背景和缘起
近年来,我国区域经济发展实践中一个引人注目的现象是:以前往往是各地“争资金”、“争市场”,今天转向了“争名份”,地方政府积极打破行政区划的约束,主动倡导或争取设立相关的经济合作区。由此伴生,除“珠三角”、“长三角”、“环渤海”、“京津冀”、“黄淮海”等人们熟知的区域概念外,近年来,“海西经济区”、“关中-天水经济区”、“成渝经济区”“长株潭一体化”、“郑汴一体化”、“西咸一体化”等一系列新名词也频频见诸媒体。日前在北京召开的一次高层研讨会上,多位专家学者都建议把河南及河南省周边相联的多个城市一起,纳入“中原经济区”的范畴,从而再一次引发了人们对“经济区”现象的关注。那么,经济区与行政区的基本区别是什么?经济区的合作实践如何避免“雷声大、雨点小”?如何看待区域合作中的竞争?要不要培育区域经济的增长极?日前,本刊特邀三位对区域经济学理论卓有研究的专家学者,在河南省风景秀丽的嵩山脚下,展开了一次历时三个多小时的“嵩山论道”,专家讨论热烈,听众踊跃参与。
特邀嘉宾:
陈栋生:中国社会科学院荣誉学部委员、中国区域经济学会顾问、教授
肖金成:中国区域经济学会副会长、研究员
喻新安:河南省社会科学院副院长、研究员
主 持 人:本报记者 孙明泉
是不是所有的经济区都可以列入国家战略?
主持人:首先感谢德高望重、年逾古稀的陈栋生教授专程从北京赶来参加今天的“嵩山论道”,也感谢肖金成教授、喻新安教授以及在座各位前来参加由光明日报理论部组织的这次“前沿对话”。今天讨论的内容与各地正在酝酿的“十二五”规划相关,中心议题是探索如何突破既有的行政区划、构建互惠多赢的区域经济合作新机制。一个现实的背景是,近年来,国务院相继批准设立了一批经济区或示范区,各地也积极倡导并努力争取设立相关经济区。我们首先要讨论的内容就是:经济区与行政区有什么不同?新一批经济区的设立与以往的经济区有什么不同?是不是所有的经济区都可以列入国家发展战略?
喻新安:我先开个头,然后请陈老师、肖教授再做深入分析。我认为,经济区与行政区的区别,可以从以下四个方面来理解。第一点,行政区古来就有,它是国家治理的产物,而经济区是经济社会发展到一定阶段才出现的。一般而言,经济区有三个要素,即:有一个中心城市或城市群为核心,区域内部有发达的、紧密的经济联系,在全国的经济格局中承担着重要职责。第二点,行政区有严格的甚至刚性很强的、非常清楚的行政边界,而经济区的边界相对来讲有很大的弹性,它没有严格的多少平方公里的规定。第三点,行政区是纵向的层级管理,省领导市,市领导县,以服从和纵向层级管理为特征,而经济区是以横向的经济联系为特征,或者说是以协作为特征。第四点,行政区承担多种功能,包括经济的发展、社会的稳定等方面,而经济区则主要承担经济功能。
肖金成:我们今天说的经济区一般是指经济合作区，而经济合作区第一个是要经济互补,第二个要有经济联系,第三个要有促进要素流动的机制。互补就是互为需求,你种葱我种蒜咱们互相交易,咱们都种葱的话那就交易不了,那只是内部合作。
主持人:改革以来国家批复设立的一系列经济区好像类型不一,甚至有经济院系的研究生也说自己看不明白了。
陈栋生:我归纳了一下,大体有几种情况：一种是国家为保发展并与改革试点结合起来的经济区。这一类,国家目前公布的有八个:浦东、深圳、天津滨海新区、成渝经济区、关中-天水经济区、武汉城市圈、长株潭,还有沈阳新区。前三个都是综合的,很多没有试点的改革将来都要在那儿试。成渝经济区是城乡统筹试点,特别是要探索解决农村土地、农民耕地等问题。武汉城市圈和长株潭是两型社会建设试点(资源节约型、环境友好型),沈阳经济区是新型工业化试点等等。另一种是根据重要性来定的。比如说关中-天水经济区,它就是整个西北地区的核心区之一,它实际是一个重点突破。成渝经济区,它是整个西南地区的命根子。广西北部湾和福建海西经济区也很重要,除了经济上的因素还有政治上的考虑,是很有眼光的政治家的运作。还有一类,像江西鄱阳湖、黄河三角洲打的是生态牌,甘肃和青海打循环经济牌。这些都是最近两年才出现的类型,传统的区域经济学理论已解释不了了。
肖金成:经济区的特征到底有多少,我们现在也很难理清楚。但是有一条就是经济联系是紧密的。行政区划中的地区是有边界、无中心,比如说某某省,它的边界很清楚,但是它的中心在哪里还不清楚。就拿河北省为例,河北省的边界很清楚,但是它的中心在哪里?石家庄是不是河北的中心?不清楚。而经济区是可以跨越行政区的,像京津冀这个区域,北京和天津是中心,但边界在哪里?谁也不清楚,覆盖河北全省还是河北一部分地区?是不是也辐射到内蒙了?很难严格划分边界在哪里。
主持人:不少地方在推介材料中,都说自己所在的某某经济区已纳入国家发展战略。那么,是不是经济区的设立都属于国家战略?
