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浙江嵊州市行政村规模调整“回头看” 调研报告 为了及时掌握行政村规模调整后村级运行情况，去年12月份，市委组织开展了行政村规模调整“回头看”活动，由市委马志龙副书记任组长，联合市委办、组织部、民政局、财政局、农业局等部门组成调研组，对全市行政村规模调整后的运行情况进行了全面调研，现将调研情况总结报告如下： 一、全市行政村运行基本情况 我市在2007年10月份进行了行政村规模调整，全市行政村数由原来的1077个调整为463个，调减幅度达到了57%。463个村中有340个村是由两个以上的原村合并而成，合并村最多的王院乡王院村为九村合一。调整后，行政村平均人口由523人增加到1214人（农业人口），其中3000人以上人口的行政村有10个，1500人以上人口的行政村有138个，人口最多的为金庭镇华堂村达5851人。行政村平均区域面积由1.66平方公里扩大到3.85平方公里。去年上半年，全市又进行了村级组织换届选举，全市463个村已选举产生了党组织成员1635名，其中支部（总支）书记463名，已完成村民委员会选举的458个村选举产生了村民委员会成员1493名，其中村民委员会主任457名，尚有5个村未完成村民委员会换届。换届后各村都相应地建立健全了村经济合作社、村务监督委员会、团妇兵等配套组织，同时市里组织对村两委会干部以及配套组织成员进行了上岗培训，确保村级各项工作的顺利开展。 1．村庄规划整合，布局更加合理。行政村规模调整前，全市有1077个行政村，大部分村庄小而散，在进行村庄规划和基础设施建设时，往往各自为战，无法形成村与村之间的统筹规划和集中建设。通过行政村规模调整，统筹考虑了整合村的历史渊源、地理位置和资源配置等实际，调整后的行政村布局更有利于生产要素的集聚和资源的合理配置，在更大范围内进行科学的规划和布局，同时也有利于提高基础设施和公共服务体系的建设规格，增强中心村的集聚辐射功能，统筹推进新农村建设。 2．资源要素整合，实力不断增强。行政村规模调整前，各村的山林、河泊、耕地等自然资源分割过细，难以联片发展，不能形成一定的规模效应。按照“以大带小、以强扶弱、优势互补、协调发展”的要求进行行政村规模调整后，打破了资源要素的管理界限，土地、劳动力、资金、产业等生产要素以及各种自然资源、基础设施得到了有效整合，促进了区域范围内的资源共享、优势互补和共同发展，村庄经济实力不断增强，为村级经济发展奠定了扎实的基础。 3．选人范围扩大，干部队伍优化。行政村规模调整前，由于村小人少，一些村人才匮乏，往往难以选拔出素质好、能力强的村干部。行政村规模调整后，村庄规模更大、人口更多，相对可供选择的人才也更多，在去年的村级组织换届中，一大批经商办厂搞经营的农村能人加入了竞选村干部行列，当选的463名村支书中经商办厂搞经营的达249人，占53.8%，村委班子中农村实用人才更是占到了43.4%，均比上届有了一定比例的提高，农村干部队伍结构更加优化。 4．干部职数减少，运行成本降低。行政村规模调后，全市村干部数量明显减少，村两委会干部数从调整前的5510人调整到3028人，调减幅度达45%，虽然为了加强对各原村的管理，部分行政村对于原村没有干部的选聘了部分干部，但总体上来，行政村领固定报酬和误工补贴的干部人数比原先有大幅减少，干部人数的减少使村集体负担的村干部工资报酬、误工补贴等非生产性支出有了较大幅度缩减。同时，新村实现集中办公后，办公场所进行了整合，水、电、电话费等办公费用支出有所缩减，有效降低了村级组织的运行成本。 