项目融资模式在土地储备中的应用

项目融资尤其是中长期的项目融资，作为近年来产生的一种新的融资方式，在国际上日益受到借款人的欢迎。我国改革开放以来，已利用项目融资方式在上海、深圳、广州、武汉等地建设了电厂、铁路、公路等项目，极大地促进了有关地区的基础设施建设。而开始于上世纪末的我国城市土地储备制度的运转需要巨额资金却陷于筹资渠道单一的困境，土地储备中心对集中起来的土地统一进行房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等一系列前期开发工作，这一过程需要政府投入相当数目的资金；从另一方面来看，土地储备需根据土地出让年度计划，有计划地投入市场。当储备的土地不能马上投入市场时，政府保有土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金的流动性，储备中心要继续“吸进”土地就要追加资金。因此，土地储备维持阶段，政府亦需充足资金，否则将影响到土地储备的保有期限，降低土地储备制度的调控力度。         一、我国土地储备资金来源渠道现状分析         从目前我国城市土地储备制度运作实践看，土地收购储备资金来源渠道主要有：         1、政府财政拨款         一般是在土地储备制度建立时，政府财政拨给一部分资金作为资本金或周转资金。例如，杭州市注入4000万元、青岛市政府注入2000万元、沈阳市政府注入5000万元、厦门市注入1400万元作为土地储备中心的开办费，从实践看，杭州市土地储备中心从建立到2001年6月底，已累计收购土地198宗，收购土地面积545.27公顷(8179亩)，投入资金45.56亿元；推出土地198.49公顷(2977.4亩)，回笼资金35亿元。目前尚有储备土地72宗，土地面积 342.57公顷(5138.5亩)，土地资产价值约20亿元。很显然，仅靠财政拨款只是杯水车薪。         2、商业银行贷款         这是目前各城市土地收购储备资金的最主要来源。由于土地收购储备是一种政府行为，信誉度高，银行放贷是建立在政府的国有土地资产上。储备土地一经出让，就能回收土地出让金，银行放贷形成的资产呆账、坏账风险很小，因此，各商业银行竞相向土地储备机构贷款。同时，在目前缺乏土地收购储备资金其他来源渠道的情况下，商业银行贷款则成为各城市土地收购储备资金的最主要来源，土地储备机构运营资金基本上都来自于银行贷款。一旦房地产市场出现波动，银行与土地储备中心将面临很大风险。         3、留用的土地转让增量收入         按照我国财政实行的“收支两条线”的管理体制，城市土地一级市场转让收入和土地储备、开发支出均由财政负责。土地转让收入扣除土地收购、开发、储备支出，即为土地转让增量收入，是政府实施土地储备制度后国有土地的有效增值额。建立城市土地储备制度的目的之一是增加财政收入，增加政府对城市建设的投入，所以土地转让增量收入的一部分应作为土地储备资金继续用于土地储备增值。总的来看这种方式缺乏规范化和制度化尚不足以成为土地储备的主要而稳定的资金来源。         二、在我国土地储备中应用项目融资模式的可行性分析         1、大量民间资本苦于缺少投资机会         据报道，浙江省有大量的民间资本躺在存折上，仅温州就有300亿元、台州有150多亿元的民间资本找不到出路。虽然国家为了启动民间投资，推动民营企业的发展，采取了许多措施，其中最主要的是国家投放了5000亿元，以“四两拨千斤”来启动民间投资，虽然取得了一定成效，但全国民间投资增幅仍然呈下降趋势，民间投资依然热不起来，民间投资仅仅体现在通过金融机构吸储的存款，甚至出现了民间资本大量流失到国外的现象。另一方面民营资本作为内资与利用外资相比有比较优势。首先，吸引外资比利用内资要多考虑两个风险因素。其一是汇率风险。在浮动汇率制的今天，汇率频繁地起落跌宕，难以预测。这种情形下投入的外资必然风险巨大。其二是政治风险。尽管我国的改革以稳定为前提，且多年来维持了社会的安定团结，但国外投资者或者确实不了解情况因而心怀顾虑，因此认定、评估风险较高，从而提高要价。一些地区为了吸引外资饥不择食，允诺了过多的条件，承担了过重的风险。此外，大量的基础设施由外国公司承建并经营，也会产生不利的政治影响。