 总督，乃官名。中国明清地方军政大员。又称总制。明代始设，分专务和地方两种。明初常遣尚书、侍郎、都御史、少卿等官，至地方安抚军民， 或主管兵事，事毕复命，名义或称巡抚，或称镇守。后以镇守侍郎与巡按御史不相统属，文移往来不便，乃定为都御史巡抚兼提督军务等名称（详见“巡抚”）。所辖多、多重者加总督。专务总督以所辖专务为职，提督军务为辅。地方总督多因防边或镇压人民而设，以所辖地区军务为主。正统六年（1441）正月，首次以总督军务入衔。正统末至景泰初，地方亦多派总督。这些总督因事而设，事毕即撤。自成化五年（1469）两广再设总督后，其职始专，近于定制。 总督与巡抚皆为地方军政大员，合称督抚。但总督权力较巡抚大，多数地区巡抚位于总督之下，亦有总督兼巡抚者；总督辖区较巡抚广，一般都在一省以上，明末时有管辖五省、七省者；总督级别较巡抚高，地方总督多由部院正官中推选。在明代政治中，总督举足轻重，入则为朝廷显官，出则为一方军政之首，故时人称文帅第一重任。总督的作用是，以文臣钳制武臣；协调各省、各镇关系；统一事权，防止各省、各镇互不相属，互相推诿。体现了中央对地方军事控制权的加强。  总督在清代为地方最高级长官，总管一省或二三省，位在巡抚之上，正二品。清初总督额数及辖区并不固定，乾隆以后成为定制，全国设有八个总督：直隶 、两江、陕甘、闽浙、两湖（即湖广）、两广、四川、云贵。总督一般均带兵部侍郎（或尚书）、右都御史衔， 其职掌综理军民事务、统辖文武、考核官吏，为一方面军民高级长官世称封疆大吏。另有漕运及东河、南河总督三员 。 光绪三十二年 （1906），东北奉天、吉林、黑龙江建行省，改将军为总督，名曰东三省总督。 《清史稿·职官志三》：“总督。从一品。掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆。”  总督的官品高于巡抚清朝的地方行政制度实行的是督抚制。当时全国划分为23个省，每个省设一名巡抚，为主管一省民政的最高长官。总督权力比巡抚大得多，但与巡抚之间没有直接的隶属关系，总督和巡抚都是对上直接听命于皇帝。不同的是总督可以管数省，侧重军事，巡抚只管一省，侧重民政。当时全国设八大总督，分别为直隶、两江、闽浙、两湖、陕甘、四川、两广、云贵总督。这就不难看出浙江事实上是归闽浙总督管的。  总督和巡抚合称“督抚”，都是从明朝开始设置的。那时，政府派大臣处置地方军政事务，有两种头衔，全称分别是“总督某地等处地方提督军务粮饷兼巡抚事”和“巡抚某地等处地方提督军务兼理粮饷”，前者就是总督，后者就是巡抚，都属于临时性质事罢还朝。 :i^p 7 # 清朝时，正式以督抚为地方最高长官。总督管辖一省或二三省，冶理辖区内的军民要政。巡抚是省级地方长官，总揽一省的军事、吏治、刑狱等事。鸦片战争前，清朝全国有8总督16巡抚。8总督为：直隶、陕西、甘肃、浙江、湖南、湖北、广东、广西、云南、贵州、福建、江西。东北奉天、吉林、黑龙江三省的督抚一直到公元1906年才设置。直隶、四川两省只设总督，不设巡抚。甘肃巡抚于1754年撤去，由陕甘总督兼任。公元1884年，建新疆省，开始设甘肃新疆巡抚，驻乌鲁木齐。公元1885年，台湾建省，改福建巡抚为台湾巡抚，驻台北，福建巡抚由闽浙总督兼任。其余各省则督抚并置。总督的官品高于巡抚。 清承明制，也设有巡抚和总督的制度，它与明所不同的是，明朝的督抚并非定制，而清朝的督抚却是正式的官员。