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一、政府非税收入的理论分析
(一)政府非税收入是一个综合性概念。 政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配的一种重要形式，是政府实施宏观调控的一种重要工具。从性质上看，政府非税收入是指由各级政府、各级机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供公共服务、准公共服务所取得的财政资金。但在具体范围方面，目前认识还不尽一致。归纳起来，有广义和狭义之分。广义的政府非税收入是相对于税收收入而言的，是指除税收以外、但包括政府债务收入在内的所有政府收入。而狭义的政府非税收入则是指除税收和政府债务收入以外的所有政府收入。通常所说的政府非税收入是指狭义的政府非税收入。 我国财政部于2004年颁发的《关于加强政府非税收入管理的通知》指出，“政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、各级机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。”同时指出：“政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。”因此，从管理范围看，我国政府非税收入是狭义概念，既不包括政府税收，也不包括政府发行的债务收入。 目前关于政府非税收入的概念国内外有关方面认识和表述还不尽相同。尽管如此，有一点大家是一致的，即政府非税收入是由一些除税收收入以外的、不同性质的收入组成的集合体，是对这些不同性质的收入的统称。因而可以说，政府非税收入是一个综合性概念。 (二)政府非税收入存在的前提条件。 在税收收入以外，政府之所以还要征收非税收入，是因为政府非税收入在弥补市场缺陷、提供准公共产品、调节经济运行等方面具有税收所不能替代的作用。这种不可替代的作用主要表现在收费与政府性基金的经济效应方面，即收费在提供准公共产品的生产和提高经济效率等方面具有独特的作用。 1.准公共产品的存在。在市场经济条件下，政府承担的资源配置职能主要涉及两种公共产品的供给，即纯公共产品和准公共产品。其中，纯公共产品具有消费的非竞争性和非排他性特征。对于纯公共产品，既无必要也不可能向使用者直接收费，只能通过强制征税方式弥补其供给成本。准公共产品则是介于公共产品和私人产品之间的混合物品，一方面具有消费的局部公共性或外部性，表明在一定范围内不能由市场提供，或由市场提供缺乏效率；另一方面又具有消费的局部可排他性和竞争性特征，说明消费的边际成本并不绝对为零，在一定情况下向使用者收费或征收基金具有实际操作的可行性。对于准公共产品和特定公共产品则通过收费和基金方式提供。在这个意义上讲，收费和基金是准公共产品的价格。 2.受益公平原则的要求。受益公平原则按照人们从政府提供的公共产品和公共服务中受益的程度来分配负担，受益多者多负担，少者少负担，没有受益者不负担。税收通常是在普遍征收原则下采取支付能力原则。这样，往往会出现不受益者也负担的问题。而收费是针对付费者所享受的服务收取的，可以更好地体现受益公平的原则，使成本与受益相对称。另一方面，收费可以更好地体现人们的意志，使政府提供的公共产品与居民的偏好保持一致，这样可以避免对公共服务的过度需求，改善资源配置，同时也可以避免税收由一般公众负担而使一部分人受益，以及一部分人负担税收而使一般公众受益等不公平现象。 3.降低交易费用的要求。对于公共产品来说，由于收费制度实行受益与付出直接对称的原则，收费制度的交易费用，即收费制度的建立与执行费用，通常小于税收制度的交易费用，即税收制度的立法费用与执行费用。从这种意义上讲，收费也降低了交易费用。 4.自然垄断和外部性的存在。对于自然垄断行业，如铁路、邮电、自来水等行业，如果由企业自行定价，即企业按照边际成本等于边际收益定价，那么，产品价格就会高于边际成本，企业就会获得垄断利润，而产量却低于竞争市场的产量，这样导致社会生产能力未能充分利用，损害消费者利益，造成社会整体效率的下降。因此政府必须进行管制。政府管制的一个重要手段就是进行公共定价。合理的公共定价机制应是按照平均成本定价。平均成本定价超过边际成本定价的部分实际上是一种政府收费。这种收费对企业和消费者利益的协调作用是税收所不能取代的。运用收费还可以较好地矫正私人物品的外部效应问题。例如，假定某一工厂对周围的环境带来污染而又没有采取治理措施，那么，他的私人成本就低于社会成本，获取额外利润，这时政府如果通过收取使用费，并把使用费确定在等于甚至高于额外利润的水平上，则可以运用经济手段迫使企业治理污染，或者政府运用收取的这笔使用费来治理污染。 (三)政府非税收入的征收、管理与使用。 1.