制的破坏，日益多样且复杂的金融工具和投机性操作使得金融市场在激情与投机、危机和恐惧的轮回中演进，对金融体系和经济体系的稳定性造成了实质冲击。

     沃尔克的第二个主张相当于要把华尔街最为盈利的业务从金融机构剥离出来，这实际上也是分业经营理念的另一个体现。当然，对于对冲基金和私募股权基金所从事的衍生品过度交易，美国政府已经意识到其对金融稳定的危害性，奥巴马极力要求参议院将限制衍生品交易作为金融监管体系改革的一个重点，并纳入提案。巴菲特甚至认为，金融衍生品是“大规模杀伤性金融武器”。不过，由于华尔街的游说力量十分强大，而这块业务又是华尔街最赚钱的业务，因此国会处于一个纠结的状态。在4月26日的程序性表决中，甚至有民主党参议员对此投了反对票。

     沃尔克的第三个重要主张是限制金融机构的规模。沃尔克认为，现在金融机构的数目在减少，尤其是商业银行大型化趋势极为明显，目前有25-30家全球性的商业银行，资产十分雄厚，业务多元化，但是传统的职能却逐步降低，而风险行为却不断升级。保险等其他行业也出现了这样的趋势。这样，大型金融机构就具有了系统重要性，其潜在的系统性风险可能造成巨大的道德风险，即所谓的“大而不倒”效应。更为严重的是，美国大型金融机构不仅是“大而不倒”，同时是大得难以持续、难以管理和难以竞争，这对于整个金融体系的发展和稳定都是不利的。为此，在剥离其他业务之外，还应该限制金融机构的规模，如有必要，甚至可以拆分金融机构。

     沃尔克的这一主张受到了更大的质疑。华尔街认为沃尔克太幼稚、太迂腐了。克鲁格曼也在其《纽约时报》的专栏文章中抨击沃尔克关于拆分大型金融机构的主张。克鲁格曼指出，拆分大型金融机构对于缓解金融危机的冲击可能达不到预期效果，金融危机完全有可能通过小型银行的大范围破产对经济造成巨大的冲击。实际上，大萧条就是鲜活的例子，当时大部分破产的银行都是中小银行，以至于美联储认为其破产不会产生实质性冲击。但是，现实证明美联储是错的，大范围的中小银行破产浪潮彻底地破坏了金融体系的基本职能，颠覆了经济成长的轨迹。

     沃尔克指出，限制大型金融机构的规模可以避免金融机构产生系统性冲击，可以防范类似危机的产生，同时也可以避免金融监管机构进行救援时付出的巨大成本。但是，克鲁格曼认为沃尔克的这一目的也可能无法实现，在危机爆发之后最重要的是流动性和市场信心；美国金融体系的脆弱性在于影子银行体系的膨胀和金融监管体系的落后，而不是金融机构的大小。2007年底，日益壮大的影子银行体系已经超越了传统的商业银行，其资产规模超过10.5万亿美元，这些机构代替了传统商业很行提供了很多金融职能，但是却缺乏监管，更没有监管体系安全网络的保障，因此极大地提高了金融体系的脆弱性。

     从参议院4月26日的程序性表决没有通过的现实看，奥巴马政府的金融监管体系改革方案仍然存在重大分歧，尤其是奥巴马和华尔街关于“沃尔克法则”截然不同的态度将在国会得到体现。和担任美联储主席期间的“不可思议”行为一样，沃尔克关于金融监管体系改革的主张受到了极大的质疑，其三项主要主张确实也显得“老古董”，甚至有些幼稚。但是，如果从消除美国金融混业经营和分业监管的制度背离看，沃尔克可能是对的，只不过是触犯了华尔街的根本利益。美联储前副主席艾伦·布林德在声援中指出：沃尔克的目标是限制冒险行为，尤其是限制金融机构的个体冒险行为（可能造成的巨大损失），以避免让纳税人最后埋单，“在这一点上，他是百分之百正确”。