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行政审批服务中心发展的困境、对策与走向 【摘要】：从组织整合理论看，行政审批服务中心建设遵循了合作整合机制理念。行政审批服务中心将过去分散式、封闭式、串联式的审批，改为集中式、开放式、并联式的审批，把不同的组织力量团结在一起，充分发挥 “粘合剂”的作用，体现了合作整合的核心思想。但中心在促进“内、外、上、下”的合作，整合决策机构和体制等方面面临着困境，还需从增进各方合作、统一决策机制方面着手，推进行政审批服务中心建设。 【关键词】：组织整合 合作整合 行政审批服务中心 近年来，在推进公共服务型政府建设的过程中，各地先后建立了以行政审批为主要内容的“一门式”服务机构，即行政审批服务中心，或者叫政务大厅、办事大厅、行政服务中心等，各地机构名称虽然不同，但所办理的事项大致相同，主要是行政审批服务及相关的其他行政服务。从组织整合理论看，行政审批服务中心建设体现了合作整合机制理念。因此，从组织的合作整合机制入手，可以把握行政审批服务中心建设的方向 一、权威整合、竞争整合与合作整合 整合又叫一体化 ,是指“由部分结合而生成具有特定功能的有机整体的过程或状态”。组织整合又叫组织化，是指通过组元之间的安排和组织结构的设计实现各部分之间较为稳定的关联过程状态。从这个定义上来看 ,公共组织整合包括三大部分，即公共组织之间、组织各部门之间及部门内部各机构之间的整合。 从公共行政学发展的历史进程来看，公共组织的整合机制经历了权威整合、竞争整合和合作整合三个发展阶段。 传统公共行政模式是建立在“政治—行政”二分法与韦伯的官僚制基础之上的，它是以“彻底渗透着理性主义思想的结构规范和角色规范来促进组织有效地运转”。[1]在此模式下、整体性的公共行政目标被分解成一个个相互独立的、各自为政的分目标，而为了使这些分散的、独立性的目标统一到公共行政总目标之下，需要以“森严的等级制度”和严格的“命令—服从”为特征的权威主导型整合机制来构建组织秩序。在以权威为主导整合因素的组织中，组织成员在本质上是没有自由和自主性的，它们之间的关系是一种等级化的关系，组织通过对权力的行使或者通过权威暗示的方式来控制其成员，使组织成员的行为遵循权力所确立的方向。 20世纪70年代末，西方国家开始了广泛的行政改革，新公共管理运动随之兴起。新公共管理运动强调以市场机制改造政府，根据社会需要调整政府服务职能、以企业家的精神重塑政府，使政府从传统的韦伯官僚制模式转变为以市场为基础的新模式。在新公共管理模式中，公共行政的总体利益和目标，公共组织的总体效能与效率，则通过组织个体之间的相互竞争来实现。此时，公共组织整合主要通过组织间的竞争机制来实现，体现为以竞争整合为主导、权威—竞争机制并存的二元组织整合状态。在以竞争为主导整合机制的组织中，各竞争主体组织与组织、组织成员之间、组织成员与组织之间的关系在形式上是平等的；而且，组织成员能够拥有较大的自由度，能够根据竞争的局势做出自主的行为选择，组织对其成员也往往通过竞争的结果来确定其地位和评定其绩效。当然，在现行组织中，纯粹以竞争为整合因素和纯粹以权威为整合因素的组织已经不多见了，现实中的组织大都把这两种因素结合起来使用。 但是，竞争和权威这两种整合因素自身又是矛盾的，甚至会常常处于冲突状态，特别是在服务型政府模式下，这一问题表现尤为突出。建立在民主公民权理论、组织人本主义和后现代对话理论基础之上的服务行政模式，使所有公共组织的一切目的和终极目标都指向更好地提供公共产品和公共服务。多元配置、注重政府责任的回归成为其治理之道，共同价值观为其运行基础，以对话回应来实现公共利益，以公平、责任和公共利益为其价值取向，以公共服务、为社会作贡献的愿望为其行政理念，这一切都要求公共组织去建构一种新的整合机制，即以合作主导型的组织整合机制。合作整合机制以“信任、规范、宽容、理解和网络等为组织必备的特点，而且，组织拥有这些特点具有巨大的生产性价值，它能够通过整合组织行动来提高生产效率”[2] 二、合作整合视角下行政审批服务中心困境与对策 “与强调政府退却不同，合作整合要求公共组织变革的主线就是让政府有所为、有所不为。