喻新安:我不赞成说经济区设立都是国家战略,重要的经济区可以纳入国家战略,但其它的未必是。比如要说鄱阳湖生态经济区是国家战略，就太牵强了，只是说你这个地方很重要,国家对它的重视程度比较高而已。我们不能把“国家战略”泛化了，泛化了就贬值了。应该把那些由地方规划得到中央认可的经济区和作为国家战略的经济区区分开来,纳入国家战略的应该具有全局意义和战略意义。二者是有区别的。
陈栋生:最近公布设立的一些经济区,是地方政府的谋划跟中央政府特别是中央经济主管部门互相交流的结果。比如说鄱阳湖等区域,这些规划都是地方花了很大的精力写了初稿,之后报到北京,北京再把很多专家组织起来去调查,然后形成一个交流过程。中国这么一个大国,能够有更多的地方政府同中央主管部门进行交流,进行谋划,确实很好。但它往往也造成一个各地博弈、攀比的现象。
肖金成:是不是纳入到国家战略,我也同意喻院长的观点。实际上,国务院推出的重点地区的层次是不同的,比如说综合改革试验区,这和国家批准的规划不是一个层面的东西,但是有的媒体把它说到一块儿了,实际上很多东西是有区别的。
主持人:看来有些媒体在报道的时候,确实存在着误读。
喻新安:有的可能是为扩大影响而有意“误读”。
经济区合作如何避免“雷声大、雨点小”?
主持人:经济区设立造就了一些新名词,如“京津冀”、“环渤海”、“黄淮海”、“长株潭”、“某某一体化”等。但就我所知,有的经济区合作还只是停留在宣传上,雷声大,雨点小。各位专家怎么看?
陈栋生:你如果在地方上主持工作,你想不想把它搞大、搞全?大家都想办好事,可以理解。但这就有一个问题,就是用什么手段、什么机制来协调?五年前报道过京津冀规划、长三角规划,叫得最早,办得最晚,为什么?就是存在着一个协调的问题。这是很值得总结的。
肖金成:国家区域规划的几个试点中,除了东北按期编制出来并经过国务院批准之外,其它几个都没有按期推出、按期编制,就是协调上出了一些问题,意见不一致。
主持人:在此前多年的发展实践中，也有协调得很好的例子吧？
喻新安:从区域合作的角度讲,回过头来看,搞得最好的当属“黄河金三角区域协作发展综合试验区”，该区域涉及三省（晋、陕、豫）四市（运城、临汾、渭南、三门峡），它们在发展过程中自发地形成了一种共同的诉求,设施建设、行业协作、市场培育等取得了显著效果：就是共建、共享，这样一种体制机制是自发形成的。这三省四市的合作程度已经涉及到项目了,就是工业项目怎样优势互补,体现了地方共同利益,同时还要减少成本,实现优势互补。
陈栋生:过去离省会最远的地方差不多也是经济比较欠发达的地区。几个欠发达的地方弄在一起,最初是互换有无,然后再生产协作,有成功的例子。
肖金成:这些都属于低层次的合作。有些经济区的设立就是穷的跟穷的在一起,富的跟富的在一起。比如说珠三角,最初是七个比较发达的城市联手,它为什么不跟粤北、粤西合作呢?长三角是15个城市联手,那苏北就加入不了,因为它是“富人俱乐部”。还有“穷人俱乐部”,像淮海经济区22个城市,它们之间存在着经济同构,没有大的中心城市,都是小城市。现在的问题是,经济合作区要经济互补,要有经济联系,要有要素流动。我认为,大城市和中等城市、小城市形成一个密切的联系分工,富裕地区和贫困地区有效联系和分工,这样才比较合理、比较科学,才能成就一个多赢的局面。
陈栋生:怎么才能双赢、多赢?这个机制并不容易建立。双赢或者多赢的机制能够建立起来,这个地区的协作就有生命。比如说广东前些年搞的“泛珠江三角洲9+2”,开始时“热”了几年，但近几年怎样了，经济区中福建与温州、赣州合作的进展如何，很有必要向粤闽两省的同志请教。
主持人:共同打造一个经济区,在有利合作的同时,是否也有利于抑制恶性竞争?
