要加快建立失地农民养老保险制度

城市化不仅是一个农业人口不断转变为非农业人口并向城市集聚的过程，也是一个农民生产生活方式不断转变、综合素质不断提高并逐步融合到城市社会之中的过程。     从我省城市化过程的特点和难点来看，现阶段农民最紧迫的主要是在城市快速扩张过程中，近郊农村集体土地被征用后的失地农民问题，重点是城市规划区内特别是建成区内的“城中村”农民，包括已经农转非或将要整体性农转非的农民，以及“撤村建居”过程中就地农转非的农民。     （一）失地农民的基本情况     改革开放以来，随着乡镇企业的蓬勃发展和农村工业化进程的加快，我省城市化进程也不断加速，特别是1998年省委、省政府提出城市化发展战略，推动了新一轮城市建设、扩张高潮和新一轮的城市化进程。据统计，到2001年底，全省县城及以上城市区域面积达到了18702.84平方公里，建成区面积达到1385.60平方公里，比1990年的506.9平方公里扩大了1.73倍。全省城市化率从1998年的36.7％提高到2000年的39.5％，到2002年达到了43.5％(按五普口径为51.9％)。     工业化和城市化进程的加快，城郊农村集体土地征用数量越来越大，失地农民也越来越多。据统计，全省“八五”期间年均征用集体土地11.94万亩，“九五”期间年均19.78万亩，2001年达到43.41万亩，2002年增加到了62.18万亩。据省国土资源厅2002年的调查，全省1999—2001年三年间共有105.74万农民失去土地。2001年全省除衢州、丽水、舟山3市外其余8个市土地征用面积均超过了2万亩，失地农民都在2万人以上，其中杭州、温州、宁波、台州4市的失地农民在5万人以上。土地征用后，农民绝大多数是通过货币化方式安置的，而且大都没有农转非。三年间全省共办理农转非13.61万人，只占失地农民的12.87％。据调查，台州市黄岩区1996年至2002年8月共农转非37937人，其中土地征用农转非15094人，占总数的39.8％。     （二）失地农民存在的主要问题     首先，获得社会保障难。一是长期形成的城乡二元社会保障制度壁垒仍非常森严，城乡居民在社会养老保险及医疗保险等方面的制度差别还很大，城镇的社会保障体系相对完善，而农村的社会保障制度却残缺不全，两种制度间的对接难。二是土地征用后，每一农民拿到的劳力安置费一般少则万把元、多则几万元，加上从村集体分到的征地补偿费，也不过只有2—3万元，远远不能替代土地对农民的保障作用。三是大多数农民缺乏投资理财意识，对土地征用补偿费如何用于养老、医疗保障缺乏长远的考虑，没有及时办理相应的养老保险，这些钱大多会在几年 内很快用完。     其次，实现劳动就业难。一是城市就业机会有限，素质技能要求高，而失地农民由于文化程度低、素质差，很难满足这种需要。二是“城中村”农民生活水准提升较快，对劳动条件和劳动报酬要求高，很难与“肯吃苦、低报酬”的外来民工竞争就业岗位。大部分企业不愿招收当地的“城中村”农民。三是随着劳动用工制度的改革和企业的转制、兼并和倒闭，不少过去招工安置的土地征用人员，也纷纷下岗或失业回村，要求村里解决生活出路和保障，给村集体带来很大的工作和经济压力。    （三）失地农民养老保险制度的探索     失地农民养老保险是一个不可回避的社会问题，因而各地都进行了积极的探索，主要有以下几种办法：     1．参照实行职工基本养老保险的标准和办法。目前，杭州、嘉兴、衢州等地基本上采取的是这种做法。衢州市在柯城区的亭川村和小南门村的试点中，把年满16周岁及其以上的常住农业户口人员全部纳入养老统筹保险。参保人员一次性交纳的基本养老保险金为24112.8元，其中，农民个人交纳1.2万元，村集体从土地补偿费中支出1.2万元，从集体积累中支出112.8元，并按一定比例逐年增长。嘉兴市主要是参照职工基本养老保险办法，将大部分土地补偿费(70％—80％)与安置补助费捆在一起，直接划人劳动部门设立的“安置费”专户，实行封闭运行，统一用于被征地人员的社会保险统筹和生活补助，并由劳动部门与被安置对象签订安置协议，对不同年龄档次人员按6种类型，采取不同的政策，建立 社会保险个人账户，并按当地职工平均工资每年调整一次。     2．参照职工基本养老保险实行低门槛进入低标准享受的“新人”办法。龙游等县主要采取的是这种方式。龙游县对“城中村”失地农民，村改居后实行低门槛进入、低标准享受，建立个人账户。规定25周岁至75周岁的人员必须全部参加养老保险。16周岁至25周岁、75周岁以上的人员，可自愿选择是否参保。参保人员一次性缴纳基本养老保险费，费用主要是个人从征地安置费和集体从土地补偿费中支出，不足部分由村从集体积累中弥补。     