陈凯麒：尊重环境 有序发展水电建设

尊重环境，有序发展水电建设

陈凯麒  常仲农  曹晓红
2009．9

    1  水电开发现状

    中国的水能资源总量居世界首位，根据全国水力资源复查成果，大陆水力资源理论蕴藏量约为6.9亿kW，技术可开发装机容量约为5.4亿kW，其中经济可开发水电站装机容量约4.0亿kW。 特别注意其中西藏地区理论装机约1.6亿kW,占23.2％，技术装机约0.85亿kW，占15.7％。

全国水力资源理论蕴藏量东部占4.5%，中部占8.6%，西部占86.9%；全国技术可开发装机容量东部占4.9%，中部占13.7%，西部占81.5%；全国经济可开发装机容量东部占6.2%，中部占17.6%，西部占76.2%；全国已开发、正开发装机容量东部占12.4%，中部占37.5%，西部占50.1%。

图1东、中、西部各装机容量比较图

    水能资源主要集中在西南云、贵、川、渝、藏等五省区，占全国75%以上，仅云南、四川两省就占全国一半以上。西南水力资源主要富集在长江上游、金沙江、雅砻江、大渡河、乌江、澜沧江等大型河流上，是水电“富矿”。国家规划13个水电基地2.7亿千瓦装机容量中有8个水电基地约2亿千瓦装机容量在西南地区。因此，无论从水能资源总量还是当前的开发势态看，“世界水电在中国，中国水电在西南”的说法都不为过。

    1980年，我国水电装机容量仅为0.23亿kW，到2008年，水电装机容量超过1.7亿kW，28年内，我国水电装机容量翻了三翻。近年水电装机容量年递增速度超过8%。

1980～2008年中国水电装机容量增长情况图

    根据相关数据统计，2003～2009年经过环境影响评价的大、中水电站装机容量为0.984万kW，占全国技术可开发装机容量（约为5.4亿kW）的18.2%，全国经济可开发水电站装机容量（约4.0亿kW）的24.6%。

    以长江流域为例，2002年以来长江流域经中心环境影响评估的新增水电开发容量7.73亿kW，约占全流域技术可开发量25.63亿kW的30.2%左右，占经济可开发量22.83亿kW的33.9%。截止2009年7月，长江流域水电装机容量（包括正在审批中的）约占全流域技术可开发量的57.4%，经济可开发量的64.4%。

    按规划，到2020年，除雅鲁藏布江、怒江、金沙江上游、澜沧江上游外，其他水电基地的水电资源将基本开发完毕。

2003～2009长江流域水电装机环境评估情况

    水电开发对促进我国能源发展，保障能源安全以及流域和区域经济社会发展发挥了重要的、不可替代的作用。但近些年，水电迅猛发展，“跑马圈水”、“未批先建”、“遍地开花”，干支流“齐头并进”，对当地的环境产生了严重干扰。无序的水电开发使天然江河渠道化，生境破碎，水环境问题突出，对水生生态和陆生生态产生无可挽回的不利影响。水库淹没和移民安置不当，导致一系列社会问题和次生环境问题。

    流域梯级水电开发影响范围广、周期长，累积和滞后效应明显，有些影响甚至难以逆转。西南地区是生物多样性最丰富、生态保护压力最大、地质灾害最为频繁的地区，水电开发对生态的影响日益引起各方面广泛关注，近年来围绕云南怒江水电开发的争论尤为激烈，社会、媒体对西南水电开发提出质疑。

    国家对西南水电有序开发、可持续发展提出更高的要求与希望：要统筹规划、充分论证重大项目，要广泛听取意见，慎重决策；区分轻重缓急，有计划、分步骤实施。要对子孙后代负责，经得起历史的检验。

    国家“可再生能源中长期发展规划”提出：全国的水电装机容量2010年要达到1.9亿千瓦的目标，其中大中型水电1.4亿千瓦，小水电0.5亿千瓦。2020年要达到3亿千瓦，其中大中型水电2.25亿千瓦，小水电0.75亿千瓦的目标。按现状估计，未来的十年年平均开发水电装机容量约为1000万千瓦左右，必然是水电建设的高潮期。

    同时“国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定”中指出：为全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会的奋斗目标，必须把环境保护摆在更加重要的战略位置。提出到2020年，环境质量和生态状况要明显改善的目标。

    社会发展对能源的强烈需求和对环境质量明显改善的渴望，开发与保护的博弈已到了“十字路口”，需要对水电发展与生态保护战略进行反思，对如何落实尊重环境，水电有序开发、可持续发展进行深层次的探索。

