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大连市财政局 大连财政收入与GDP相关性分析

2010-11-16  志清哥
大连财政收入与GDP相关性分析
2004-12-07   [来源]  
财政收入是一个国家或地区在一定时期内通过一定形式和渠道集中起来,用以调控宏观经济、调整社会收入分配的货币资金,是衡量经济发展程度和经济实力的重要指标。研究财政收入与GDP的关系,对于寻求增加财政收入的途径,实现财政与经济的协调发展具有重要的现实意义。
一、基本认识
经济是财政收入的基础,经济发展决定财政收入增长;财政是政府宏观调控的重要手段,财政收入的规模、筹集和使用方式又反作用于经济。
(一)生产总值(GDP)是反映一个国家或地区在一定时期内新创造价值的总和,它是反映国民经济活动最终成果的总量指标。财政收入是GDP初次分配和再分配的结果。从初次分配看,各部门创造出增加值后,一部分以税收、收费等形式上缴财政,形成国家收入;一部分以折旧、公积金、利润等形式留在企业,形成企业收入;一部分以报酬、福利等形式支付给劳动者,形成个人收入。从再分配看,初次分配后的企业收入和个人收入的一部分又通过所得税、财产税等形式上缴财政。因此财政收入归根结底来自GDP,GDP总量扩张是影响财政收入增长的主导因素。
(二)财政是政府履行职能的基础。其意义并不仅在于财政收入提供了维系政权运转所必需的资金,更在于政府可以通过调整财政收入规模、税率水平等手段调节经济运行、保证经济稳定发展。
著名的“拉弗曲线”就反映了税率的调整作用。如上图所示,横轴代表税率,纵轴代表税收额。税收与税率的函数关系呈开口朝下的抛物线OAB。当税率为零时,收入自然为零;当税率上升时,收入也随之上升;当税率至C点时,收入达到最高额;当税率超过C点后,收入不升反降;当税率达到B点时,将无人愿意投资工作,使收入降为零。“拉弗曲线”说明,适当减税会刺激劳动者的工作热情和企业投资动力,虽然税率下降,短期内收入会减少,但消费和投资的增加必将会带来税基大幅度增加,从而增加财政收入。拉弗的减税理论得到里根政府采纳,出现了“里根减税”,使美国成功实现了经济复苏。
(三)大连市地方财政收入与GDP的弹性相关关系。1994年国家实行分税制体制改革以来,大连市地方财政收入规模逐年扩大。2003年全市GDP实现1632亿元,比1994年增长209%;地方财政收入(一般预算收入,下同)完成110亿元,比1994年增长215%。从财政收入与GDP的弹性关系看,即财政收入增长速度与GDP增长速度的对比关系,1994年-2003年,我市财政收入与GDP基本保持同步增长,两者弹性系数平均在1.1左右,说明GDP每增长1个百分点,地方财政收入增长1.1个百分点,呈同步波动的增长态势。具体情况见下图:
二、影响地方财政收入与GDP相关度的主要因素
(一)地方财政收入结构。在现行分税制财政体制下,地方财政收入的构成主要有两大部分,一是税收收入,二是非税收入,由于税收直接来自于经济活动,与经济的相关度要高于非税收入。从大连市情况看,税收收入与GDP的弹性关系基本维持在1左右(2001年达到1.93,主要受体制改革影响,下文具体说明)。
需要注意的是,我市非税收入的比重在逐年提高,从1994年的3.4%提高到2003年9.1%,今年前3季度达到11.3%。非税收入比重的提高主要是近几年按照国家有关要求,将原来在预算外管理的行政性收费逐步纳入预算管理。但是,非税收入与经济之间没有必然的相关联系,如行政性收费和罚没收入,随着经济的发展和财经秩序的完善,将呈逐渐减少的趋势;国有土地使用权出让、企业产权转让等多属于一次性因素。从长远来看,非税收入比重的提高不利于财政收入长期、稳定、持续增长,弱化了财政收入与经济协调发展关系。
(二)税种结构。税收与经济具有较强的相关性,但税收增长也不一定与GDP保持同步,因为税收的来源(税基)与GDP的核算内容不是完全对应的。
