赵庆发
内容摘要：我国目前大多省市还实行着“二元化”城乡户籍管理制度，即还存在着农村户口和城镇户口的区别。那么，被继承人的农村房屋城镇户口的继承人是否有权继承，农村户口的继承人其身份是否应限定在本集体经济组织内。在农村房屋与宅基地使用权的关系上，房屋须依附于土地而存在，即“房随地走”。而另一方面，农村房屋的所有权与土地的所有权又是相分离的。继承了农村房屋，宅基地使用权是否随之移转,我国现行法律没有明确规定。对此，本文从农村房屋与宅基地之间的关系、农村房屋继承的现状及农村宅基地随房移转的法律基础等方面予以阐述，以期立法的完善。
关键词： 农村房屋 继承 宅基地使用权
农村房屋及其所依附的宅基地使用权是农民的安身立命之本和基本生活保障。自上世纪八十年代以来，因就业、升学、转干、婚姻等，数以千万计的人也由农村户口转为城镇户口。父母去世后，遗留的农村房屋如何处置，已成为一大社会问题。目前，我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律，关于农村房屋的法律地位、性质及宅基地使用权的移转相关法律规定很不完善，立法上紧靠《民法通则》、《土地管理法》等极少规范进行调整。2007年3月16日，十届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》，该部法律是规范财产关系的民事基本法律，明确并保护私人的继承权及其他财产的合法权益。但该法对农村宅基地的行使、转让等问题只是作了衔接性的规定，给进一步深化土地管理制度改革留下了空间，因此实践中也不便于操作。
案例：1985年2月，刘某的父亲一家四口人（刘某父母、刘某及其妹）名义，向村委会申请宅基地建房。1992年刘某考上大学后户口随之迁出，毕业后分配至县直机关工作并结婚生子居住在城内。1996年6月，刘某的妹妹出嫁，嫁给本村一王姓男子并有自己的住宅，家里的老宅就由刘某的父母一直居住。 2002年3月和同年的12月，刘某的父母先后去世，老宅已无人居住。2003年10月，村委会通知刘某，因其父母已去世，村里按规定将其老宅的宅基地收回，要求刘某将宅基地上的房屋及附属物拆除清理或按规定将该处住宅卖给本村有宅基地使用权的村民。刘某认为，其父母留下的房屋连同宅基地应作为遗产由其继承，不同意村委会的意见。双方争执不下，于是村委会将刘某诉至法院，请求依法判决刘某向村委会返还其老宅的土地使用权。
一、农村房屋与土地的关系及宅基地使用权的性质
（一）农村房屋为私有财产,农村房屋的所有权为农民个人所有。
农村房屋是指在农村集体经济组织所有的土地上建造的属于农民个人所有的房屋（本文所指不包括农村集体经济组织和乡镇企业等所有的房屋）。农村房屋都是建立在农村集体经济组织特定的土地之上的,涉及到房屋及其所使用的土地。有关房屋和土地的关系,《德国民法典》将房屋与土地视为一物,其中土地被视为主物,房屋被视为从物。日本则认为土地和定着物都为独立的不动产,定着物可以独立于土地而存在,并不是附着于土地的财产。我国法律对土地和房屋的关系则没有明确的规定,但从《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律规定来看,我国的土地所有权归国家所有或者农民集体所有,房屋则可以成为公民的私有财产。也就是说,土地的国家所有、集体所有与房屋的公民个人所有之间是可以并存的,即我国法律承认农村房屋所有权与土地所有权可以分离的原则。
（二）宅基地使用权是用益物权的一种，为我国所特有，是农民安身立命的基本生活保障，带有社会福利性质。
宅基地使用权是农村居民及少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。一般分为两种：农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权。本文所述宅基地使用权仅指农村宅基地使用权。我国学者大都认为，宅基地使用权本质上属于土地使用权。【1】宅基地使用权具有如下的特点: 1、农村的宅基地使用权是农民基于集体成员身份而享有的福利保障，由作为集体成员的农民无偿取得，无偿使用；2、宅基地使用权是特定主体对于集体土地的用益物权。权利人可以对宅基地长期占有、使用，有权在宅基地上建造住宅及其附属设施；3、集体经济组织的成员只能申请一处宅基地，不得超量多占，也不得违反有关规划，改变土地用途。
二、农村房屋继承现状及其主体
《中华人民共和国土地管理法》第62条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”根据该规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，不得超量多占。而事实是，目前一户拥有两处以上宅基地的情况现实中普遍存在，其中相当一部分是因继承而取得。根据宅基地使用权是基于农民特定身份而享有的性质，城镇居民是无权享有宅基地使用权的。而现实生活中，城镇居民因继承而受让农村房屋的情况也不在少数。这些房屋有的被长期闲置，没有处理；也有的被城镇居民翻建或年长后回去居住。对此，所在村集体往往不予过问，事实上变相继承了农村房屋的宅基地使用权。
我国目前大多省市还实行着“二元化”城乡户籍管理制度，即还存在着农村户口和城镇户口的区别。那么，被继承人的农村房屋城镇户口的继承人是否有权继承，农村户口的继承人其身份是否应限定在本集体经济组织内？笔者认为，继承法并未对继承人的城乡身份进行区分，只要是被继承人合法建造的农村房屋，无论继承人是农村户口还是城镇户口，也不论其是本集体经济组织的成员还是非本集体经济组织的成员，继承人在符合法律规定的条件下都应有权继承。
三、理论与实践对因继承而所涉宅基地使用权的认识
房屋离不开土地而独自存在，继承了农村房屋是否也当然取得了该房屋所依附的土地使用权？