5．财务关系理顺，资产逐步融合。行政村规模调整后，为加强对村级财务管理，市委下发了《关于切实加强村经济合作社财务管理工作的意见》，进一步规范村级财务管理，同时在确保稳定的基础上，积极探索、稳步推进村级资产、资源、资金整合工作，并取得了初步成效，下王、北漳等乡镇的30个多村已实现了“三资”的完全整合，村级财务完全按照新村模式统一运作。部分村在过渡时期采取了新老划断的方式，主要是调整后所有新发生的经济往来全部按新村模式进行，原来的债权债务则独立建章，逐步消化，直至完全整合。另有部分村也以新村为单位，建立了统一帐户，原来各村实行两级课目建帐，并逐步推进融合。 二、存在问题 行政村规模调整已一年多时间，从目前情况看，行政村运行总体上来说比较平稳，但由于磨合时间短，且在去年上半年又进行了村级组织换届，村级运行过程中也暴露出了一些问题，需要引起高度重视，主要有以下几个方面： （一）新村融合程度低，尚未形成新村一盘棋的工作格局 1．党员干部群众对于新村的认同感、归属感不强。部分党员干部群众由于受长期的地域、血缘、宗族关系的影响，原村的观念还未真正消除，考虑处理问题仍局限于原村的角度，对新村缺乏归属感和认同感，一些村干部的思想中原村的村落观念还根深蒂固，在村务议事决策中往往过多地考虑原村的利益，缺乏全局观念。特别是在目前的运行体制下，各原村实行独立核算和管理，新村主职干部相对过问较少，其他班子成员更是极少过问，易误导部分干部群众产生“并不并村一个样”的片面认识。 2．村级班子未真正融合，难以形成工作合力。由于干部都来源于各个原村，许多干部原先都没有共事经历，缺少相互了解和感情基础，同时由于大部分村经济独立，实行原村自治，且受村级办公场所限制以及沟通协调机制的不健全，村干部之间碰头少、沟通少、了解少，难以形成一个整体，导致一些村出现班子成员之间相互不团结、不协调的现象，如有的村两委会“两张皮”现象严重，有的村支委、村委对主职干部不服气、唱反调，有的村干部只顾及各自原村利益相互之间有摩擦。 3．大部分村资金、资产、资源未真正整合。从目前情况看，全市有340个村由原几个村合并而成，其中仅有下王镇的19个村实现了资金、资产、资源的完全整合，北漳镇的13个村实现了资金整合，其余大部分村的“三资”未进行整合。原村资金、资产、资源不整合，将不利于新村的真正融合，但从现有情况看，短时期内要实现“三资”整合难度较大，主要有以下几个方面：一是村级集体经济实力有差距，强弱合并干部群众思想难以统一；二是村级集体资源不均衡，要合并资源该采取哪种方式有待探讨；三是原村待遇福利有差别，如何做到公平、公正并得到全体村民认可也是一个比较困惑的问题。 4．村庄建设规划有待作相应调整。行政村规模调整后，村庄建设规划、土地利用规划等均未进行相应调整，不利于新村融合和整体统筹发展。几村合并后，如不突出中心村地位，不以新村为单位统一规划安排宅基地使用以及道路、水电管网、文化娱乐、卫生保健等设施建设，不仅不利于新村的逐步融合，同时造成重复建设、资源浪费。此外，有关部门在农村各类建设项目计划安排中大都仍以原村为单位进行安排，项目申报和实施也以原村为单位进行，导致新村无法统一申报和规划村内建设项目，部分新村干部的意见较大。 （二）村级运行保障机制不健全，新村运作不顺畅 1．村级集体经济薄弱，负债严重。我市各行政村总体上来说集体经济比较薄弱，特别是一些山区村，集体经济空白或赤字的情况仍然存在。