我国市场主体退出制度亟待完善

调味盐 2010-08-27

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我国市场主体退出制度亟待完善

一、我国市场主体退出制度建设明显滞后

按照现行规定, 我国市场主体退出市场主要有两种途径: 第一种是主动退出, 即市场主体到工商登记机关办理注销登记手续。第二种是被动退出, 即市场主体被工商登记机关依法吊销营业执照。我国法律法规对这两种退出方式均明确规定了适用的具体情形。主动退出与被动退出的根本区别在于, 主动退出即注销登记以企业申请为前提,是市场主体在法定事由出现时主动采取的退出市场的行为；被动退出即吊销营业执照是工商行政管理机关对违法违规市场主体实施的行政处罚, 是市场主体被动退出市场的行为。

目前我国市场主体无序退出现象日益严重,大量企业通过不参加年检, 被吊销营业执照的方式退出市场。市场主体退出的基本特点是“四多四少”，即强制吊销执照的多, 主动申请注销的少；因企业改制撤并申请注销的多,因依法宣告破产申请注销的少；国有集体企业提出注销申请的多, 私营企业提出注销申请的少；因未年检吊销执照的多, 因其他违法行为吊销执照的少。北京市 2002 年主动办理注销登记的企业占全部退出市场企业的比重不到12%。沈阳市 2002 年退出市场的内资企业总数为5124户, 其中自愿退出市场、办理注销登记的企业只占11.69%；2003 年沈阳市的这一比重进一步下降为11.1%。被吊销营业执照的企业, 绝大多数都只是违犯年检规定, 而没有违反其他工商管理法规。

市场主体无序退出市场, 其直接原因, 或者是由于企业法制观念不强, 没有充分认识到注销登记是企业终止营业时必须履行的一项法律程序；或者是由于办理注销登记手续复杂, 费用高, 时间长，许多经营困难企业无力承受, 只好坐等被吊销营业执照；或者是为了逃避清偿债务、缴纳欠税和罚款以及履行其他法律责任等,有些企业放任被吊销营业执照。但其深层次原因,则是市场主体退出制度建设滞后, 尤其表现在有关市场主体退出的法律法规不完备,可操作性不强,惩诫机制不健全, 惩诫力度不足,企业失信成本低等方面。

二、市场主体无序退出严重扰乱市场经济秩序

1、损害债权人和其他相关方面的利益。恶意退出的企业通过被吊销营业执照强制退出市场的方式一走了之, 对内逃避所欠员工工资和劳动保险费用, 对外逃避合同义务、税款和银行贷款。由此产生的债权债务等纠纷,即使诉诸法律, 但由于企业主体资格已经消亡, 法院会因司法诉讼无明确主体而驳回债权人的请求, 致使债权债务纠纷难以解决, 债权人的合法权益得不到充分保障。

2、增加交易风险和市场隐患。由于市场主体退出后的后续监管制度不到位,有些被吊销执照的企业利用原有营业执照、公章和合同专用章等,从事各种非法经营或欺诈活动；有些被吊销营业执照企业设立的分支机构没有按照规定停止经营活动, 依法办理注销登记, 而是非法继续经营。这些都破坏了正常的经营秩序, 加大了市场风险。

3、降低行政执法部门的权威。吊销营业执照是工商行政管理部门对违法主体作出的严厉的行政处罚,但现在实际上成为不少市场主体无序退出的“主要渠道”和“最佳选择”,这既有违立法初衷和制度设计目的,也使行政执法行为和处罚措施失去了对企业应有的威慑作用。

三、几点建议

1、健全和完善有关市场主体退出的法律法规,用法律法规的强制性确保市场主体退出行为的规范。一要制定规范市场主体退出的法律法规,统一规定市场主体退出的条件、规则和程序等,规范市场主体的退出行为。二要明确市场主体退出时有关企业和人员应当承担的责任，加大处罚力度。三要完善有关市场主体注销登记、债权债务清理的规定, 增强现有法律法规的可操作性。

2、优化和简化注销登记程序,降低退出成本,鼓励和引导企业通过正常途径合法注销。一是对小规模公司、未开业企业以及无债权债务企业的退出,可以设置简易程序,提高退出效率。二是对企业分支机构的注销应更加简捷方便,只要由其上级单位承诺承接债权债务即可办理。三是政府主管机构要充分利用现代信息技术和设施,提高办事效率,加强有关政府部门之间的协调和配合,简化行政审批程序。

3、建立健全市场主体退出的监督制约机制,加强对恶意退出市场行为的监管。对自行和随意退出市场的经营者实行市场禁入,并限制其法定代表人重新组建企业或在其他企业中担任法定代表人或负责人等职务, 对已担任的责令限期变更。对为逃避债务恶意退出和逃避行政处罚自行退出的企业及其法定代表人、投资人，应依法承担相应的经济连带责任和法律责任。工商行政管理部门要加强监督管理,及时收缴退出市场企业的营业执照正、副本及公章，督促企业及时清算，加大对债权人合法权益的保护力度。

4、建立和完善信用管理体系，加强信息沟通，依法有序开放市场主体退出信息。建立黑名单库, 对不依法办理注销登记的企业、被吊销营业执照的企业以及不依法清算的企业, 要将企业及其法定代表人姓名向社会公众公示。要通过公示, 提示企业的债权人及时实施其权力；提示税务部门终止其票证使用权；提示各个行政监督部门拒绝向其提供相关审批；提示登记机关加强对法定代表人、公司董事、监事的任职审查。目前北京市开通了“企业信用信息系统”,将2002年的3.9万户、2003年的4.1万户被吊销营业执照的企业及其法定代表人(负责人)记入“警示信息系统”,这对市场主体不规范退出行为产生了极大的震慑作用,效果非常明显。

5、探索建立企业法人资格与经营资格相分离的制度。应当逐步改变目前营业执照集法人资格与经营资格于一身的做法, 明确规定企业被吊销营业执照后, 必须经过实质意义上的清算程序和形式上的注销程序,企业法人才能彻底消失,退出市场。企业法人被吊销营业执照后, 必须停止清算范围外的一切活动, 在清算程序结束,被工商部门注销登记前, 企业的法人主体资格仍然存在,可以以自己名义或清算组名义(已成立清算组的)从事清算范围内的活动, 包括起诉和应诉等。只有这样,才能填补市场主体被强制退出市场后责任主体出现真空的问题,使被吊销执照的市场主体在缴交营业执照后仍然能保留其法人主体去处理相关的债权债务和有关的诉讼活动, 也有利于工商行政管理部门在实施吊销执照处罚程序时执行收缴执照难的问题，避免行政执法机关承担清算责任。