新形势下稽查部门如何发挥职能实现以查促管

新形势下稽查部门如何发挥职能实现以查促管

引子：一起由稽查案例引发的征管变革：

2006年稽查人员到某公司进行税务稽查时，发现该公司当年3月支付给某法律顾问个人“法律咨询费”10000元，是以一张在纳税服务大厅开具了的《劳务发票》入帐。该发票票面显示，除营业税外，对个人附征了1.5%个人所得税150元。稽查人员根据《个人所得税法》按规定计算该公司应代扣代缴“劳务报酬所得”个人所得税1730元，于是要求企业补扣补缴其少扣的1580元，并处罚款。但该公司提出了不同的意见，称他们到办税服务大厅开票时已经通过了税务机关审核并缴纳了税款，再要他们补扣补缴税款并处罚款不妥。针对此种情况，市局稽查局多次专门向市局领导及有关业务部门通过书面的《征管建议》，建议办税服务大厅在窗口开票征收个人所得税时，不能不区分实际情况全部按1.5%附征，而应当按相关税收法律规定据实征收个人所得税，营造公平纳税的环境。时至2007年底，市局在2年的时间里，对市局征管数据大集中系统进行了全面升级，并下发文件，从2008年起，要求办税服务厅在办理个人业务时，对个人所得税按规定计算征收。

 

税务稽查是完善税收制度与税收征管体系的有效方式，稽查具备的“监督”、“惩处”、“教育”和“收入”职能，集中到一点，就是“以查促管”，即通过稽查达到提高征管水平的目的。稽查对税收违法行为的打击，可以从反面教育纳税人，从而增强其自觉依法纳税的意识，这是以查促管的最基本体现；稽查对征管情况的检查，即对征管自身的内控，有利于促进征管机关各项征管措施及征管行为更规范、更严密、更有效，这是以查促管的直接体现。但是，如何发挥税务稽查“尖刀兵”职能作用，强化以查促管是摆在我们面前的一个新的课题。

一、新形势下税务部门发挥稽查职能实现“以查促管”的现实意义。

“以查促管”这一工作思路和措施的提出，并不是近几年才出现在我们眼前的一个新名词，而是伴随着1997年开始的第一轮征管改革被提上了议事日程，但在当时特定的历史条件下，上级部门将改革的重点放在了新征管体制的建立和信息化建设上面，“以查促管”似乎并没有引起我们的重视。随着征管改革的不断深入，在“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”的税收征管模式确立以后，“疏于管理、淡化责任”的问题渐渐凸显，“以查促管”作为解决这一问题的有效措施之一，再次被提到了一个新的高度，重新进入了我们的视线。

    （一）“以查促管”是增强企业纳税意识，提高纳税遵从度的有效措施。稽查不仅是对税收违法行为的打击，还可以从反面诫导纳税人自觉依法纳税意识的增强，这是以查促管的最基本体现，稽查工作所具有的宣传教育功能，既能实施对个别纳税人的面对面政策法律法规的宣传，又能以曝光典型案件向社会进行税收法制教育。既能改善税务机关的形象，有利于建立正常的征纳关系，又能帮助提高纳税人的法制观念，从而提高企业的纳税遵从度，促进企业健康发展。

（二）“以查促管”是加强税收征管，提高征管质量的有效措施。稽查对征管自身的“内控”，有利于促进征管机关各项征管措施和征管行为更规范、更严密、更有效，这是以查促管的直接体现。稽查部门发挥好稽查的“尖刀”作用，认真抓好税收专项检查和日常检查，对检查的行业、企业都作出了稽查建议，将税收稽查与加强税源管理相结合，及时向企业和征管部门反馈税收稽查中发现的存在问题，促进征管部门有针对性地加强税收管理。

（三）“以查促管”是优化征收管理模式，促进重点稽查和强化管理无缝衔接的有效措施。在实际操作中，税收征收管理和税务稽查之间的关系一定程度上可以分解为税收分析、纳税评估、税源监控与税务稽查“3+1”的“征稽”关系。税务稽查的专司职能会随着其职能的有效发挥，不断深化与延伸，所以税务稽查的主体职能可以定位在“外查内促”上。通过查管结合，进一步形成以查促管、以管助查，相互衔接、相互协调、相互制约、相互配合的良性互动关系，提高税收征管整体效能，形成合力治税。

二、近年来，“以查促管”工作的现状及亟待解决问题。

近几年，稽查部门在发挥职能实现以查促管做了大量的工作，对发挥税收促进地方经济发展起到了一定的作用，但由于种种原因，在我们的实际工作中仍存在一系列问题，有待于我们今后加以改进和提高。