1、增值税、营业税和附征的城建税、教育费附加,与GDP中的第二、三产业增加值基本对应,有较高的相关性。1994-2003年,增值税、营业税和附征的城建税、教育费附加对我市地方财政收入的贡献率为67%。
2、企业所得税、个人所得税等税种,只是对部分经济含量的再征税,与GDP的关系不是直接对应的,相关性较弱。所得税的增减变动与GDP之间没有直接的对应关系。1994-2003年,两个所得税对我市地方财政收入的贡献率为15%。
3、房产税、土地使用税、车船税、契税、土地增值税、印花税等税种,主要是对财富存量征税,与当期GDP无关。1994-2003年,房产税、土地使用税、车船税等税种对我市地方财政收入的贡献率为17%。
(三)产业结构。不同产业和不同产品的盈利水平不同,在一定税制条件下,税收贡献也不同。一般来说,第一产业增加值的税收贡献最低,第二产业增值税的税收贡献最高。从我市情况看,2003年全口径税收(地方税收收入+上划中央增值税75%、消费税100%、所得税60%)实现198亿元。
需要关注的是,我市来自房地产业税收增长较快。近几年,在房地产开发投资的带动下,建筑安装和房地产营业税高速增长,2003年达到19亿元,比上年增长33%,占当年地方税收增收总额的近60%。房地产投资虽然具有投资大、对经济拉动见效快、税收贡献大的特点,但受土地等资源限制缺乏可持续增长能力,同时受国家宏观调控政策影响较大,容易出现波动。
(四)国家宏观政策。财政收入政策是政府实施宏观调控、调整收入分配、维护社会稳定的重要杠杆。
一是政府为鼓励特定产业、行业或产品发展,在一定时期内实行税费减免政策,在一定程度上产生财政收入与GDP不同步增长。如2003年全市落实防治非典、支持企业改组改制和高新技术产业发展、促进下岗职工再就业等优惠政策,共减免各项税费超过10亿元。从今年开始,国家支持东北等老工业基地改造振兴的一系列税收优惠政策今年将影响地方财政收入近8亿元。虽然在财政收入上体现减收,但对于支持经济发展、改善投资环境、扶持社会弱势群体等方面将起到积极作用,而且从长远角度分析,有利于扩大税基,有利于财政收入的长期稳定增长。
二是财政体制改革,即中央与地方财政收入分配机制调整。1994年分税制改革后,中央与地方财政收入分配机制主要经历了两次大的改革,所得税收入分享改革和出口退税机制改革。
——所得税收入分享改革。2002年国家实施了所得税收入分享改革,这次改革是1994年分税制财政体制改革的继续和发展,它主要是解决两个问题,一是彻底打破按隶属关系划分企业所得税的办法,把中央企业所得税、地方企业所得税、个人所得税和存款利息税作为中央与地方共享税,实行彻底的分税制。二是以2001年为基期,超过基数的,中央将拿走一半,作为向西部转移支付的资金。由于改革方案初步确定以2001年各地所得税实际完成数为以后年度中央对地方返还基数,造成全国各地区2001年所得税收入超常增长,我市当年所得税增幅达到50.8%,高于历年水平,带动地方财政收入增长22.6%,高于当年GDP增幅10.8个百分点。具体情况见下图:
这种因体制拉动带来的超常增长,不仅使当年财政收入与GDP增长出现不同步,而且形成的高基数需要在以后年度逐步消化,降低了以后年度的收入增幅。
——出口退税机制改革。根据国家出口退税机制改革规定,从2004年开始,国家改革出口退税全部由中央财政负担的机制,实行中央和地方75%和25%分别承担。
我市作为东北地区最大的进出口口岸,经济对外贸出口的依存度很高。据统计,我市共有出口企业2500多户,占全市企业纳税人(8万户)的3%,2003年这些企业出口额为82.9亿美元,占GDP的比重达到48%。国家出口退税政策调整后,造成出口多、产值高、对税收贡献少,而且在退税额超基数情况下,政府还要“倒贴钱”。以两个造船厂为例,今年前3季度实现工业增加值9亿元,增长19%,而实际缴纳的增值税却为零。