对于该问题，理论及实践中一般有两种认识：
一种观点认为，宅基地使用权作为一种特殊的物权，与农民个人的集体组织成员资格紧密相关，如户口已迁出，即不再是本集体经济组织宅基地使用权的主体，不能通过受让房屋所有权来取得宅基地使用权。因为，农村村民一户只能拥有一处宅基地（《中华人民共和国土地管理法》第62条）；任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地（《中华人民共和国宪法》规定）；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外（《中华人民共和国土地管理法》第63条）；《山东省高级人民法院关于审理房地产案件若干问题的意见》第56条更加明确的规定：“农村宅基地使用权的转移，必须经合法批准……未经审查批准，宅基地使用权不能随房转移给买主，房屋买卖、赠与等行为也应认定为无效。”因此， 宅基地不能作为遗产继承，应返还给被继承人所在村集体。持此观点的占大多数。
另一种观点认为，根据《中华人民共和国继承法》第3条的规定，农村房屋作为遗产可依法继承。根据“地随房走”的原则，因继承而取得了房屋的所有权，宅基地的使用权应当随之转移。持此观点的以王利明教授为代表。2000年年底，以其为负责人的课题组在起草《物权法》草案时，第301条规定：“宅基地使用权不得转让，但房屋所有权转移的，宅基地使用权应当随之转移”。
笔者倾向于后一种观点。
四、农村宅基地使用权可随房屋而转移有法律基础，利于和谐社会的构建，符合物权法的立法精神。
农村房屋继承在本质上应属因法律事件而发生的财产转移行为，可作为房地产转让的形式之一。现行立法未明确规定在农村房屋所有权发生流转的情况下,其项下的宅基地使用权也禁止转让。从《土地管理法》第63条之规定可看出，集体土地使用权是可以依法转让的，只是禁止非法转让。从《中华人民共和国继承法》第3条的规定可看出，农村房屋作为遗产可依法继承。《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，使用土地管理法等法律和国家有关规定；第155 条规定：已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更或注销登记。《土地管理法》第62条中规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”1990年12月5日颁布的《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见(修改稿)》第131条第二款规定:“房屋所有权人出卖农村私有房屋,买卖双方自愿立有契约,交付了房款,并实际管理和使用了房屋,又没有其他违法行为的,应当认定买卖关系有效。当地政府规定需要办理登记或纳税手续的,按当地规定办理。”由此可见,法律允许农村房屋依法继承、买卖，只是禁止宅基地使用权单独转让，而房屋又不可能脱离土地独立存在，因此，农村宅基地使用权应随房屋一并转移。
在当前一户多宅和城镇居民拥有农村房屋普遍存在的情况下，单纯采用将宅基地收归集体或要求将宅基地上的房屋及附属物拆除清理等手段，不但不利于和谐社会的构建，而且也不符合物权法的立法精神。允许农村宅基地随房屋继承而转移不会侵害农村集体经济组织的土地所有权,也不会影响乡镇土地利用总体规划。因为继承人在取得了房屋所有权的同时成为了宅基地使用权的享有者,其法律意义仅在于特定位置特定面积的农村宅基地使用权享受主体发生了变动。在权利属性上,没有动摇农村土地的集体所有性质。同时由于宅基地使用权的不可移动性,决定了权利主体的变更不会也不可能影响乡镇土地利用总体规划。 如果禁止宅基地使用权随房一起移转，把宅基地的使用权和房屋的所有权分离，实际上是损害了权利人对房屋所有权的完全行使。虽然宅基地使用权具有一定的身份性质，但笔者认为这里的身份主要是取得时的身份性质，其身份属性主要在申请时体现出来，而基于法律事实所发生的权属变动则不应受到限制。这如城市居民取得房改房、经济适用房时需审批，而取得一定时间后允许上市交易一样，只是在交易时应有一定的附加条件。
五、农村房屋继承中宅基地问题的两点思考
（一）尽快完善立法，建立宅基地使用权登记制度及农村房屋流转制度，规定农村房屋宅基地使用权可随房屋而移转。宅基地使用权是一种重要的用益物权，从长远发展来看，对宅基地使用权的设立、变更和消灭进行登记，既有利于加强管理，又有利于确认物权，减少争端。【2】但宅基地使用不应是永久的，可参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》居住用地最长年限为70年的规定，如享有宅基地的被继承人已经使用了50年,那么继承人所享有的宅基地使用期限则仅为20年。同时规定，农村宅基地因继承而随房移转应附条件。如：在继承房屋使用期限内的，宅基地的移转可不需经村集体同意，但应在村集体备案；如继承房屋超出使用期限，则应自行清除或补缴补交土地费用等。
（二）可借鉴法定租赁权理论处理农村房屋与宅基地使用权之间的关系。我国台湾地区民法债编第425条规定：“土地及其他土地之上房屋同属一人所有，而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，土地受让人或房屋受让人与让与人间或房屋受让人与土地受让人间，推动在房屋的使用期限内，有租赁关系”。【3】借鉴此规定，因继承而享有农村宅基地的，如继承人不具备申请或再申请宅基地的条件，可推动其与房屋所在的集体经济组织间建立了土地租赁关系，继承人应向该集体经济组织交付租赁费。
注释：
【1】阮文良 《农村房屋买卖合同效力》
【2】王胜明 《中华人民共和国物权法解读》中国法制出版社 第335页
【3】刘羽梅 《农村房屋买卖行为效力初探》 载于2007年4月2日人民法院报