（一）主体错位，认识出现偏差。在日常工作中，我们一提到“以查促管”，就将目光集中到了稽查局身上，无论是年初工作安排还是“以查促管”制度的制定，都将稽查局推到了前台，也成为稽查局义不容辞的责任，无形之中，稽查局成为“以查促管”工作的中枢。这一现象的存在，充分说明我们在“以查促管”工作认识上出现了偏差，而且主体也发生了错位。首先，稽查制定的“以查促管”工作制度，过多的考虑了稽查自身如何更好的去写报告、提建议，缺乏管理的措施，突出了“查”的重要性而忽视了“管”的目的性，因此也就缺乏全局性和指导性。其次，就稽查本身而言，它只是征管的一个环节、一个重要的组成部份，既不是征管的全部也不是征管的链条，发挥不了一发而动全身的中枢作用，并且对征管中出现的问题也只能是一蹴而就，缺乏后需管理和责任追究的有力抓手，结果只能是屡查屡犯、堵而不绝。再者，“以查促管”不是一项单纯的具体工作，而是贯穿于整个税收征管的一项全局性工作，虽然有相关管制度和组织机构，但迄今为止没有专门负责协调、监督和落实的具体部门，仅靠稽查与管理之间的单线互动，其结果也只能流于形式。

（二）管理缺位，稽查难以监控。长期以来，税务机关对税务稽查的认识都侧重在惩处职能上，对税务稽查的监督和教育职能重视不够，对“以查促管”工作还停留在口号上。近年来，随着征管改革的推进和依法治税工作的要求，税务机关虽然提出了不少关于“以查促管”的工作要求，也获得了一些成效，但由于没有制定出相关的考核措施和目标，仍然有部分税收管理人员对稽查部门提出的建议或意见仍然不够重视，甚至认为你有你查，我有我管，“各扫自家门前雪”，互不干涉。同样，部分稽查人员对企业存在的违法行为还停留在案件的查处上，忽视对征管环节存在的漏洞不加以剖析，不深入查找根源。同时对于责任的归属，也没有明显的界定，对于稽查查处的问题，是管理员责任所致，哪些属于纳税人的原因所致，界限难以划分，责任也就无法追究再加上“以查促管”工作的主体错位，监督和落实的部门缺位，考核评价体系不够科学，管理人员疏于管理、责任性不强导致的税收流失问题、管理缺位问题没有得以追究，在一定程度上助长“干好干坏一个样、干多干少一个样”的不良风气，对于稽查反馈的案卷和稽查建议，征收、管理人员不闻不问，拿到手后就其将束之高阁，更谈不上如何将此类问题作为管理工作的重点加以监控和管理，造成稽查意见年年提，征管问题年年出，税收漏洞年年有的征管现状，这样的“促管”的效果也就显而易见。

（三）考核偏颇，制约稽查工作。迄今为止，我们对征管质量和水平的考核评价体系，仍然以征管“七率”为主要依据，既考不出征管的实际水平也不够科学，因为有些工作是可以量化的而有些则是无法量化的，这种考核方式导致的结果就是为应付考核而工作。对管理部门而言，由于征管软件不能够提供准确的考核指标和考核数据，考核指标中，只有申报率、入库率、均衡入库率能够具体考核，登记率、处罚率、滞纳金加收率、申报准确率等指标，既抓不住也考核不上。因此,管理人员的重点工作也就放在催报、催缴、催办上，只要这三项工作作好了，考核也过关了，如何去深化管理、细化管理并将稽查查处的问题作为下一步管理的重点，并没有引起我们管理人员的重视；对稽查部门而言，考核指标也都集中在了计划执行率、结案率、处罚率和滞纳金加收率这几个指标上，也不能考核出稽查的深度和质量，考核本身没有起到促进稽查向管理深层次延伸的目的。有些稽查人员提出的《稽查建议》也都大同小异，缺少实质性内容和指导性意见，既不能为领导决策提供依据，也没有起到促进管理质量和水平提高的目的。

   （四）机制欠缺，信息交流不畅。一直以来，我们征管改革将信息化建设、征管模式和征管体制的建立放在了首要位置，过分强调了执法权限的相互分离、内部监督和制约机制的建立，忽视了征收、管理、稽查三者之间的良性互动和信息交流，出现了以下三个方面的弊端。

     一是稽查案源无支撑，选案较为盲目。由于没有良性的互动机制和规范的协作机制，没有有力的征收信息、管理信息作支撑，稽查对日常征管中的难点和焦点也就难以把握。每年年初对稽查选案和案源的确定，都遵循对重点纳税人“两年查一次、一次查两年”的规律，这类纳税人占据了每年计划检查户的“半壁江山”，加上上级部门确定的专项检查，便形成了当年的计划。很少将征管工作目前需要整顿和规范的行业、领域及重点考虑进去。因此，针对性不强，时效性较差，查处的结果和所查的问题，对管理工作的促进作用也就不够明显。

二是信息交流不畅通，资源不能共享。从1997年征管改革至今，每次的征管软件开发都没有将稽查业务实用性和可操作性纳入征管系统，现阶段，稽查工作完全仍停留在手工阶段，除了《稽查建议》成为稽查与管理部门之间交流的唯一方式外，几乎没有其他方式和形式，稽查查补的地方各税、费等各种信息资料和数据也只能当作一种档案资料保存，不能为征管的动态管理提供有效数据资料，致使管理人员无法对纳税人实施及时有效的监督和管理。