政府征收非税收入的主要依据。政府征收非税收入的依据较复杂，概括起来主要有三种，即政府行政权、财产所有权、政府信誉。具体来说，政府性基金、社会保障收入、罚没收入的取得依据是政府行政权，具有强制性。政府债务收入、彩票收入和以政府名义接受的捐赠收入依据的是政府信誉，遵循的是自愿原则。国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、利息收入依据的则是政府财产权，即政府对资源或资产的所有权。而各种收费的征收依据则比较复杂，根据所依据的权力不同，政府收费又可分为规费和使用费。政府规费是政府行政部门为个人或企业提供某种特定服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费。例如，结婚登记费、出生登记费、民事诉讼费、各种职业(如会计师、律师、医师等)执照费等均属于政府规费范畴。政府收取的使用费是政府就其提供的特定公共设施或公共服务而对使用者按照一定的标准收取的费用。 2.非税收入是政府财政收入的补充形式。与税收相比，非税收入具有以下几个特点：一是稳定性不同。非税收入主要是对特定行为和特定管理对象收取的，一旦该行为或该对象消失或减少，非税收入也就随之消失(特别是一些具有限制性或惩罚性的收费)，因而非税收入来源不够稳定。二是收费的成本有时较高。收费成本包括公共部门的行政管理成本和消费者的服从成本，前者包括测算使用量、资金结算和收费的成本；后者包括在收费站的耽搁和付费的时间及汇寄成本，有时成本过高可能抵消了收费的效率。而且收费对技术和法治等条件的要求较高，收费制度在法制不健全和财政不透明的发展中国家，容易产生地方政府借机搭车乱收费等问题。三是收费项目过多容易产生较强的财政幻觉。四是立法层次不同。税收由国家权力机关立法，立法权限集中且层次高；非税收入则主要由各级政府立项征收，立法权限或政策制定权限比较分散且层次低。这些特点决定了税收是政府收入的基本来源和主体，非税收入只能作为政府收入来源的补充形式。 3.非税收入是地方财政收入的重要组成部分。在中央政府收入中，税收占主导地位，非税收入所占比重相对较小。地方或基层政府提供的公共产品，关系居民的日常生活，存在特定的受益者，大部分属于准公共产品范畴，采用收费方式有利于提高地方性公共产品配置的效率。并且，地方政府更接近消费者，能够了解居民的真实意愿，便于实行成本效益分析，也便于接受消费者监督，收费具有可行性。因此，地方政府多采用收费等非税收入方式组织收入，非税收入所占比重较大，成为地方政府的重要收入形式。从各级政府收入情况看，随着政府级次的降低，非税收入在本级财政收入中所占的比重会相应提高。 4.政府非税收入的使用通常实行专款专用的原则。这是由税收与非税收入和政府提供的公共产品的对应关系决定的。纯公共产品提供者无法将某部分人的消费排除在外，因此，只能采取普遍征收、普遍服务的原则来为纯公共产品筹集资金。这就是税收。税收缴纳与享受公共服务没有直接对应关系，因而税收通常不规定特定用途，而由政府统筹安排使用。大部分非税收入则要遵循受益公平原则和成本补偿原则，与公共服务的对应关系更为直接和明显。是否缴费与是否能享受公共服务具有较强的关联度。因而，政府收取的非税收入通常实行专款收取、专项使用的原则，谁缴费、谁享受服务。 二、市场经济国家政府非税收入管理的基本做法 在市场经济国家政府财政收入中，税收收入均占居主导地位，非税收入起补充作用。同时，随着政府级次的降低，非税收入在本级财政收入中的比重相应提高，其重要性也愈显突出。发达市场经济国家中央政府非税收入一般占本级财政收入的10%以下，州或省级非税收入占本级财政收入的20%左右，市级约占20—50%。 世界上不同国家对非税收入管理制度不尽相同、各具特色，市场经济国家对非税收入管理，主要呈现以下几个特点。 1.严格依据法律规定，实行分级管理。加拿大三级政府各自依据有关法令分别管理本级非税收入，并由各级议会批准。联邦非税收入的法律依据包括《宪法》、联邦《财政管理法》和其他专项法律三类。省级政府有权在其管辖区域范围内筹集非税收入，并在制定省级法律时予以规定。地方政府筹集非税收入必须由省级法令授权。澳大利亚政府收费审批权集中在联邦和州两级，收费机构设立收费项目，按照隶属关系向联邦国库部或州国库部门提出申请，经联邦国会或州议会批准后，以联邦或州法律形式颁布实施。芬兰中央政府收费法律构架包括三个级次：芬兰宪法规定，政府机关收费行为以及收费数额应当依据法律规定进行管理，未经法律许可，政府机关无权收费。芬兰国会颁发的《收费法》对政府机构收费行政作了具体规定。芬兰地方政府收费主要由地方议会负责审批。 2.按照成本补偿原则，合理核定收费标准。加拿大《财政管理法》规定，对使用者收费不得超过成本。为此，国库部制定了专门的成本费用计算公式，供联邦政府部门和机构制定收费标准时参考，并规定特许权收费标准按市场价值确定，其他服务收费标准按照低于成本费用原则确定。