    2  水电开发的主要问题

    在水电建设项目环境影响评价阶段一般关注的环境影响主要问题有：水文和泥沙情势变化、水质变化、水生生态、陆生生态、移民安置、施工期环境影响、自然保护区、景观、生态流量下泄措施、过鱼措施等。

    此外，更深层次的考虑在于：

    2.1  空间上，水电建设“遍地开花”。

    目前，我国水力资源开发程度按1.9亿千瓦估算，约占技术可开发量的35％左右，占经济可开发量的48％左右。欧美一些国家开发程度已达到70％左右。我国虽然开发程度较低，但水电开发摊子已铺至绝大多数江河，完整的天然江河少之又少。西南地区除雅鲁藏布江、怒江干流尚未建设大型水电站外，金沙江、雅砻江、大渡河等河流从干流到各级支流均已“全面开花”。

    以乌江流域为例，经过几十年开发，水电站已遍布干、支流各个河段。据统计，从上世纪70年代水电开发至今，乌江干流贵州段梯级首尾衔接建有9级电站，天然河段已基本渠化，乌江主要一、二级支流建有100座以上小水电站，也已开发殆尽。由于全方位的开发，使乌江环境高度人工化，水环境和生态环境不利影响突出，生态保护空间受到极大压缩。

    究其根源，首先是水资源开发多头管理、分部门规划，开发权分配机制不规范，国家与地方各自为政。其次是电力体制改革后，国有和民营企业“跑马圈水”，竞相抢占水能资源。面对无序竞争局面，环保部门试图通过规划环评加大管理力度，提高项目准入门槛，但效果有限。

    2.2  时间上，水电发展大跃进。

    从1949年到2000年50多年间，全国建设水电站总装机容量约8000万千瓦，2000年到2008年，装机容量超过到1.7亿千瓦，呈加速度发展态势。国家《可再生能源发展“十一五”规划》确定了2010年、2020年我国水电装机容量将在2008年底基础上分别增长30%和100%，未来十余年仍将是水电快速发展时期。

    水电发展要协调好流域水电开发规划和国家能源发展规划关系，按近期、中期、远期循序建设，控制节奏、有序开发，可持续发展。然而在实施过程中，许多项目建设，并没有完全遵循流域水电规划实施，“超前发展”、“先占先得”、“未批先建”。如金沙江中游水电开发，在流域水电规划“一库八级”开发方案中，近期安排上虎跳峡、金安桥、观音岩，后期建设梨园、阿海、龙开口、鲁地拉。但从目前进展看，8级电站中除上虎跳峡还处于比选论证阶段外，其它几个电站不同程度地提前进入工程建设期或筹建准备期。

    水电建设发展迅猛，首先缘于水电开发自身突破了技术和资金瓶颈，由于水电运营成本低，收益快，回报高，成为各大银行追捧的优质投资项目，从外部条件看，随着环境保护和移民要求逐步提高，早日开工，早日建成可大大减少企业外部成本投入。

    2.3  开发与保护矛盾突出，保护让位于开发。

    当水电开发与生态保护发生冲突时，保护一方往往处于劣势，甚至节节退让。如三峡工程论证过程中提出为减缓工程开发对白鲟、达氏鲟、胭脂鱼等几十种珍稀特有鱼类的不利影响，在长江上游设“四川合江—雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区”；而当开发三峡上游金沙江溪洛渡、向家坝水电站时，向家坝的坝址恰位于自然保护区核心区内，溪洛渡的坝址距保护区核心区上游边界约2km，这两座水电站建成后会使保护区大部分功能丧失，在环境影响评价过程中发现了水电站建设与保护区之间存在不可兼得的矛盾。该保护区被迫做出调整，更名为“长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区”，调整到目前长江上游段，包括小南海河段，若小南海电站上马，保护区将再次受到重大影响而面临调整。

    “长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区”自始建以来，分别经历了多次整合、合并、功能区调整和更改名称，道路曲折。自然保护区一而再、再而三地退让，保护给开发让路的例子还有很多。

    在西南流域水电开发中，“首尾相接”充分利用水头，不顾生态环境过度开发的现象十分普遍。如岷江干流规划21级，干流上游除紫坪铺外均采用引水式开发，造成大段河流脱水减水。杂古脑河等岷江主要支流也大多采用引水式开发，全然没有考虑水生态、鱼类、景观的需求，对环境造成了严重破坏。
西南地区江河大多处于高山峡谷，生态脆弱，地质条件复杂，环境风险大。西南水电开发移民绝大部分采取就地后靠安置方式，使区域本已紧缺的土地资源更加稀缺，迫于生存压力后靠的移民会盲目砍伐森林和陡坡开荒，造成生态退化、水土流失。西南地区又是少数民族比较集中区域，移民安置工作不得当，容易引发宗教和民族等社会矛盾。

