一、当前开发区存在的主要问题
1、经济管理权限不足。
随着2003年以来清理整顿开发区工作的深入以及2004年《行政许可法》的颁布，多数开发区原有的许多集中管理权限被有关部门收回。具有审批和执法权的相关部门在履行公务中，推诿扯皮现象时有发生，致使开发区运行效率大大降低，开发区“一站式办事，全方位服务”的各种承诺大打折扣。
2、社会事务日益繁重。
随着开发区开发建设规模的扩张，区内人口不断增加，文化、教育、卫生、计划生育、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安、企业党建、民兵武装等社会性事务越来越沉重。开发区还要像其他行政区一样，参加统一开展的各种活动，接受统一组织的各种检查评比，应酬名目繁多的各类会议，由此导致对口工作机构增加，开发区“人少事多”的矛盾日益凸显。
3、财政留成相当有限。
多数省级开发区不具有一级财政功能，各类税收直接上缴当地政府，开发区内公共基础设施投资、扶持企业发展资金等需要经过论证、报预算、等待审批、资金划拨等繁琐程序。这一财政体制严重制约了开发区开发、建设和招商的自主性，也降低了开发区运行效率，迫切需要改变。
4、要素瓶颈严重制约。
一是土地供应紧张。国土资源部门核准的可开发面积已基本开发完，目前又无法及时补充所需的土地，导致一大批进区项目受到不同程度的影响，扩区呼声日益高涨。二是投融资难度大。开发区开发建设一般是按照土地开发、融资建设、滚动发展的运行模式进行的。由于政府财力有限，开发区基础设施建设资金主要依靠融资解决，但目前多数开发区融资渠道有限，融资创新缓慢，资金紧张问题十分突出。三是专业人才匮乏。调研发现，当前开发区在园区规划建设、经济谈判、专业招商、资本经营、市场运作等方面的专业人才十分紧缺，成为开发区加快发展的又一制约因素。
5、无序竞争十分突出。
调研发现，各级地方政府竞相设置工业园区，市有市办园区，县有县办园区，镇有镇办园区，甚至在一个不大的区域范围内，各级各类开发区同时并存,为吸引外资，各级各类开发区竞相压价。同时，多数园区没有明确的产业导向，“拣到篮子都是菜”，形成低水平竞争，无法形成良性循环的发展局面。
6、激励机制长期缺位。
开发区风险保护和收益分配两方面的关系没有理顺，内生发展动力不足。一是在风险保护方面，由于没有对创新主体的保护机制和风险分担机制，创新的政策风险大，后顾之忧难以解决。二是在收益分配方面，多数开发区无权自行制定工资标准，管理人员的工资按照当地人事部门核定的标准发放。总体看，创新无保障、同酬不同工，严重削弱开发区发展的活力和后劲。
二、加快开发区发展的对策建议
1、理顺管理体制，保障高效运转。
综合先进地区开发区的管理经验，因地制宜，积极探索实行以下管理体制。一是实行“派出机构”管理体制。在有关法规中，明确开发区管委会是所在地人民政府的派出机构，具有行政主体地位，享有同级政府的经济管理权限。这一管理体制适合于开发面积不大、人口不多、所辖乡镇和村（居委会）较少的开发区。二是实行“区区合一”管理体制。同时设立新区政府和开发区管委会，两块牌子，一套班子，开发区管委会下设若干经济管理机构，负责经济管理事务，其他事务交新区政府负责。这一管理体制适合于规模较大、下辖乡镇街道多且列入城市规划、作为城市新城区建设的开发区。三是实行“区区职责分担”管理体制。开发区承担区内经济管理事务，所在行政区负责社会管理事务。这一管理体制适合于规模较大、下辖乡镇街道多但不是规划新城区的开发区。
2、增强财政独立性，提高发展自主性。