总督是兼管两省或以上事务的地方大官，〈清史稿．职官志三〉论其职责谓： 「掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饰封疆。」 总督为正二品官，加尚书衔者为从一品，职责偏重於军政，但也兼及民事。地方上一些初级官员的任命，总督都有权奏请升调免黜。全国共设总督八人，分别是：直隶、两江、闽浙、湖广、陕甘、四川、两广、云贵总督，光绪末年，又增设东三省总督。 巡抚为从二品官，是总管一省地方政务的长官，例兼都察院右副都御史，有监察本地方政务之权。本省的关税、漕政等，皆由巡抚负责。巡抚亦多兼提督衔，以节制本省各镇总兵，其职权略逊於总督。无总督的省份，就以巡抚为最高级官员。 〈清史稿．职官志三〉论清代巡抚的职责谓： 「宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏。」 N>3Ys21@t 总督和巡抚总揽一省军政大权，类似古代分封疆土的王侯，因被称作「封疆大吏」。总督和巡抚既为一省大官，处理省内大小事务，会不会成尾大不掉之势呢？答案是否定的。清朝的督抚制度，反能有效发挥中央控制地方的功能。 c^ V yw@d 总督和巡抚在品衔上，总督位高於巡抚，如果督抚同驻一城，巡抚往往节制於总督。在这种情况下，一些驻有总督的省如直隶、甘肃、福建等都裁去巡抚一职，而由总督兼巡抚事。只有江苏一省，督抚不同驻一城（两江总督驻江宁府城、江苏巡抚驻苏州府城），故保留江苏巡抚一职，这样巡抚的地位无形提高了。而事实上，清朝基本原则是「督抚并重」的，二者都有独自的奏事权，遇有大事，亦需要两相协商处理，联名上奏。加上督抚的职责多交叉重复，他们都掌握军政财务大权。二人同为领导人，可使其互相牵制，不会致使一方权力过大。 Pj5oW* 8k 另一方面，清中央朝廷对督抚的控制也很严。地方上较为重大的政务都必须奏报皇帝，等候批示，皇帝会对地方作出具体的安排和指示。如果督抚偶有越轨的动，立予法办，雍正时罢年羹尧便是一例。故清代督抚虽然被赋予一省或三省的军政权力，却没有发生恃势自重的情况。 ~0;JY V >j 况且，清朝督抚的官署中，除了办理文书工作的书吏以外，并无佐属官员。为督抚办公的幕僚，并不是国家职官，乃是督抚私人聘用的。督抚无佐官，表面理由是最初总督、巡抚是临时性质，不是国家官员，因此更无佐官。清朝督抚虽为定制，却也因循成习，不设佐官。而事实上，像督抚这种封疆大吏，如果背後再有一个庞大的官僚机构，那麼对朝廷便大为不利了。由此可见，满清统治者对控制地方的苦心。 ZK 3`1 & 从上述可见，总督和巡抚虽创制於明，初为临时性质，并非国家官员，地方仍由三司管理，造成事权不一的现象。清政府沿用督抚制，并使之成为有效地控制地方的措施，又能防止地方拥兵自重的情况。制度往往是愈後愈完善，从清朝控制地方的手法可以看出来。 明朝的总督与巡抚制度 F Q@q^,+t 明承元制，在中央置中书省、丞相等官。但洪武十三年，太祖以胡惟庸专权树党，图谋造反为理由，乃罢丞相，析中书省之政归於六部。在地方上，太祖亦废各行中书省，把行省的权力一分为三，置都指挥使司、承宣布政使司、按察使司，合称「三司」。承宣布政使司掌一省之政事，负责向省以下各级政府传达朝廷政令；按察使司掌一省刑名按劾之事；都指挥使司，负责一省军事。