    2.4  水利、水电规划之间需协调。

    水资源开发要统筹兼顾防洪、供水、灌溉、发电、航运、生态、旅游等多种功能需求。从科学发展的角度看，应该是在区域发展规划、流域综合规划的指导下制定水电开发规划。但实际上区域发展规划、流域综合规划常落后于水电的开发。流域的水电开发专项规划原则上应服从水资源综合利用规划，然而，由于部门角度和认识差异，流域水资源综合利用规划与水电专项规划存在着不协调问题，例如，在新修编的“长江流域综合利用规划”与“金沙江中游水电专项规划”在坝址选择和梯级任务确定方面就存在差异。对阿海、虎跳峡坝址及库容的认识与要求也不同。

    2006年中央在“十一五”规划中明确水电要在保护生态基础上有序开发，为此，环保部与国家发改委先后联合下发了《关于加强水电环境保护工作的通知》、《关于有序开发小水电切实保护生态环境的通知》，旨在通过推动流域规划环评促进有序开发，强化水电环保管理，但要从根本上解决问题，还需从体制、机制、利益分配等多方面入手。

    2.5  水电前期环评管理有待规范。

    水电建设周期长，在投资体制改革之前，水电工程实行审批制，审批的条件之一是：做好筹建期、准备期的工作，落实“三通一平”，完成施工导流，具备截流条件。对投资主管部门来说，开工前的准备不作为正式开工。当时，“三通一平”没有纳入环境管理。但修路、隧洞开挖、高边坡处理等工程的动土已经对环境产生很大影响。为规范水电前期“三通一平”工作，环评审批增加了前期“三通一平”环评，交由地方管理。随着水电开发升温，一些水电站超出“三通一平”范围，擅自进入主体施工，一些地方部门在敏感水电站把关方面不够严格。

    3  对策与建议

    水电无序开发问题比较复杂，根本原因在于管理体制、机制和政策导向。要解决多龙治水、分层负责、各自为政、政策缺位问题，需要国家有关部门和各省区共同协调配合，建议深入开展水电开发与生态保护战略研究，在此基础上出台水电行业的区域环境政策，协调有关部门出台生态补偿机制、资源有偿分配机制等水电有序开发保障机制。具体考虑：

    3.1  按照国土空间主体功能区划，对现有河流水电梯级开发规划进行论证。

    目前，全国经济可开发量约有4亿千瓦水电装机，其中有1.3亿千瓦以上电站装机涉及自然保护区和风景名胜区等各种保护区域和生态敏感区域，对这部分装机应提出禁止或限制开发要求，将所在河段划为限制开发河段、禁止开发河段。从整体上看，保存这些河流、河段不进行水电开发，即留出一定生态保护空间，也能基本满足能源发展需求。建议进行深入研究，把环境保护的要求纳入“经济可开发”的硬约束条件范围，分期分批发布禁止或限制开发河流河段名录，明确红线禁区，为保护生态留足空间，控制过度开发。

    区别对待西南地区雅鲁藏布江、怒江、金沙江、长江上游、澜沧江、雅砻江、大渡河等流域水电开发，体现禁止、限制、优化、重点开发区域差异管理原则，使不同流域河流河段生态得到保护。如：

    雅鲁藏布江等偏远地区河流的水电资源是国家能源长远战略后备基地，中、近期以保护为重点，绝大多数电源点不开发，在满足生态保护要求，落实严格的环保措施基础上可建设少数电站以满足西藏等地区自用，藏电外送不宜近期考虑；

    怒江，为开发程度很低生态保护相对原始的河流，总体上要保持大部分河段天然特征，慎重研究决策；

    金沙江，部分河段移民多、生态敏感，目前上、中、下游正分段开展流域规划环评与研究。对虎跳峡等移民数量多，涉及国家级风景区等景观和生态敏感保护目标的电站，应深入研究论证，从长计议，不宜匆忙决策。虎跳峡以下金沙江中游河段电站待充分协调决策后，纳入常规项目环评管理。金沙江上游河段，应减少开发规模和电站数量；

    长江上游河段（长江宜宾至重庆三峡库尾），小南海、朱扬溪、石棚等电站（三个电站共500多万千瓦装机）涉及长江国家级珍稀特有鱼类自然保护区，如建设将面临再次调整自然保护区，应予放弃；

    澜沧江，澜沧江中下游出境前最后一级勐松电站对下游洄游鱼类有严重影响，应放弃。鉴于景洪电站日调节发电水位波动大对下游局部河段仍有一定影响，应积极支持加快橄榄坝反调节水库电站的建设。放弃澜沧江上游河段涉及自然保护区的电站；