三是稽查建议无制约，促管难以落实。稽查案件结案后，案卷资料归档在稽查部门，只有定案后形成文书的《税务处理决定书》、《行政处罚决定书》等结论性资料送达到管理部门，不能反映稽查工作全貌，更体现不出稽查查案的方法、技巧和深度。而《稽查建议书》也只是蜻蜓点水式的格式资料，提不出深刻、尖锐和有效的稽查建议，对征管工作毫无制约，更谈不上落实。因此，稽查所查处的问题大多没有引起管理部门重视更谈不上能够坐下来共同分析和研究，其结果只能是建议归建议，问题依然是问题，没有相应的措施和后续的制度来保障。

三、强化税务稽查，完善“以查促管”的几点探讨

（一）转变观念，创新思路。

税务稽查要转变就税查税的观念。一是要做好精细化稽查。对外应对纳税人执行财务制度、税收法律法规、发票管理办法等进行全面检查，对查出来的纳税人不按规定进行申报纳税的少缴税款加收滞纳金，对于偷税行为处以严厉罚款，营造公平的税收环境，维护公平的竞争环境。对内要深入分析造成税收违法行为的原因，并将检查取得的第一手信息和稽查建议及时传递给税源管理部门。二是要做好服务型稽查。利用稽查业务精良的优势，对内对外都做好税法咨询员，及时、完整、准确地为纳税人解答税收疑难问题。三是要做好针对性稽查。扩大专项检查工作行业，选择一些税种、行业或其他方面存在带有普遍性的问题进行专项检查，如房地产企业、超市、商贸企业等，分析问题存在的原因，积累经验，提出处理意见或建议，达到“检查一个行业，规范一个行业”的目的。通过三种稽查方式的有机结合，把稽查工作放在地税的整体工作中去考虑，使稽查工作真正服务于领导决策，服务于税收征管。

（二）明确责任，全面稽查。

　在新的征管格局中，应全面科学地确定稽查的目标和任务及考核指标，衡量和考核稽查工作成效的标准是通过稽查达到了预防、打击税收违法，优化纳税环境，提高纳税人自觉意识。而能否达到这一标准最有力的途径就是明确责任。通过责任追究，一方面，可以有效解决稽查环节查而不深、查而不透以及徇情让税等问题，另一方面，还可以有效解决疏于管理、淡化责任、管理缺位等问题。通过这些问题的解决，稽查人员、管理人员的责任性也就得到了增强，稽查的检查质量也就随之而提高，稽查建议、管理中存在的漏洞也就能够引起管理人员的重视，以查促管就会落到实处。

（三）完善机制，细化措施。

一是建立健全税务稽查案例分析制度。对典型案例和重大涉税案件做到“一案一析”，通过对典型企业“解剖麻雀，由点及面”进行分析，对案件的成因、特点、作案手法以及发展趋势进行深入的分析与研究，总结归纳查处办法，形成行业稽查方法和行业税收管理建议，严厉打击，有效遏制各种偷逃税行为；二是建立健全税务稽查建议通报制度。通过稽查建议制度，对在稽查工作中发现的税收征管的漏洞和薄弱环节，及时形成稽查建议反馈征管、监察等相关部门，分析税收违法活动规律，提出相应的对策和建议，为贯彻以查促管，堵塞税收漏洞提供可靠的依据。三是定期组织召开稽查征管联席会议。通报大要案查处情况，提出对税收征管中存在的漏洞与不足的改进建议和措施，立足反映突出问题、努力发掘潜在问题、及时暴露个性问题和重在归纳共性问题，以便征管和税源管理部门及时调整有关工作思路，确保稽查、管理的协调一致，形成打击偷、骗、抗税的监管合力。

（四）规范行业，专业指南。

在行业和税种专项检查结束后，对每个检查行业或税种进行分析，形成行业或税种检查指南，对行业或者企业的总体经营情况、税收征管现状和存在的问题及原因、行业征管薄弱环节、问题易发区域和偷逃税方式及特点进行分析，同时提出相应的稽查办法和征管建议。一方面为今后查处同类案件积累经验，提供参考；另一方面为税源监控、纳税评估提供了相应的数据模型，真正起到了加强征管、堵塞漏洞，整顿和规范税收秩序的作用。

（五）巡查巡管，税源监控。

税务稽查毕竟在某种程度上来说只是税收征管的最后一道防线，有其滞后性的特点。对房地产业在纳税申报、发票使用等方面存在的问题主要还是要通过巡查巡管去发现，去及时纠正。因此，我们必须重视加强日常管理，特别是巡查巡管，严格税源监控，避免征管上的盲点。

（六）信息共建，资源共享。

信息化建设是征管工作强有力的支撑点，同样也是“以查促管”工作的支撑点，只有将稽查信息纳入征管系统，让管理人员有效利用这些稽查数据同纳税人的申报数据进行比对分析，实施有效监控。通过共享稽查成果，提高税收征管技术含量。

稽查之基在于检查，稽查之要在于服务，稽查之本在于促收、促管。我们要通过多措并举，标本兼治，来促进治税环境的优化、征管质量的提高、干部素质的提高和地税事业的全面推进，实现税企双赢。