一是有条件的开发区要设立一级财政，行使财政职能，业务上接受开发区所在地财政部门的指导。二是对没有设立一级财政的开发区，要积极推动预算单列，允许开发区自主使用上缴税收中地方留成的绝大部分。开发区范围内的政府土地出让金和城市综合配套费的地方留成部分用于开发区建设。
3、创新融资模式，全面增强发展后劲。
一是以投资公司运作开发区建设。按照建立现代企业制度的要求，鼓励开发区加快设立多家投资公司，投资公司参与土地收储和土地一级开发，以市场化方式进行开发建设。二是鼓励以专业招商模式开发建设。在开发区内划出土地，全权委托给第三方专业招商。三是鼓励以股份合作模式开发建设。开发区与第三方合作成立合资股份公司，在开发区中划定共建园，由股份公司负责园区规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，收益按照双方股本比例分成。四是拓展其他融资渠道。鼓励尝试BT等方式引进社会资本投资基础设施及标准厂房、专业市场、仓储设施等项目。
4、增加后备用地，拓展未来发展空间。
要将盘活存量和拓展增量结合起来，增加用地保障。在盘活存量方面，一是要加强规划控制，建立严格的土地用途管制制度，实行土地项目目录管理，对不同产业确定不同的用地控制指标和土地最低出让价。二是要强化土地集约化使用，设立项目投资密度和用地控制指标，并逐步提高标准。三是要对企业生产开工率不足、经济效益差、税收能力不强的项目，采取改造、重组、并购等方式优化土地资源配置。四是要激活土地流转市场，允许流转村庄、集镇农民集体所有的建设用地。在拓展增量方面，一是要加强土地利用总体规划、城镇总体规划的修编调整工作，合法增加建设用地规模。二是要用好用活土地整理折抵、城乡建设用地增减挂钩、建设用地置换等政策，保障重大项目用地。三是要鼓励开展省内土地置换指标调剂，优先支持跨区域合作共建园区。四是要积极向上级政府争取用地计划指标，将区内重大工业项目的用地计划纳入省专项。
5、培育吸引人才，加强人力资源保障。
一是要鼓励开展政策创新，通过增加待遇、提高社会地位、解决后顾之忧等办法，积极引进开发区发展亟需人才。二是加强开发区与所在地方行政部门之间的“大轮岗”，促进部门之间横向交流，激活岗位活力，提高工作效能。三是加大培训力度，促进开发区经济谈判、专业招商、资本经营、市场运作等业务水平的提升。四是争取上级扶持。争取省“百人计划”对开发区的更大支持，争取更多省直机关、事业单位高级技术、管理人才到开发区挂职、任职。
6、加强规划引导，实现错位发展。
一是在规划制定上，要围绕特色产业、资源优势、区位条件、发展基础，科学定位开发区功能，实行相对集中的开发建设，统筹规划产业集群布局。二是在项目选择上，要学会“舍得”，舍弃与主导产业无关的项目，争取上一批有助于完善主导产业链的项目。三是在项目落地上，要本着“专业、集群”的原则，相对集中布置，不断形成集聚新优势。四是在政策引导上，要实行“倾斜”，将有限的精力、资金、土地等要素资源投入到与主导产业相关的项目上。
7、加大省政府对各地开发区的支持力度。
一是支持基础设施建设。优先安排开发区对外联络的重要干道,根据发展需要增设靠近开发区的高速公路出入口。二是支持用地指标。将开发区投资额较大的重大工业项目用地列入省专项安排。三是支持环境容量指标。将列入省重点建设的开发区项目，实行环境容量指标单列；节能减排专项资金向开发区倾斜。四是支持开发区共建。研究制定GDP指标分解和跨区域合作的绩效考核办法。五是支持财政资金。在省级财政担保资金投入、省财政专项转移支付资金等方面予以倾斜，支持开发区建立中小企业担保资金、中小企业贷款风险补偿资金，加大贴息补助。设立开发区发展综合奖，省财政安排一定额度的专项资金用于奖励。
(安徽省经济研究院供稿 统稿：周云峰 执笔：胡功杰 参与调研人员：吴葆红 张峰)