也正因为这样，我国法律规定，港口、码头等设施不允许外商独资；铁路、公路、电力等基础设施项目必须由中方控股。        2、良好的经济效益是土地储备制度实行项目融资模式的保证        杭州市是我国建立土地储备制度较早的城市之一。据统计，杭州从1997年8月份成立土地储备机构以来，土地储备中心共收购土地约1万亩，已向市场供应的土地约4000亩，已经收回的土地出让资金达50多亿元。通过土地收购储备制度的运行，该中心上交杭州市财政的资金，每年以56％的速度递增，从1997年的几个亿，上升到2001年的40多亿元。他们上交的比例是出让价格的55％，其余45％为土地开发运作成本。上海、青岛、武汉的效果也不错。良好的项目收益是在城市土地储备中推行项目融资模式的根本保证。        3、房地产开发企业的实力增强为参与土地储备增大可能        国内房地产界人士以及资本运营专家曾就房地产市场的现状及发展前景进行了广泛的研讨，认为房地产相关企业的纵向联盟将是房地产企业壮大之道，也将成为市场演变的一大“特点”。据国家统计局最新数据，目前全国房地产开发企业近3万个，其中资质等级二级以上的3151个，比2001年减少259个，企业平均资产总值由上年的2.7亿元增加到3.2亿元。这些企业完成的房地产开发投资占总投资的近三分之一，并已经呈现出开发企业集中化的趋势。在外资的大举进入以及房地产市场逐步规范背景下，房地产开发企业必然要在市场寻求战略伙伴，或利用其他集团公司绩优行业的优势，或采取强强联手的方式，借壳上市、借船出海，通过整合壮大势力。有资金实力和信誉品牌的开发企业将会在激烈的竞争中脱颖而出，大量的房地产开发企业则会被淘汰出局。另外，土地供应方式的调整和缴费方式的变化，无形之中抬高了进入房地产开发行业的门槛，以前那种凭借“空手套白狼”的方式已经行不通了，加之随着整顿房地产市场力度的加大，没有雄厚的资金实力是根本无法进入房地产开发市场的，即使获得了开发资质，因难以在土地竞价中获得开发建设项目，最终也会被清除出局或自然淘汰，反之，只有资金实力雄厚的企业才能获得土地，只有讲品牌、讲信誉、讲质量的企业才能赢得市场。马太效应将会在房地产开发行业大放异彩，开发项目将日益向大型房地产开发企业集中，出于城市土地的稀缺性考虑以及房地产开发商的实力的增强，开发商参与城市土地储备的可能性大大增加。         三、项目融资在我国城市土地储备中的应用         项目融资，英文称project financing，是资金筹措方式的一种。其雏形始于20世纪60年代，通过项目工程本身的开发、建设及运营，以项目产生的净现金流量作为还款来源，并将项目资产作为抵押担保的新型融资方式。当时英国首次运用有限追索项目融资方式进行北海油田项目的开发，美国和英国66家银行贷款融资9.45亿美元。在我国已经有许多利用项目融资进行操作的事例，如广东沙角B电厂1984年签署合资协议，1986年完成融资安排并动工兴建，1988年投入使用，实践证明已经取得了良好的效果。         具体操作上，由土地储备中心在年初将全年的土地储备计划按资金、地块、位置并结合可能参加的项目公司的实力等进行项目分组，确定各个项目的开发计划、储备范围等，然后在土地交易中心(或市场)挂牌招商，招聘项目公司进行土地的拆迁、收购、储备；另一方面，土地储备中心可与当地的金融机构合作，利用银行的信息优势整合各分散的投资者组建项目公司；在担保上，可采用类似浮动抵押的形式将土地储备中心及自其产生的金钱、连同其中的公司所有的不动产、权利、所有权及利益包括日后公司可能取得的财产都作为支付本金与利息的担保。具体可采用以下模式：         1、BT(build-operate)即建设——移交模式         在这种模式里，土地储备项目的收购、土地整理、拆迁等事项由项目公司融资建设，项目建成后立即移交土地储备中心储备或等待时机推向市场，土地储备中心向开发商发放确定利率的收益凭证，开发商可以凭借收益凭证从土地储备中心获得稳定的收益，或者进土地储备中心备案后进行流转变现或者获取收益。这种模式适合那些对土地开发本身没有兴趣但对稳定的、低风险的投资感兴趣的投资者。         