从调查情况看，2007年全市各行政村共计负债达1.08亿元，有负债的村418个村，村均25.8万元；另据农经总站2008年年报统计，全市各行政村共计负债达1.51亿元，有负债的村421个村，村均35.88万元，全市薄弱的村级集体经济和沉重的债务负担使村级日常运作举步维艰。 2．新村缺少运作经费保障。全市大部分行政村实行的是行政合并、经济不并的形式，这就导致“资金、资源在原村，管理、服务在新村”的跛脚现象，新村“空壳化”情况普遍存在，新村没有正常的经济来源渠道，连日常办公经费都无法承担，一般都由中心村或主职干部所在村所负担，而这只是权益之计，长此以往易产生更多矛盾。 3．新村运作缺少阵地保障。从调查情况看，全市有37个村目前还没有固定的活动场所，活动场所面积在100平方以下的有166个村；有100个村没有会议室，173个村会议室面积在50平方以下，党员村民代表会议、党员正常的学习议事和组织生活都难以正常举行，严重地制约了村级各项活动的正常开展，许多村对于办公场所新建、扩建、援建的意愿较强烈，同时要求市里给予适当补助。 4．村干部激励保障机制不够健全。从调查情况看，全市享受固定报酬的村干部为1893人，平均报酬为3624元，远远低于8181元的农民人均纯收入水平，有229个村的主职干部待遇低于当地劳动力平均收入水平。同时，对于村干部以及退职干部参加养老保险尚未出台明确的政策规定和财政补助，干部激励保障机制有待健全和完善。 （三）村级组织运行不规范，缺少制度保障 1．现行管理方式和管理体制的要求不相一致。村级换届后组建了较为完备的新村班子，组织机构也比较健全，但行政村规模调整后，全市大部分村未实行“三资”合并，仍实行独立核算，同时为了便于管理，各原村均明确了行政负责人（经济合作社分社长），因此在实际运行中存在着原村“高度自治”的情况，这样就导致负责原村的干部权力大，新村班子被架空，原村的各项运作仅由原村负责人或少数几人说了算，且原村没有相应的管理和监督机构，民主决策、民主管理、民主监督难以落实到位，容易出现专断独行的情况。 2．村级日常工作管理制度不够健全。行政村规模调整后，由于大部分村管理相对独立，且受办公场所、办公经费、干部关系等因素的制约，大部分均未建立干部学习、集中办公、工作例会、协调沟通等工作制度，村级日常工作管理不够规范。 3．村级民主议事决策监督制度已不完全适用。由于大部分村暂时不具备资产整合条件，各原村仍独立核算和管理，原来的民主决策管理监督制度不能完全适用。如在村务决策中，按照原有制度规定重大事项决策均须通过村民代表会议表决，但在目前只涉及某一原村的重大事项决策如都通过新村村民代表会议决策，因会议规模和成本大，组织难度增加，实际操作性不强，且其它原村的村民代表对该原村的情况不了解、利益不相关，决策极易发生偏差，缺乏科学性；如果只通过原村的村民代表决策原村重大事务，缺少决策法理依据和代表性；在村务管理中，各原村仅有少数几名村干部，日常事务管理仅由少数几人决定，难以充分体现科学和民主；在村务监督中，原村没有监督机构，在村务决策和管理中往往存在无人监管或监管不力的情况。以上问题均需要有相配套的制度加以规范，确保村级组织运行有章可依。 （四）农村基层干部素质偏低，结构不够合理 1．干部年龄结构有待优化。从换届选举情况看，村两委会委员平均年龄45.95岁，村主职干部平均年龄46.02岁，比上届稍有增大，与干部年青化的要求还有差距。 2．干部素质有待提高。全市3000多名村两委会干部中高中以上学历的只有32.15%，从事经商办厂或多种经营的也不是很多，特别是在一些山区村，农村优秀人才大量外出，导致出现“矮个里边挑长子”的现象，干部素质得不到较好的保障。 