澳大利亚联邦国库部根据生产力委员会提供情况向内阁提交是否同意收费及收费标准报告，经讨论通过后报国会审议并以立法形式确定。州政府收费标准由州财政部门按照成本补偿原则核定。芬兰《收费法》将收费行为分为受公共法律约束的行为和商业行为两类。受公共法律约束的行为的收费，一类可按照成本收费，如驾驶执照等；另一类则按低于成本收费或者免费提供，如卫生保健、教育等。政府商业行为收费根据市场原则进行，并通过市场公开竞争确定。3.实行听证协商制度，广泛征求各方意见。加拿大国库部规定，联邦政府部门和机构在收费项目设立过程中，必须认真听取缴费人意见。一是在设立新的收费项目或修订收费标准之前，采取适当方式通知缴费人，给予缴费人反馈意见的机会。二是就有关问题与缴费人进行磋商并达成共识。三是设立答辩程序，阐明对缴费人提出意见和建议的吸收程度及其原因。未履行上述程序，或未经协商和达成一致意见的，不得实施收费。省级和市级政府设立收费的有关程序与联邦政府大体相似，也要在本区域范围内征求意见。 5.采取多种收缴方式，切实加强征收管理。加拿大联邦非税收入主要由加拿大海关和收入总局负责征收，省级和地方非税收入收缴有多种形式。如，阿尔伯达省卡尔格里市规定了五种缴费渠道：通过“消费者自动银行”自动划转、由金融机构代办缴付、通过电话委托缴付、通过邮寄付款、直接向征收机构缴纳。澳大利亚财政部门针对不同的非税收入项目，采取不同的征收管理办法。如悉尼市，对于分散的公共停车场收费，由缴费人直接投币，财政部门派人定期收集入库；对于专门的公共停车场收费，由财政部门委托专人负责征收，并定期上交财政账户。芬兰财政部规定，缴费主要通过银行进行，也可以采取网上付费、邮寄付费等方式，收费资金交到银行后，通过电子收费系统自动划转政府在银行设立的收入账户。 6.建立收支审查制度，强化社会公众监督。加拿大联邦政府通过多种形式加强对收费的监督。一是在实施收费前，收费机构通过媒体公布收费项目和标准。二是每年在向议会报告政府财政收支预算时，必须包括有关收费的具体内容。三是在国库部设立联络点，听取缴费人的意见。四是在政府《公共会计》、部门和单位《年度报告》中详细反映收费收支情况。芬兰政府非税收入管理接受多个机构监督检查。一是审计机构的审计。二是芬兰公平竞争管理局的调查。三是有关部门的监督检查。 三、我国政府非税收入管理的政策取向 (一)科学界定非税收入基本范畴，实施分类规范管理。 按照建立健全公共财政体制的要求，非税收入范畴应包括以下几部分。 1.行政事业性收费和政府性基金。应当按照收费管理改革的要求，继续清理取消不合法、不合理的收费项目，将不体现政府公共管理和公共服务职能的收费转为经营服务性收费，并积极推进税费改革工作。政府性基金是我国政府在财力相对不足的情况下采取的一种临时性筹资措施，在性质上届于准税收，随着公共财政体制的健全和完善，应逐步加以限制和规范。 2.彩票公益金。彩票公益金的筹集与使用密切相关。彩票公益金属于彩民捐赠收入，具有较强的公益性，其资金性质决定了彩票公益金应当用于发展社会公益事业。从有利于提高彩票筹集资金效率的角度看，应当借鉴发达国家彩票管理经验，将彩票公益金纳入非税收入管理，专款专用，并随着彩票发行规模的扩大，不断扩大使用领域，满足各项社会公益事业发展的需要。 3.国有资源(资产)有偿使用收入和国有资本经营收益。国有资源有偿使用收入包括土地资源、海域资源、矿产资源、森林资源、水资源、旅游资源、无线电频率资源等有偿使用取得的收入，以及出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权、户外广告经营权、停车泊位使用权等城市公共资源有偿出让取得的收入。国有资产有偿使用收入包括国家机关、事业单位、党团组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入。国有资本经营收益包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权(股权)出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益。从长远和规范角度来看，上述收入都应当纳入政府非税收入管理范围。 4.专营(卖)收入。专营(卖)收入是指国家依法特许企业、组织或个人垄断经营某种产品或服务而获得的收入，我国专营(卖)收入主要包括烟草专卖收入、酒类产品专卖收入、免税商品专营收入、货币发行收入、印钞造币收入、纪念邮票(纪念币)发行收入、食盐批发专营收入等。目前，我国存在大量的特许经营收入没有上缴国库，而留作企业的收入。应借鉴国际通行做法，逐步将条件成熟的专营(卖)收入纳入政府非税收入管理。 5.其他非税收入。包括罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。