喻新安:我认为可以。经济区的设立有望成为一个新的探索,就是体现区域特色，优化区域关系,促进良性竞争。因为经济区更强调经济内在联系,强调要素市场配置,降低交易成本。
肖金成:我认为，最重要的是要消除行政壁垒。
喻新安:对,经济区设立有利于消除行政壁垒。另外,从国家层面上看,可以形成整个国家范围内不同特色、不同重点、优势互补的一个大框架。这样,在布局上、引导上会出现差异化发展。现在各地出现的经济区,已经摆脱了GDP至上的模式,科学发展观的理念已经渗透到整个发展规划当中去。如果真正按这个规划办,至少能在这方面大大推进一步。
如何看待经济区内部的竞争与合作?
主持人:现在很多地方都有区域经济合作的冲动,怎样保护这些积极性,并落实到实处,怎样看待经济区内部的竞争与合作?
肖金成:我们的设想是以城市群为核心,若干个城市形成合力,它的辐射面更宽,区域更大。比如说中原经济区的提出就有基础。中原经济区首先有中原城市群的存在,中原城市群有九个城市,单个城市的辐射面比较小,但是九个城市形成一个合力,那么它的辐射和带动范围会更大。所以要以城市群为核心构建发展经济区的合作。这样对我们区域经济的发展能够起到更大的促进作用。
喻新安:从中原城市群的建设过程来看，我们也希望中原城市群能实现一体化发展，但什么是“一体化”，认识是有分歧的。一个经济区内部以及几个经济区之间竞合关系是永恒的。我认为，要防止有这样的思想倾向，就是希望各地严格分工，避免“重复建设”，比如洛阳搞装备制造业，漯河搞食品工业。这是计划经济的思维方式。区域分工是在竞争中形成的，各地可以利用资源、技术等优势形成支柱产业，也可以“无中生有”，“创造”优势。比如河南的镇平县，不产玉、不产丝，却是闻名的“中国玉雕之乡”、“中国地毯之乡”，出现了所谓“零资源经济现象”。所以，区域合作不排除区域竞争，区域产业的互补也是在竞争中形成的。
肖金成:竞争对市场经济是必不可少的,但是能发生恶性竞争。在竞争过程当中各个地区都能发挥自己的优势,都能发展自己的产业集群。中原城市群的规划应该保持竞争,但是不要成为恶性竞争。比如说郑州和开封,如果说要竞争的话,郑州肯定是强势,而开封肯定是弱势,如果说两个城市不合作,将来开封的发展空间越来越小,它的要素就被郑州吸引过去了。中原城市群要把郑州和开封作为一个核心圈。而郑州和开封应该有一个明确的分工,比如说开封要发展教育文化产业,发展特色优势产业,那么郑州就要和它有一个相对的分工,这样就能够使郑州发展的同时使开封也得到发展。我倾向于打造产业集群,这样的话城市之间的分工才能够逐步形成。
喻新安:现在政府可以做的,我认为也就是引导,把利害分析清楚,把未来给你作出一个展望,然后你自己做出一个选择,永远不要奢望人为地给它摆布好。
主持人:肖教授和喻教授的观点好像不大一致。肖教授认为应该有一个部门来统一规划,而喻教授则认为别指望某个部门把什么都摆布好,各地都有自己的发展方向。陈老师您怎么看?