3．村干部工作能力有待加强。一些村干部大局观念不够强，工作缺乏前瞻性和整体性；学习不够，政策掌握不透，法制观念欠强；缺乏做群众工作的能力，解决矛盾和问题缺少办法。 三、对策措施 针对我市行政村规模调整后村级运行中存在的突出问题，为了进一步加快推进新村融合，不断理顺村级组织运作关系，健全规范村级运作机制，加快推进农村改革发展，扩大行政村规模调整的成果，建议重点要从以下几个方面加以改进和完善： 1．坚持党的领导的原则，切实加强村级组织班子建设。工作要落实、关键看班子，加强村级组织班子建设，努力构建团结协作、务实创新的村级班子，是提升农村基层组织建设水平，促进农村基层组织规范化运作的基础。因此，必须加强村级班子建设，从人的角度解决规范化运作的问题。一是要加强引导、明确职责。积极引导村级组织按照有关规定，建立健全统一领导、分工负责、相互协作的工作关系。村党组织要发挥领导核心作用，要注意领导方式和工作方法，积极支持村民委员会和各配套组织开展工作，坚决杜绝出现党组织“事无巨细、包揽一切”的情况，要改“管百事”为“抓大事”。村民委员会及各配套组织要牢固树立党的领导观念，维护和服从党组织的领导，依法依章积极开展工作。二是要建章立制、规范运作。要坚持民主集中制原则，建立健全村级班子工作例会、工作协调和议事决策、财务联章联签等工作制度，以制度来规范村级组织运作。三是要加强教育、提高觉悟。要通过党校、成校、远程教育等阵地，采取课堂教育、网络教学、实践锻炼的形式，切实加强对村干部的教育培养，努力提高村干部的思想政治觉悟和科学文化素质。四是要加强考核、竞争激励。要健全完善以“五比”绩效考核为核心的村级班子考核激励机制，并实行考核实绩与干部报酬、评优评先相挂钩，以激发调动村干部的工作积极性，同时要进一步健全村级班子创业承诺和民主评议制度，切实加强对村级班子的监督。 2．坚持民主治村的原则，切实加强村级组织制度建设。建立健全村级组织规范化运作制度，使村级组织运作做到有章可循、有据可依、有度可量，进一步约束干部的履职行为，才能确保农村各项工作顺利有序推进。一是必须健全民主决策制度。要规范村两委会会议、党员大会、村民代表会议、民主听证会等村级有关议事决策会议的职责和规则，按照先党内后党外的原则，涉及全村的重大村务决策由两委会研究决定后，一般召开民主听证会征求意见，并提交党员大会讨论，再提交村民代表会议讨论决定。对于暂时不具备资产整合条件的村，可采用过渡时期的运作规则。对于只涉及原村的重大村务，在充分发扬民主的基础上，因村制宜地制订议事决策细则，并经村民代表会议表决通过后实施。具体可采用由原村负责人提出并与新村主职干部沟通达成一致后，提交村两委会会议讨论提出初步方案，在原村召开民主听证会征求意见，再提交原村的村民代表和党员联席会议讨论决定。二是必须健全民主管理制度。建立健全以村级财务管理和项目管理制度为重点的民主管理制度，财务管理中重点明确财务开支审批规定，财务开支坚持实行社长“一支笔审批”，并限定审批经额，同时严格规定财务收支结报，财务支出票据必须有经手人、证明人、财务负责人、村务监督委员会负责人签章，涉及原村的须增加原村（分社）负责人审签章和在该分社的村务监督委员会成员签章。在项目管理中，对项目规划、立项、招投标、实施、监理、验收全过程要进行明确规定，确保农村各类工程建设项目按规定规范实施。三是必须健全民主监督制度。要建立健全以村务公开、村务监督和民主评议为主要内容的民主监督制度，健全村务监督机构，明确监督职责和程序；要切实加强村务公开，明确公开内容、时间、形式和程序，增强村务运作的透明度；要建立村干部诺职诺廉、述职述廉和民主评议制度，切实加强对村干部的公开监督。 