(五)税收征管。税收征管是组织收入的重要手段,税款能否及时、足额入库,要靠税收征管来实现。税收征管质量和效率的高低都会影响财政收入与经济之间的相互关系。
三、促进财政与经济协调发展的对策建议
(一)扩大经济总量,提高经济效益
经济决定财政,增加财政收入的根本途径在于发展经济。扩大经济总量,提高经济效益是财政收入增长的坚实基础。
1、扩宽融资渠道,扶持民营经济发展
大连市是国家传统的老工业基地,经济发展过程中对国有企业依赖性大,而且大多集中在资金密集型的重、化工业,客观上进入壁垒很高,新的所有制成分很难从产业内部独立地生长起来,限制了具有活力的市场经济成份的成长和发展壮大。表现在财政收入上,2003年国有和集体企业税收收入占税收总量的30%,个私企业税收占14.5%。但与浙江、江苏、广东等地区相比差距仍然很大。以浙江温州为例,温州个私企业户数、从业人员以每年80%的速度递增,个私经济实现的GDP占90%以上,地方财政收入95%来源于个私企业。
进一步促进个私经济和中小企业发展,重要的是解决融资渠道问题。2002年市政府出资2亿元建立了大连市企业信用担保有限公司,并组织在10个区市县组建了信用担保机构,初步构建了全市范围的信用担保体系。2003年全市各类担保机构为中小企业提供贷款担保13.3亿元。下一步的工作重点,一方面要继续补充中小企业信用担保基金,在简化手续、严格审核、提高效率的基础上,为中小企业提供更加灵活的贷款担保,放大贷款规模;另一方面要积极探索采取民办官助的管理方式,鼓励企业协会成立担保基金,协调企业间开展资金互助,建立和完善政府和企业多层次的信用担保体系,为个私经济和中小企业发展提供多渠道的资金支持。
2、推进投融资体制改革,拉动投资增长
投资是拉动经济增长的重要力量,按照投资主体不同可分为政府投资和民间投资。财政投资作为政府宏观调控的重要杠杆,具有启动、引导和示范效应。
大连市财政经济建设支出对全社会固定资产投资具有明显的逆向调节作用,即在民间投资低弥、持续低幅增长时,财政投资成为拉动社会总投资乃至经济增长的主要力量。1999年财政经济建设支出占社会总投资的比重达到17.9%,使我市克服亚洲金融危机的不利影响,保持了当年GDP8.3%的增幅。而当民间投资需求旺盛时,财政投资逐步淡出部分领域,比重也随之降低。
今年,市委、市政府决定通过整合地方国有金融资产,组建融达投资有限责任公司,加快我市投融资体制改革步伐。下一步要充分发挥融达公司的融资平台作用,培育和带动民间资本、信贷资本和各类市场主体参与城市建设,为我市城市建设和经济发展提供更加雄厚的资金支持。
(二)调整和优化结构,涵养税源
1、优化产业结构,走新型工业化道路
工业是经济的基础,工业化是现代化的必由之路。我市应以国家实施振兴东北等地区老工业基地战略为契机,走新兴工业化道路。一是财政通过贷款贴息、专项补助、税费减免等方式,加快高新技术产业,特别是软件、信息产业的发展,同时又要用高新技术和适用技术改造装备制造、石油化工等传统产业,提升我市产业整体的科技水平。二是加快国有企业产权制度改革步伐,按市场化要求配置资源,集中财力重点解决好关系国计民生的重点基础设施建设,为经济和社会发展创造良好的外部环境。三是推动经济增长方式的三个转变:变粗放型为集约型,变资源消耗型为节能型,变污染型为环保型,促进经济可持续发展。
2、调整投资结构,加大更新改造力度
按照资金的用途划分,投资可分为基本建设、更新改造、房地产开发。其中,更新改造投资是经济保持持续发展的不竭动力。
近几年,财政用于企业挖潜改造和科技三项费方面的支出年均增长18%,通过贷款贴息、搬迁改造补助、支持新技术与新产品研发等方式,鼓励和引导企业加大更新改造力度。财政挖潜改造资金和科技三项费占全市更新改造投资的比重比较高,基本维持在17%以上。