三司为地方行政、司法、军事的最高机构，但三者互不相属。虽能互相制约，以免地方权重之弊，但又因互相掣肘，遇事难决。为解决这种情况，因此便有巡抚和总督的出现。 9-J `? ] V) *] fVA 「巡」是巡视地方的意思，「抚」是抚治军民的意思。「巡抚」一词，最早出现於洪武二十四年，太祖派遣懿文太子朱标巡抚陕西，而永乐十九年，成祖亦命侍郎郭敦，给事中陶珩巡抚顺天府。不过这裏「巡抚」一词作动词用，并不是职官的名称。大抵明代初年，凡有大灾重事，皇帝便会遣使巡抚地方，事毕则罢，故无定员，更无专职，巡行也无固定范围。宣宗宣德五年，御史于谦、越府长史周忱等六人被擢升侍郎，分抚南北直隶、山东、山西、江西、湖广等地。至此以後，各省设巡抚的制度渐渐形成。 Mkv py Z p}CzJ ]z> 巡抚设立之初，完全是出於各地方的需要，并无全盘计划，对於出巡的人选也无一定的标准。初年所遣，除宪臣（即都御史、副都御史、检都御史）外，尚书、侍郎及诸卿亦有被任命出巡者。巡抚作为都察院的外差，则始於景泰年间。景泰三年，耿畴九以刑部右侍郎出抚陕西，此举有重大的意义，〈明史．耿九畴传〉谓： o 6+Gj_l_ E K Dx/< 「布政使许资言：侍郎出镇，与巡按御史不相统，事多拘滞，请改授宪职便，乃转右副都御史。大臣镇守、巡抚皆授都御史，自九畴始。」 njz 5 Lmz u< e[ / 自此以後，巡抚皆专遣都御史为之，而不派遣其他京官。 {T62 e d Vn9p C 巡抚的职责主要是督理税粮、治理河道、抚治流民，遍重於文政。但巡抚头衔上往往加上「提督军务」或「督理军务」等衔，於是巡抚也掌军事。这要看朝廷的安排，其职掌并不固定。 )' c$E G% 2 "D i t k 巡抚所辖区域大小有很大的分别，大者统辖两省，如河南湖广区、浙江福建区等；小者只有一、二府，如大同、宣德、顺天等。到明中叶後，逐步趋於一省为一区。巡抚每区一人，间或有一区设二人的。一些地区，还会以总督兼任巡抚职，如两广巡抚就曾一度以总督兼领。 $H;h XZ | Y[ F8y # P 明代总督之设，最早见於宣德五年，朝廷命侍郎周忱总督粮储兼应天等府巡府，这是总督制度的雏形。到了英宗正统六年正月，明廷用兵麓川，兵部尚书王骥首次以总督军务入衔，总督作为处理军务的官员到这时才定下来。景泰时，朝廷也有任命一些官员总督湖广、两广、贵州等边区的军务。但这些总督乃因事而设，事毕即罢，自成化五年在两广设总督後，其职始近於定制。但终明一代，总督并非地方正式军政长官，而是用钦差的体制，故常有易置。由於总督之设，仅出於地方军务需要，因此总督统辖范围也无固定，官职亦不划一，也非全国皆设。 j ICp~[M 3 pB EZI 8SQ 总督设置之初，乃出於对外用兵的军事上需要，故其职掌偏於武事，有时还兼巡抚职。诸总督人选，初以尚书、侍郎担任，後来派遣都御史任之。晚明边境告急，督权更重，有时也会派遣阁臣出任。 :s@c/ l^| e y,1W/N 总督与巡抚皆为地方军政大员，但总督权力比巡抚大，多数地区巡抚位於总督之下，总督管辖区域也较巡抚为广，一般都在一省以上。明朝的总督和巡抚虽非正式长官，但却举足轻重，他们入则为朝廷尊官，出则奉敕行事，为一方军政之首。督抚制度是明朝的创制，清朝沿用之，并加以完善，使之能有效地控制地方。 |
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