3．坚持平稳过度的原则，因村制宜地逐步推进新村融合。行政村规模调整的目的是为了整合资源、扩大规模、优化布局、提升实力，但目前由于种种原因大部分村资产和经济还无法完全融合，制约了行政村的整体统一发展，在管理上造成了许多问题。因此，必须从各村实际出发，按照平稳过度的原则，逐步推进新村融合。一是要加强宣传引导。通过各类宣传媒体，加大宣传力度，深入宣传行政村规模调整的优势和作用，营造舆论氛围；要加强沟通协调，村干部之间、干部与党员之间、干部与群众之间要加强沟通，统一思想、增进了解、形成合力；同时，要引导新村班子树立新村全局一盘棋的工作理念，多从新村角度谋划思路、搞好规划、做好工作，增强新村的凝聚力。二是要逐步解决村级经济负债问题。市里要在对现有村级债权债务情况进行全面清理，采取积极措施依法清收历年来的债权尾欠款，针对债务情况通过政府拨款、联系部门帮扶、企业支助以及内部挖潜的方式，逐步加以解决，为新村资产财务合并奠定基础。三是要稳步推进村级资产合并。要针对各村实际，采取分步走的办法，逐步推进行政村资产合并。建议市委、市政府要对行政村资产合并作出总体规划，制订相应的工作目标，落实工作措施，同时要有政策导向，对于实行资产合并的村通过以奖代补等形式加以补助，引导和鼓励各村加快资产融合步伐。在资产合并中，各原村资产规模相近的村可在搞好清产核资后，实现完全意义的合并；对资产规模有差距的，可设定标准实行“均化融合”；也可实行农村股份制改革的做法，对集体资产进行评估并按照一定比例把股份量化到村民，再进行融合。 4．坚持夯实基础的原则，不断增强村级组织造血功能。从调研情况看，村级集体经济薄弱问题，特别是行政村合并后，新村运作经费的缺乏，已严重制约了村级组织的正常运作，必须加大对村级集体经济发展的扶持力度，不断增强行政村自身的造血功能。一是要加大财政补助力度。在继续实行原有各项财政扶持政策的基础上，要根据行政村规模调整后一些村支出相对增大、村级集体经济难以为继的现状，切实加大财政对经济薄弱村的转移支付力度，建议市政府对村级集体经济相对较差的行政村给予一定的运行经费补助，切实解决经济薄弱村运转困难的问题。二是要积极盘活集体资源。有条件的村要积极盘活现有荒坡、山林、滩涂、集体用房等集体资源，并通过承包、租赁、投资、经营等方式，实现集体资源的合理利用，促进集体资产的保值增值。三是大力发展集体经济。因村制宜地找准集体经济发展路子，积极探索利用土地流转等路子，大力开发标准厂房、农贸市场等，促进生产要素的优化配置，为集体经济发展注入活力；对有一定企业基础的村，要加大扶持力度，加快企业发展，以工哺农、以工富村。 5．坚持分步实施的原则，切实加强村级活动场所建设。加强村级活动场所建设，是村级组织规范化建设的基础性工作，按照中组部等五部委发出的《关于加强村级组织活动场所管理和使用工作的意见》精神，针对我市村级活动场所的现状，必须加大力度抓好村级活动场所建设。一是要突出重点、分步推进。根据调查，全市有313个村有新建、改建、扩建意向，共需建设资金1.3个亿，如政府进行适当补贴也是一笔很大的数目，市财政难以承担。因此，建议市里突出重点、分步推进，逐步解决活动场所问题。制订相应的建设规划，并纳入到新农村建设总体规划中，作为今后几年新农村建设的一项重要内容，通过几年时间逐步解决村级活动场所问题，确保各村活动场所能基本满足办公会议和公共服务的需要。二是要多方筹措、量力而行。各村在建设过程中须根据村级规模、集体经济状况进行统筹规划、量力而行，切忌盲目投资、增加负担。