新公共管理竞争整合把政府的角色定位在‘掌舵’，合作整合认为政府在公共组织之间的缝隙和接口处最有可能成功，它的作用就是粘合剂，把不同的组织力量等团结在一起，让它们各自发挥自己的作用、共同发挥各自的作用。”[3]行政审批服务中心将过去分散式、封闭式、串联式的审批，改为集中式、开放式、并联式的审批，发挥了“粘合剂”的作用。 合作整合认为组织良好的服务只能来自多方合作。公共组织合作的内容非常广泛,从目标设定到具体操作、从组织结构到文化整合、从政府内部到政府外部无所不包，可以概括为“内、外、上、下”四个方面的合作；合作整合更关注公共组织自身决策行为的完善，认为公共组织如果要有所作为，使公共服务最大程度的满足公民的需要 ,政府决策就不能是零散的、以部门为中心，为了实现“决策统一”甚至可以成立各种直接服务于决策任务的跨部门组织；合作整合提倡各部门间的合作和一致，它们之间的关系是平等的，既不是层级间的责任关系，也不是供需双方的合同关系，而是一种相互信任、宽容与理解的诚信关系。信任、宽容与理解的基础一方面是观念的共识、目标的分享，另一方面则是团队绩效评估。[4]由此审视各地行政审批服务中心建设，可以发现其运行中的不足以及整合思路。 （一）问题与困境 各地的行政审批服务中心是之所以能在很短时间内建立并运行，实际上得力于当地政府的强势行政命令和行政干预，它并非完全建立在各部门“观念的共识、目标的分享”以及“团队绩效评估”的基础上，由此，难以形成各部门间基于“相互信任、宽容与理解”而“合作和一致”的局面。同时，中心不是一个法定的机构，而是根据政府文件设立的，由于没有相关的法律、法规对其地位、权限作出明确的界定，而难以形成法律、制度上的力量，致使中心在促进“内、外、上、下”多方合作，整合决策机构和体制等方面面临着困境。 1、内部合作机制不顺畅。就政府部门而言,基于部门权力和利益的考量，不少政府部门对中心窗口的授权不到位。目前从各地行政审批中心实际运行看，进驻中心的窗口分为整建制处室、处室部分人员、处室个别人员进驻和职能部门设立咨询窗口等4种类型，其中第一种类型的窗口较少，从而导致窗口功能也多以受理制窗口为主、办理制窗口为辅,窗口现场办结功能不强，沦落为政府部门的“收发室”，无法真正落实“一站式办结”。就中心管理层而言,一方面由于其职能缺乏法定职权保障，让没有实际权力的中心管理层管理、协调、监督拥有实际权力的政府部门,显然勉为其难；另一方面由于窗口工作人员实行“双重管理制”,原单位进行业务指导,中心管理日常工作事务并考核，但在具体工作中二者具体权限很不明确，一旦政府部门不配合,其设在中心的审批窗口往往成为一个“空架子”。 2、内外监督机制不健全。一是“被动”监督，而非“主动”监督。如各地在中心设立的监督投诉部门主要工作是被动式的接受市民投诉，而不是主动对办事“窗口”是否存在推诿、拖延、拒办、不按程序、乱收费、行为粗暴、故意刁难以及流程是否合理等问题进行监督，并提出意见。二是虽一些地方虽然建立并实施了问责制、责任追究制等制度，但因“人情”、“面子”等因素，难以落到实处。三是政务公开的力度仍然不够, 内部的操作规程仍处于封闭状态，结果导致社会公众只能对窗口工作人员的工作态度和效率等这些表面现象进行监督或提出意见。四是由于窗口人员行政关系、工资关系,甚至职务升迁、工资福利都在原单位，中心对其的监管比较乏力。 3、上下联动机制不完善。目前各地大多在市（地）、县设立了行政审批服务中心。但由于许多重大事项的审批权限仍保留在省级乃至中央政府部门，而仅在基层设立行政审批服务中心并不能解决所有的问题。因此，也迫切需要在省级政府部门与市县之间建立合作与联动机制，实现基层行政审批服务中心与省级有关部门的整体衔接。 4、决策以部门为中心，不统一。党的十七大报告要求：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。“大部门体制的核心和目标是建立综合决策体制和机制，推进行政管理决策科学化、民主化。”[5]当前，从各地行政审批服务中心实际运行看，审批及服务事项的决策与执行权主要在各职能部门，中心的管理层仅起协调、监督和管理作用。这一体制一方面容易造成因决策和执行合一导致的政府部门为决策而执行、为执行而决策、随意扩大自己管理范围和权限的现象，另一方面也不利于形成合力。实现跨部门协调与统一。 （二）对策与建议 从上述分析看，进一步推进行政审批服务中心建设，还需要在促进“内、外、上、下”多方面的合作，整合决策机构和体制等方面采取相应对策和措施。 1、合理划分权责，建立中心、部门、窗口之间协调配合机制。一是实行行政审批权“两个集中”。即把部门的审批（服务）职能向一个处室集中，设立“行政审批处”，实现部门审批职能的“小集中”，然后行政审批处再向行政审批服务中心集中，整建制进入中心办公，在中心进行“大集中”。旨在进一步减少审批环节，缩短审批时限，提高审批效率，规范审批行为，提升行政效能。二是对窗口授权，使窗口人员有充分的自由裁量权。具体办理审批时，业务部门应明确哪些由窗口负责人即时办理、哪些项目应研究后交由审批领导签字等，并规定所有行政审批办件的受理、审查、批准、盖章全部在中心窗口完成，避免“两头办理”、“体外循环”等现象，真正做到“一站式”服务。三是完善中心的组织人事管理，明确中心与业务部门在窗口人员的进出、考核、奖惩、党(团)员教育等方面权限分工。规定年度考核由中心统一组织，加大中心对窗口人员的管理评估在年度评比中的权重；窗口人员工作期满后,由中心出具鉴定，作为派出部门对干部考核、使用和晋升的重要依据，从而将窗口工作人员的日常管理和考核与个人的评优、晋职等挂钩。为中心安排独立的财政预算，授权其可以适当提高窗口人员的特殊岗位津贴。 2、理顺上下关系，建立多级联动机制。一方面，可以通过争取省级各有关部门支持，向地方下放事权。通过权力下放、重心下移，有效解决省级层面没有建立行政审批中心带来的体系断层问题。另一方面，也可以通过建立全省统一的行政审批网络平台，实现上下的快速联动。 3、调动各方力量，完善监督机制。一是强化内部监督，将监督投诉部门的“被动”式监督改变为“主动”式监督，并定期提出改进工作的合理化；在监督投诉部门建立申诉专员制度，申诉专员由第三方中立人士担任，其职责是帮助公民进行有关问题的请求或者进行投诉，与政府沟通和协调。二是加强外部监督，建立听取行政相对人意见的制度、审批决定说明理由的制度、利害关系人的听证制度，让市民有机会参与到业务流程中，约束行政自由裁量权；建立定期的社会质询和人大代表、政协委员定期检查制度，督促中心不断改进工作；推行政务公开，强化大众传媒对政务信息的公开报导权,以及市民对服务的公开批评权，促使中心更好、更优质地发挥服务功能。三是建立电子监察网络，将所有审批事项、所有环节都纳入网络监管范围。充分发挥网络技术对权力的硬约束 4、整合决策机构，建立跨部门综合决策机制。综合决策不仅仅是同一层级上的不同部门之间的协商和合作，它还包括不同层级中的部门之间的合作，以及包括政府政策制定部门与公众（利益相关者）和专家之间的合作。为了实现决策的统一，应建立一个综合决策机构，该机构是由各有关部门代表、专家学者、企业代表及公民代表组成的委员会。委员会定期讨论并决定有关决策问题，以实现统一决策、科学决策、民主决策。 三、合作整合视角下行政审批服务中心发展趋向 随着公共服务型政府建设的深入，中心发展趋向主要有三种可能一是发展成为政府的一个常设工作机构，如天津市政府设立的“行政审批管理办公室”；二是发展成为特设的政府公共服务机构，更大范围的将面向社会的行政服务和公共企事业服务窗口集中在一个平台上；三是发展成为政府的一个新的行政许可职能机构，即行政许可局，依据行政许可法第25条规定，经过法定程序和赋权，中心直接行使政府权限内可相对集中的行政许可权。目前各地的行政审批服务中心从地位和作用上看，大多是政府的一个常设工作机构，或者是特设的一个综合型公共服务机构。未来是否向第三种可能即成立行政审批服务局发展，则取决于“大部制”改革的步伐，及决策、执行、监督既相分离又相合作的程度。 参考文献： [1] 李杰、丁蕖：《网络组织：现代与后现代组织设计思想的交融》（J），载《生产力研究》2005年第1期，第173页 [2]（美）罗伯特•帕特南：《使民主运转起来》（M）， 南昌：江西人民出版社2001年版，第204页 [3][4]齐明山，陈虎：《论公共组织整合的三种模式》（J），载《探索》2007 年第3 期，第60-61页 [5] 丁元竹：《跨部门综合决策的四个理论和技术问题》（J），载《群言》2008年第3期，第20页 |
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