3．分档建立被征地人员养老保障基金个人账户。宁波市目前采取的是这种办法。从2002年起宁波市为市区被征地人员分档建立了社会保障制度。规定男满60周岁和女满55周岁被征地人员，可根据其缴纳档次按月享受养老保障待遇，以后随经济发展和城镇居民生活水平适时调整。被征地人员自愿选择是否参保及其缴费和待遇标准档次。同时，建立市、区两级被征地人员养老保障基金和社会保障风险基金。被征地人员的养老保障费实行专款专用、收支两条线和个人账户管理。养老金先从个人账户支付，个人账户不足支付时，由风险资金支付。     4．参照实行城镇集体企业的标准和办法。目前，湖州市、台州市椒江区联谊村采取的是这种方式。联谊村是台州市撤村建居的试点村，已于1991年撤消了行政村，成立了“联谊实业总公司”，村民全部农转非。1993年村属集体企业开始为职工办理养老保险，到1996年村集体企业职工已基本上参加了市统筹养老保险。2000年联谊实业总公司在股份制改造过程中，村从集体资产中拿出1500多万元，按照市集体改制企业的标准和办法，为其他村民办理了统筹养老保险和医疗保险。目前，全村751个村民已全部参加了市统筹养老保险和医疗保险。     不少地方除了国家给予的部分土地补偿资金外，现有的集体资产首先用于补充农民的养老保险费用。如衢州市政府规定，在“城中村”撤村建居时，村集体资产要优先用于补充村民社会保险和16周岁以下不能参保人员的一次性生活补助。不少地方，还为失地农民提供一定比例的生活补助。该市柯城区政府规定，“村改居”后，凡2002年12月31日以前出生的农村在册人口，每人一次性发放2万元现金，计算到人，发放到户。     (四)工作中存在的主要问题     由于城市化是一个系统性的社会经济转型过程，应充分认识到失地农民在推进城市化中的重要性、复杂性和长期性。目前在处理和解决上述问题时，因缺少整体考虑和长远打算，政策措施均不配套，方法途径各不相同，标准设置互不统一，遗留的矛盾和问题很多，给今后的制度衔接和政策过渡带来了许多困难。     在失地农民养老保险上，一是与城镇养老保险制度相脱节，独立运行。目前已建的失地农民养老保险制度基本上都是独立运作的。而且，从目前的做法上看，其参保对象、交费标准、交费年限、享受水平及其运作管理体系等与城镇居民都不一样，十分不利于与城市社会保障制度的平衡和衔接。二是由于缺乏规范化的操作程序，政策的衔接和标准的统一比较难。从纵向看，不同的时期有不同的制度和政策安排，农民获得的保障方式和水平大不相同。以衢州市区为例，1987—1997年，征用农民土地政府给予经济补偿并安排招工就业，同时按照城镇企业职工参加社会保险并享受相应的待遇；1997—2001年基本上采取一次性经济补偿，进行货币化安置，不办理养老保险；从2002年起实施“村改居”，同时强制性地办理养老等社会保险。从横向看，各地在失地农民养老保险工作中的做法各不相同，养老保险对象的年龄、交费及享受标准互不统一。按现行的政策处理，衢州市区规定凡年满16周岁及其以上的常住农业户口人员都要参加养老保险，农民每人交费2.4万多元后每月可享受406元养老金；而龙游县则规定25周岁至75周岁的人员必须全部参加养老保险，每人交费标准仅为1.9万多元，每月享受标准226元；宁波市对征地农民根据家庭经济状况采取2.0万元、3.3万元和4.6万元三档缴费标准，退休后每月分别领取200元、250元和300元的养老金。     （五）失地农民养老保险制度的基本思路     从现阶段我省经济发展的现状来看，我们的社会生产力水平和收入水平还不高，要为失地农民建立完全与城市居民相同的社会保障制度，还有一定的难度。现实的做法是从各地实际出发，设计一个相对接近的、也便于今后与城镇社保体系相衔接的、能按社会保障制度基本运行规律运作的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。     我省失地农民的养老保险交费标准和享受标准的确定，应以“低门槛进入、低标准享受”为原则，参照职工基本养老保险的“新人”办法进行，其基础养老金标准应全省统一，个人帐户养老金可根据各地的经济发展水平和收入水平确定不同标准，但在一个市域范围内必须统一。养老保险金的来源也应以个人为主，政府和集体支持为辅。村民个人应将劳力安置补偿费全额用于养老保险费，村集体土地补偿费和集体资产应首先用于村民的养老保险，政府也要从当期或延期的土地出让金净收益中按一定比例划入社保基金，或是财政补贴一部分。同时，还要积极鼓励失地农民参加大病统筹医疗保险等其它社会保险或商业保险，提高其保障水平。