陈栋生:我认为中央政府或者省级政府着重是管跨地区的规划。我举一个例子,有关部门最近批复了辽宁的规划和山东的规划,但是就没有环渤海的规划。最后的结果是什么呢,结果是:辽宁发展重化工,山东发展重化工,河北也发展重化工,污水都排到渤海了,问题很大。没有跨地区的规划就可能产生类似的问题。另外一方面,合作当中的利益平衡机制和补偿机制要建立,比如说我们现在要建立一条高铁(高速铁路),几百公里才能设一个站,在一个城市设了,它近处的城市就不能再设了,不然就不叫高铁。类似的问题非常多。任何一个区域的合作要完全平衡是不可能的,所以需要补偿机制,这是中央政府应该掌握的技巧。
在地区合作中,我认为,应是坚持一个原则,叫“政府搭台,市场主体唱戏”,行业协会、商会等等这些社会组织帮忙,从实事、容易的事干起。举一个例子,比如说现在要保证商品的质量,特别是食品必须要认证,那郑州市质监局认账,开封如果不认帐,不断地论证就麻烦了。这就跟体检一样,我在这个医院搞的体检,结果到那个医院他不认账你怎么办?要从这些容易做的做起。如果没有这些,区域合作很可能变成地方官员的空谈。
如何切实推进中原经济区发展?
主持人:我们今天是在河南省的嵩山“论道”,建议大家以中原经济区为例,就区域经济合作的话题再深化一步。
喻新安:中原经济区是以河南为主体，连接周边省份部分地区的一个经济区域，大体包括河南现有18个地级市和周边10个左右的地级市。这个区域有几个特点，第一，它是一个客观存在的经济区域。这个区域具有血脉相通、文脉相近、经济相连、使命相近的特征，从而使得他们之间会有共同的诉求，有可能深度合作。事实上，他们之间的协作早就开始了。上世纪80年代中期，就有了晋冀鲁豫4省13市共同组成的“中原经济协作区”、豫皖苏鲁20市组成的“黄淮经济协作区”、晋陕豫3省4市建立的“黄河金三角经济协作区”。现在无非是在这三个协作区的基础上做一些调整，在更大的范围内进行协作而已。总之，建设中原经济区，不是作梦，也不是作诗，是尊重现实，顺势而为。第二，它是一个相对独立的区域。该区域远离珠三角、长三角、环渤海等经济高地。因为“远离”，所以受到的辐射、带动和影响较小，成了相对独立的经济单元，产业门类比较齐全，自我配套能力、自我修复能力比较强。因为相对独立，所以容易联手。第三点，是一个欠发达特征十分明显的区域。主要表现为“三低”，即人均主要经济指标低、产业层次低（一产比重大，三产比重低）、城镇化水平低。消除欠发达的现象，亟需谋划大战略。第四个特征，它又是承载重大使命的区域。近年来，国家密集出台了一系列旨在促进区域转型、完善区域布局的指导性文件和规划。中原是全国经济格局中的战略腹地。现在，沿海、沿江布局已经基本完成。中原地区位于京广、陇海兰新两大经济带主轴的交汇区域，也处于沿海经济带沟通西北地区的关键位置。建设中原经济区，能够形成我国区域发展新的重要增长极，有利于强化内陆经济战略支撑。所以河南提出“加快中原崛起，支撑中部崛起，促进东西互动，服务全国大局”，这就是重大使命。
陈栋生:我们有必要在大范围里面看河南,利用大范围的理念来促进中原经济发展和中部崛起。我觉得建立中原经济区这个思路是好的，符合市场经济的规律。我想提几点建议:第一,要总结以往的经验。中原经济区涉及到近30个地级市了。那中原城市群原有九个地级市的合作,都是省内的,协作得怎么样?有什么经验,能不能够放大到中原经济区去运用?第二,中原经济区近30个地级市牵扯到多个省份,很多都是原来中原协作区和淮海协作区的范围,所以怎么样跟晋南、晋东南、苏北、皖西怎么沟通?还要跟这两个经济协作区沟通,因为人家已经搞了很多年了,你们的关系怎么处理?有什么成功的经验,有什么可以借鉴的地方?这些都要研究。
肖金成:中原经济区我关注很久了。我觉得,第一,国家应该出台对中原经济区粮食主产区的支持政策。第二,要通过科学的规划,然后纳入到国家总的盘子里去,然后成为国家的重点地区,才可以改善整个地区的经济发展状况。2005年,我参加了中原城市群的规划,在空间布局里面我提出了“三圈”的概念。第一个圈实际上就是核心圈或者叫郑州都市圈,包括郑州和开封。第二个圈是紧密圈,就是除了郑州、开封之外还有七个城市,都属于紧密圈。第三个圈是辐射圈,以中原城市群为核心向外辐射就形成了一个比较大的跨省的经济区。
陈栋生:刚才肖教授讲中原经济区分了三层,这个第三层叫辐射层。我建议这个名字稍微改一下,叫做“交流层”或者什么层。你说郑州是中心,那么河北邯郸愿不愿意接受你郑州的辐射?邯郸可能会说我钢铁工业好像比你好多了。山西晋城能不能接受你的辐射?它的经济总量可能比郑州小,但它的煤层气利用却走在了前列。所以,提“辐射”的话,这就会产生类似的问题,因此我觉得要改一下提法。
肖金成:我认为,“辐射”是一个中性词。我们说的是辐射带动,就是要带动边远城市,辐射是双向的。
喻新安:我也不赞成“辐射”的提法。辐射叫做单向推动、被动接受,这叫辐射,有辐射源,有被辐射对象,你这种提法是对周边的歧视。用“外围层”可能好一点。
肖金成:我比较反对“层”的概念,因为在空间区域上没有“层”,层是高低层次的关系,而圈是逐步向外扩展的。圈是横向的,是平等的,先有核心才有外围。那么外围是靠什么呢?是靠核心的辐射,没有核心的辐射那个外围根本就不无存在,既然有核心肯定要向外辐射,所以这是一个圈,是平面的,而不是纵深上下的。你说核心层好像你在上面,别人在下面,而我说的圈是平面的。
要不要培育区域经济的“增长极”?