从今年下半年开始,国家在东北地区实行扩大增值税抵扣范围试点改革,允许部分行业抵扣固定资产所含税金,通过税式支出的方式,鼓励企业扩大投资,加速改造。初步测算,年抵免企业增值税金预计在18亿元左右,如包括财政挖潜改造资金和科技三项费13亿元,财政用于支持企业更新改造的资金总量将超过30亿元。我市应充分利用这个难得的历史机遇,认真落实国家老工业基地振兴和国企改革的一系列扶持政策,加快老企业的更新改造步伐,全面振兴大连经济。
(三)转变思路,讲求实效,做好新形势下外贸出口和利用外资工作
国家新的出口退税机制改革采取了中央与地方共同负担的办法,使外贸出口与地方财政收入的关系发生了很大变化,降低了外贸出品对地方财政的贡献度,甚至产生了“外贸出口越多,财政亏的越多”的负面影响。
尽管新的出口退税机制短期内影响了财政收入,但长远来看,出口退税机制改革带来了外贸产品结构的升级,促进了出口企业发展,将对地区经济发展带来新的动力,而经济的全面发展也必将会带来财政收入增加。因此,我市要按照中央政策的导向作用,重新审视现行的出口和招商引资政策,采取有效措施,将出口退税机制改革对地方财政的影响降到最低限度。
1、大力推动外贸流通体制改革,积极引入外贸代理制,解决异地货源退税问题
在中央没有出台统一的协调解决办法前,我市应采取如下措施:
一是国税、外经贸部门要加强对出口货物货源地的审核,优先保证本地货源退税。
二是深化外贸流通体制改革,改传统的外贸收购制为外贸代理制(外贸代理制指外贸公司作为代理人按照委托人的授权,代理委托人办理进出口业务,由此发生的风险和责任由委托人承担),不仅可以有效解决异地收购问题,减轻口岸城市财政负担;而且可以降低外贸出口成本,提高企业效益。
2、调整利用外资及加工贸易政策
一是利用全球高新技术产业的扩散和出口退税政策对高新技术产业的支持,积极引导外资和加工贸易向高附加值、高技术含量转移,促进我市产业结构升级和高新技术产业发展。
二是引导外资和加工贸易向与国内产业关联度大的深加工方面转移,鼓励企业以经济效益为中心,充分利用国内、国外两种资源,开辟国内、国外两个市场,防止片面追求出口的倾向。
三是引导外资和加工贸易向产业链长、经济带动力强的产业转移,提高为外资企业生产配套能力,引导加工贸易使用国产料件,提高加工贸易对地方财政收入的贡献度,带动地区经济发展。
(四)加强税收征管,为实现收入与GDP同步增长提供制度保证
税收是政府财政收入的主要来源,财政收入与GDP能否保持弹性互动关系,关键是税收与GDP保持同步增长。
一是全面清理整顿税收优惠政策,坚决杜绝越权减免缓税行为,对符合国家政策的优惠政策要不折不扣的落实到企业或个人,切实做到政策优惠,管理从严。
二是清理并取消收入过渡户,坚决杜绝人为调控税收收入进度行为,确保收入及时、足额缴入国库。
三是加强对地方小税种征管。小税种(主要包括城建税、房产税、印花税、契税、土地使用税等)虽然税额较少,但100%属于地方收入,对地方收入的贡献率高。2003年我市地方小税种收入21.9亿元,占地方财政收入的20%。但横向比较,我市小税种占税收收入的比重低于青岛、沈阳(青岛25%,沈阳31%)。2003年我市地方财政收入实现110亿元,青岛为120亿元。通过以下详细比较可以看出,差距主要体现在税收收入相差9亿元,其中,小税种收入相差8.2亿元。
四是适应形势需要,不断完善征管手段。近年来,随着我市城市环境改善,居民生活水平提高,酒店、娱乐、洗浴等社会服务业发展较快,但该行业营业税(按照税法规定,对社会服务业主要征收营业税)没有保持同步增长。如下图:
出现这种现象的原因主要是社会服务业税源不易监控。而且由于市民消费后没有索取发票的习惯,更加大了税务部门稽核的难度。为解决这个问题,广州市地税局在2001年率先推出了发票抽奖活动,促使市民消费后主动索取发票,鼓励消费者协助税务机关对纳税人发票使用情况进行监控,并以此掌握税源,减少了税收流失。
作者单位:大连市财政局预算处
 

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