2、产品支付(production payment)模式         在这种模式里，土地储备项目的收购、土地整理、拆迁等事项由项目公司融资建设，项目建成后立即移交土地储备中心储备或等待时机推向市场，土地储备中心向开发商发放土地券，开发商可以凭借土地券在土地一级市场上以同等条件下享有优先购买土地的权利购买土地，土地券与土地的差价“多退少补”，确保开放商、土地储备中心的利益不受损害。这种模式很适合房地产开发商进行企业的土地储备，同时有利于同土地储备中心、规划部门等保持良好的公共关系。         3、远期购买(forward purchase)         是在产品支付基础上发展起来，其运作特点是，债权人为了收回债务本息，专门成立一个专设公司。该公司不仅可以凭借土地券购买在同等条件下以享有优先购买土地权的方式在土地一级市场购买土地，而且还可以直接购买土地储备项目未来远期的收入，用以偿还项目借款本息。这种模式结合了建设——移交模式和产品支付模式的优点，使得投资人获取回报的途径增多，有利于吸引多元化的投资者。         4、ABS(asset-backed-security)即资产——支持——证券模式         该模式是一种利用存量资产转换为货币资金用于新项目投资的项目融资方式，它是以项目所属资产未来预期收益为基础和保证，通过在资本市场发行债券而募集资金的一种证券化的项目融资方式。ABS融资方式的运作本质是对筹资者信用的增级。因此，除了在境外成立SPV，发行ABS债券外，还可以考虑在中国境内运用ABS的运作原理，发行土地储备建设债券。而且地方政府或土地储备中心本身就是一种良好的信用担保，尽管法律规定地方政府不得发行债券，但是可以运用一些技术手段规避这一规定，例如，通过城市基础设施投资公司发行。目前，全国各大城市基本都有相应的城市建设投资公司。以上海为例，早在80年代中期，上海市就在全国率先成立了城市投资建设开发有限公司等一批城市建设投资公司，并先后解决了南浦大桥、杨浦大桥的筹资建设。这之后，上海通过这些城投公司，又成立了申通等公司。经过多年的经营运作，现在这些城投公司很多运作良好，管理能力较强，发展潜力也很大，而且又有地方政府作为强大的“信誉后盾”。因此，以ABS的运作原理，提高项目的信用等级，在国内发行土地债券，不失为一种有效的ABS筹资方式在中国的运用方案。         5、PPP(public-private-partnerships)即公共部门与私人企业合作模式         这种模式是土地储备中心、营利性企业和非营利性企业基于某个土地储备项目而形成相互合作的关系。合作各方参与某个项目时，土地储备中心并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险，共享投资收益。         四、应用项目融资方式的障碍         1、土地储备中心的性质问题         目前土地收购储备机构设置的模式有两种，一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门，如上海；另一种是双结构，即土地收购储备委员会和土地收购储备机构，土地收购储备委员会由政府设立，成员由土地、财政、计划、规划等部门组成，任务是协调收购——储备——出让政策，土地储备机构隶属于土地管理部门，接受收购储备委员会的领导和监督。这两种模式的共同点是土地储备中心是事业单位，依据现行的法律、法规规定，土地储备中心不能以储备的土地以及自己的财产以及未来的土地设定浮动抵押，在实际操作中只能以自己的信誉作为筹资担保，因而大大降低了土地储备中心的融资能力。因此对土地储备中心进行公司化改革以增强其融资能力刻不容缓。         2、浮动抵押的法律限制         浮动担保标的物范围广泛，增强了企业的担保能力，特别是当企业没有足够财产可设定特定担保时，利用浮动担保能弥补企业提供担保能力的不足。而土地储备中心的资金有限但储备的土地的未来收益却基本很稳定。项目融资中，由于投资商承担了巨大风险，因此能否获得满意的担保是投资人在决定是否投资时所考虑的关键因素。但根据我国《境外进行项目融资管理暂行办法》第1条规定，境内机构不得以建设项目以外的资产、权益和收入进行抵押、质押或偿债，不得提供任何形式的融资担保。我国担保法上没有浮动担保这种担保方式，显然阻碍了土地储备中心提供担保，这种情况下进行项目融资是很困难的。