主持人:在我国经济区的发展实践中,要不要培育增长极的问题,人们一直有争论,几位专家是什么主张?
肖金成:我个人认为经济区一定是有核心的。如果没有大城市,都是小城市,那它就不是一个经济区。不可能大家都一样,没有高没有低,没有核心没有外围。比如说一池水,如果没有一个石头扔进去,就没有波澜,没有波澜那就是一潭死水。一个石头扔进去波澜就要向外波动,波动的大小跟你石头的大小是有关系的。
陈栋生:这个我不太同意,特别是对于河南的发展来说,我不太同意这个观点。前几年我到漯河参加一次食品工业会议,我就讲过像河南、安徽这些省,经济总量容易做大,因为它人口多,但是人均水平要提高很困难。要人均水平提高，就不能人为地去发展省会,而是各地普遍都要发展。所以郑州能够根据自己的力量做强做大当然好，但非要在这里集中投资,我认为没有必要,还不如让其他地市各显神通,可能对人均水平提高更有帮助。
喻新安:我觉得首先要培养增长极。以中原经济区来说,就要做大郑州,因为它需要有一个辐射源,包括技术创新,你就在这个区域做大项目。另外我也同意陈老师说的,也确实需要多点的爆发,因为这个区域太大、人口太多,各地的优势不一样,过去我们搞过“十八罗汉闹中原”，即赋予18个县省级项目审批权，结果各显神通，盘活了经济全局。
陈栋生:我们过去都往往把增长极跟核心点说成是特大城市,像上海、北京这些城市。我最近看到一位“海归”写的文章,他说非常大的跨国公司总部都在离大城市不等距离的小城镇。这给我洗了一次脑,受到了启发。我联想到两件事情,一个是漯河靠发展食品工业发展了起来,义乌靠小商品变成一个国际小商品城，这些都不是什么大城市。
肖金成:关于增长极我的认识和大家是不一致的。淮海经济区缺什么?就是缺少大城市,缺少规模大、带动能力强的城市。大家发展的要素都在竞争,竞争利益也差不多,那么未来对区域的发展就没有一个很好的带动作用。实际上要素必须相对集中,要素相对集中能够把一个地方发展起来,通过它来带动。如果没有一个核心城市出来,合作就很难进行,竞争就会越来越激烈。上海和其它城市就形成了一个等级的区别。比如说到服务业肯定到上海,制造业肯定到苏州、到宁波,零部件肯定到县城和小城镇。这样形成一个产业的等级体系。一个区域要合理发展,就要形成一个科学的格局,实际上就是要形成一个城市的等级体系。
陈栋生:我们前30年实际是发展城市化,重点是大城市、特大城市甚至超大城市,现在我看应该止步了,规模无限大会有很多负作用。小城市和小城镇是中国城镇体系的末尾,也是社会主义新农村之首,以后农村的公共服务将集中建设在小城镇，对周边的农村社区提供服务。
肖金成:我同意陈老师的观点,但是我也说明一下,上海、北京是老的增长极,我们的观点是培育新的增长极,新的增长极不是说把大城市培育的更大,而是要把小城市培育成中等城市,把中等城市培育成大城市,而且这个数量不是很多,你都培育也没有必要。