    大渡河，对通过规划环评优化调整后的大渡河等河流的电站，纳入项目环评管理，严格落实环保措施。

    3.2   加强地方中小河流流域规划环评和项目环评管理指导工作。

    地方管理的水电项目多在支流，项目数量多，开发总体规模小，占有河流河段数量多，建议以大促小，对云南、四川等水电资源开发重点省区应开展保护生态有序开发水电政策研究，协调干、支流开发与生态保护关系。严格环境准入条件，减少、控制引水式开发方式，如未考虑生态用水需要和下泄流量，可能造成河段严重减、脱水现象的坚决不予批准。

    完善水电前期环评管理工作。按同级审批原则，由国家层面管理（的）25万千瓦以上装机电站或主要河流上的水电“三通一平”环评审批，可根据水电开发总体形势和流域环境管理需要总体把握。或取消水电工程“三通一平”阶段环评要求，将其纳入项目环评，统一管理，项目环评批准后方可“动土开工”。

    3.3  高度重视地震环境风险影响 

    针对水电建设多在地质条件复杂、地震活动活跃的高山峡谷地区，开展水电开发地震环境风险研究，慎重审批环境风险特大的水电站。

    4 研究的新方向

    根据水电建设的现状和运行中存在的实际情况，可持续发展水电的环境科学研究可概括为以下几个方面：

    4.1  在理论上，要研究水文要素变化对生物资源的影响机制。

    宏观上，对比长时间和大空间跨度的水文要素变化和生物资源的消长规律，研究水电工程建设所造成的水文情势变化及泥沙冲淤变化的程度和方式及其对生物资源的影响；微观上，根据不同生物对水力学条件的趋避特点，研究水电工程建设所形成的水力学环境(流速、流态、坝下径流调节、库区消落水位变化等)对重要生物资源的影响，探讨水电工程作用与重要生物资源的生态水文学机制。

    4.2 在技术上，研究重要生物资源不利影响的主要补偿技术措施。

    针对主要受影响的生物种类和对其产生不利影响的关键因素，对重点生物资源生态环境再造技术(人工栖息地)、基于生态水力学的径流调节补偿技术(如人造洪峰、下泄水温调节工程与径流联合调度技术)、岸坡生态水工学技术、截流水工建筑物的有效过鱼设施技术（鱼道、鱼梯、鱼闸、鱼泵等），诱鱼、导鱼保护技术等内容开展系统研究。

    4.3 在实践中，对流域综合规划及水电规划充分开展战略环评、规划环评研究和累积影响评价的研究。

    随着国务院对“规划环境影响评价条例”的颁布，积极开展对水电规划环评的方法、指标体系等基础研究。改变长期以来实施的“技术经济最优”的单一工程目标，将生态环境因素作为重要制约，纳入规划制定的约束条件。规划环评还应考虑到工程的长期运行调度方案，对河流生态环境需水和生态调度提出明确要求，作为指导水电站规划、设计、建设、运行和退役的依据。规划方案还应为河流的生态修复和水电站设施退役后再利用方案或拆除预留空间。如对河流水电开发功能区规划进行环境评价。

    4.4  在数据支撑上，全面开展的大坝环境影响回顾评价研究。

    对工程在建设和运行中对环境影响的程度、范围、工程建设中采取的生态效应舒缓措施的有效性开展回顾评价，系统认识大坝建设淹没、阻隔、径流变化对生境、生物多样性、水质、社会等多方面的影响，认识大坝建设对生态环境的“真实”影响、累积影响，做好系统的分析研究和长期监测数据整理，提供坚实的基础数据支撑。

    4.5 在制度创新上，积极探索科学、适用的水电开发政策和环境管理手段。

    如对“土地入股”、“以电代薪”、“以大代小”等行之有效的政策，开展适用性、可行性研究，进行更科学的制度设计。对生物多样性的评价开展研究，在水电环评制度环节更好的体现。研究探讨建立适合中国国情的“绿色水电”或“低影响水电”的认证制度和水电站经营许可证换发制度的可行性等。

    在水电为经济高速发展提供强大动力、广为人类造福的时代，中国不但要做世界的水电大国，更要做即考虑了经济发展又考虑了环境保护的绿色水电强国。时代要求我们的工程师，处理好经济发展与环境保护的矛盾，做到发展与保护的双赢，负起对国家未来长远和谐发展的责任。

    衷心祝愿中国水电建设健康有序、朝气蓬勃地可持续全面发展，为祖国的富强，贡献更大的力量。