罚没收入必须严格按照法律、法规和规章规定收取，并全额上缴国库。对捐赠收入应进一步明确管理政策，将国家机关、事业单位、社会团体、党团组织等以政府名义接受的捐赠收入，全部纳入政府非税收入管理。 (二)纳入财政部门统一管理，合理确立分级管理权限。 从市场经济国家对非税收入的管理经验来看，财政部门作为政府资金职能管理部门，理应代表政府统一管理非税收入。结合我国非税收入管理实际，应当进一步明确各级财政部门在非税收入方面的管理职责。 1.将行政事业性收费项目和标准审批管理，统一归口中央和省两级财政部门负责。要建立规范的收费审批制度，中央和省两级财政部门在审批行政事业性收费项目和标准时，必须坚持以法律、法规为依据。严禁越权审批或设立收费项目。同时，增强收费管理的科学性和透明度，进一步完善行政事业性收费公示制度、监督检查制度和违规处罚制度。 2.政府性基金仍由中央财政部门负责集中管理。财政部在审批政府性基金时必须以法律、行政法规为依据，重要的政府性基金项目由财政部报请国务院审批。继续清理整顿政府性基金，取消越权设立的基金项目，切实规范政府性基金管理制度。 3.彩票公益金由中央和省两级财政部门分级负责管理。为充分调动地方政府支持彩票发行的积极性，2005年以来，彩票公益金在中央与地方之间按50:50进行分配。目前，我国彩票业仍处于起步阶段，市场潜力较大。通过建立健全法规制度，深化彩票管理制度改革，加强彩票市场监管，优化市场结构，丰富游戏品种，降低销售成本，实现彩票销量较快增长，努力增加彩票公益金收入。 4.国有资源有偿使用收入由中央和省两级财政部门会同有关部门负责管理。我国国有资源有偿使用收入增收的潜力很大。在国有资源有偿使用收入方面，要拓宽管理范围和领域，完善征管制度，加强征收管理，确保有关收入应收尽收。 5.专营(卖)属于国家行为，其收入应当集中由中央有关部门统一管理。同时，应统筹兼顾各方面的利益，妥善处理好中央与地方之间的分配关系。 6.国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、财政资金利息收入由同级财政部门负责管理。目前，国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益有相当一部分尚未上缴财政，而是留在部门和单位自主安排使用，这部分收入应当明确纳入非税收入管理范围，并将其及时足额上缴同级国库。在罚没收入、捐赠收入方面，要建立规范的管理办法，将取得的收入全部纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。主管部门集中收入应统一上缴国库，有关支出纳入部门预算，进行统筹安排。 (三)按照公共财政的要求，建立健全非税收入管理制度。 1.结合部门预算改革，将非税收入纳入预算管理。借鉴国外非税收入管理方式，应当将非税收入全额上缴国库，纳入综合财政预算编制范围，统筹安排使用。目前，要分期分批将预算外管理的非税收入纳入预算管理，逐步淡化并取消预算外资金概念。 2.完善非税收入征管制度，加快非税收入信息化建设。全面推行“单位开票、银行代收、财政监督、以票管收”的征管体系。一是严格规范执收行为。凡符合国家规定应当收取或取得的非税收入，执收部门和单位必须严格按照规定范围和标准及时足额征收，不得随意减免，确保应收尽收。二是建立和完善以非税收入项目、标准审核，财政票据核发、审验、监销，银行账户收缴、存储、清算为核心内容的征管制度。三是建立和完善非税收入征管信息系统，切实提高非税收入征管水平和效率，降低征管成本，增强征缴过程的透明度。 3.建立健全非税收入监督机制。应建立多层次的监督管理制度。一是自觉接受人大监督。将非税收入纳入各级政府每年向同级人大提交的财政预决算报告中，全面反映财政收支情况及相关政策。二是自觉接受审计监督。三是健全财政监督制度。各级财政部门加强对非税收入的日常检查，并开展非税收入年度稽查。四是建立社会监督机制。不断提高政策的透明度，通过文件、公告、网络及其他媒体，将政府非税收入收支情况和相关政策向社会公开，接受公众监督。五是加大查处力度。对政府非税收入监督检查中发现的问题，不仅要依照相关法规进行经济处罚，而且要追究有关责任人的法律和行政责任。 4.加快非税收入管理的法制化进程。尽快制定《政府性基金管理办法》、《彩票管理条例》和《海域使用金管理条例》等法规，在此基础上，研究制定《政府非税收入管理条例》，明确非税收入的范围、管理权限、资金解缴、预决算编制、监督检查、法律责任等。各地区也应根据本地实际情况，加强非税收入管理相关问题的研究和制度建设，积极研究制定地方性非税收入法规，逐步实现政府非税收入管理的规范化、法制化。 |
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