在建设资金的筹措上，要想方设法、多方筹集，可采取政府出一点、结对单位扶一点、村里筹一点的方式，联动解决资金问题。建议市里出台政策，鼓励各村积极盘活存量资源，将现有的各原村办公用房，通过出让、租赁等方式筹措建设资金。三是要出台政策、落实用地。各村在建设中，应充分利用拆旧建新、旧村改造中的旧宅基地和闲置土地进行建设，确因条件限制需新增建设用地的，建议市里出台相应的优惠政策，加以落实。 6．坚持从实际出发的原则，切实加强对农村干部的关爱。加强对农村基层干部关心和爱护，有利于调动基层干部的工作积极性，有利于村级班子的团结和稳定。一要充分保障农村干部工资报酬和福利待遇。进一步贯彻落实好村主职干部报酬统筹制度，根据我市镇、村财力情况，建议市里适当提高300万元的统筹资金标准，以减轻乡镇财政和村经济负担，同时要加大对镇、村两级统筹资金的监督力度，确保资金统筹到位。各乡镇（街道）要按照当地经济发展状况和农民收入水平，根据行政村规模大小、经济发展状况、工作难易程度分层面核定报酬发放标准，并根据每年的经济发展和农民收入水平提高幅度，逐步提高干部收入水平。二是要建立考核与报酬相挂钩的激励机制。建立健全干部报酬与工作绩效相挂钩的报酬待遇科学发放机制，加大工资的浮动系数，着力解决好“干与不干一个样，干好干坏一个样”的问题，积极鼓励“能干事、会创业”的好干部。三是要进一步加强对退职干部的关爱力度。要在继续落实好10年以上农村退职主职干部补助政策的基础上，进一步健全完善农村退职干部关爱机制，逐步扩大关爱面和帮扶面，充分解决农村干部的后顾之忧。同时，要进一步研究探索农村退职干部养老保险问题，创造条件、合理规划，逐步推进农村退职干部养老保险工作。四是要不断优化创业干事环境。乡镇、街道党委要积极支持村干部开展工作，引导支持村干部在工作中敢抓敢管；要多替村干部着想，积极帮助村干部解决实际困难，充分体现组织关怀；要加大对村干部评优评先力度，通过政治上的荣誉，鼓励村干部创业创新，营造争先创优的良好氛围。 四、当前须着力解决的几个问题 1．村级资产融合的问题。市里要对行政村资产整合工作作出总体规划，并由市纪委牵头，农业局、财政局配合制订对行政村资产整合的具体实施意见，明确工作目标，落实工作措施，同时要有政策导向，对于资产整合工作开展较好、成效明显的村通过以奖代补等形式加以补助，引导和鼓励各村加快“三资”整合步伐。 2．村级运作制度规范化的问题。由市委组织部牵头，民政局、农业局配合，完善《村级五项制度》，并对村级日常管理制度和民主治理制度进行完善和规范，建立健全以集中办公、工作例会、意见督办、印章管理等为内容的村级日常工作制度以及以民主决策、民主管理和民主监督为内容的村民自治制度，在充分总结金庭镇金庭村试点工作经验的基础上，不断完善规范，并在全市面上加以推广。 3．农村各类建设规划的问题。以新村为单位编制农村各类建设规划是逐步促进新村融合的关键，市里要对农村各类建设规划编制工作作出统一部署，由建设、国土、新农办等部门对村庄建设规划、土地利用规划等进行重新编制，以新村为单位进行统一规划、合理布局，逐步推进新村融合。 4．行政村活动场所的问题。市里要将村级活动场所建设纳入到新农村建设规划中，作为今后几年新农村建设的重要内容，组织部在充分调查摸底的基础上，会同新农办和民政局等单位制订具体建设规划，突出重点、分步推进，力争通过几年时间解决村级活动场所问题。 |
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