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关于水利规划的思考

水利规划是水利建设和发展十分重要的基础工作和龙头，是做好水利工作的重要保障和前提。治水是一个系统工程，要统一规划，科学管理。通过规划研究国民经济发展对水的需求，研究防洪布局与对策，研究水资源合理配置与保护的措施，研究需求与供给的结合点，合理、有效地进行防洪减灾、水资源开发利用与保护等各项水利工作，为国家制定国民经济的总体布局和发展战略奠定基础，为水利建设和管理提供依据。笔者曾于1999年初在本刊发表了《加强新时期水利规划工作》一文，经过近几年工作积累和思考，再次就水利规划发表一些个人见解，旨在进一步加深认识，做好水利规划工作。 一、水利规划的基本任务 所谓水利规划，就是为合理开发利用和保护水资源，防治水旱灾害而制定的总体措施安排。水利规划的基本任务是：根据国家的建设方针与发展目标和有关地区、部门对水利的要求，以及规划范围内的经济社会发展和自然条件、特点，进行合理的资源配置、工程布局和资金配置，提出一定时期内开发、利用、节约、保护水资源和防治水旱灾害以及水土保持生态建设的基本方针、任务、对策、主要措施、实施建议和管理意见，作为指导水利工程设计、建设计划安排，以及水资源管理和水工程运行管理等各项水事活动的基本依据。 具体地讲就是通过水利规划，根据经济社会发展对水利的需求，确定水利发展的任务和重点；根据自然地理条件、水资源特点和问题，提出生产力布局和经济结构调整的合理配置方案；根据水资源可持续利用和确保防洪安全的要求，确定水利发展的目标和方向、措施和对策；根据国家财力状况和市场筹资能力，确定水利建设的规模和步骤。 二、水利规划的地位和作用 1.水利规划是国土整治规划的重要组成部分 水利规划中的水旱灾害的防治、水资源开发利用以及水环境保护等问题，都与国土整治开发有密切关系。在我国，国土整治规划包括国土区域整治规划和国土专项规划。国土专项规划即国土整治开发中需要就某些方面进行专门研究的若干规划，从国土整治规划概念出发，大江大河流域规划是其中的十分重要的专项性综合规划。既以国土区域整治规划提出的任务要求为依据，又在一定程度上对国土区域整治规划的具体安排起到约束作用，如拟定地区经济发展方向，城镇合理布局和一些重大基础设施建设安排，都要充分考虑水资源条件和防洪要求等。 2.水利规划是国民经济发展规划的重要组成部分 水是基础性的自然资源和战略性的经济资源。水是生命之源，是地球上一切生物赖以生存和发展的物质基础。我国水资源短缺、水旱灾害频发，国民经济的各个部门都需要水利提供防洪、供水等安全保障，生态系统也需要水来维护。随着经济发展和社会进步，水已逐步从是农业的命脉发展成为工业的命脉、城市的命脉和整个国民经济建设与生态建设的命脉，深刻地影响着社会经济生活的各个方面，直接关系到国家经济安全与社会稳定和可持续发展。 3.水利规划是制定水利建设计划的重要依据 从资源配置和资金配置出发制定的水利规划，要根据水资源配置和防洪布局要求，结合国家经济社会远景发展目标，制定工程建设布局方案和中长期建设计划，并对近期可能实施的主要工程兴建的可行性，包括工程在流域（区域）治理中的地位和作用、建设条件、大体规模、主要参数、基本运行方式和环境影响评价等进行初步论证，这样，可使下一阶段工作能重点深入研究遗留的某些专门性课题，进一步协调有关地区、部门的关系，分析论证建设项目在近期兴建的迫切性与现实性，以更好地为工程决策提供依据。 4.水利规划是水管理的重要基础 新时期，对水利管理工作提出了更高要求，其核心是要依法行政和科学管理，其中一个最基本的条件和重要的依据就是水利规划。水管理，譬如水资源管理包括水量分配、用水指标，水事管理包括纠纷处理、河道、水域管理，以及水工程运行管理等，常常涉及相关地区、部门的利益，关系上下游、左右岸的协调。水利规划通过从全局和整体出发进行系统分析与统筹规划，能够比较好地协调和处理各方面利益关系，提出限制与支持的领域和相关意见，同时还要对规划实施的保障措施和管理进行规划，提出明确的措施和规定，通过广泛的协调达成比较一致的共识，并以某种形式予以确定，成为行使水管理的基础。 5.水利规划是宏观调控的重要手段 政府通过制定规划，在对资源和资金进行配置的过程中会充分体现政府的意志，统筹协调各种矛盾，根据实际情况和经济发展与国家安全的要求，提出相应的宏观调控政策与措施，如在水资源综合规划中要提出江河污染物排放总量控制指标及水体纳污能力、限制高耗水产业发展的地区，在防洪规划中要明确防洪区划分、提出不同区域的防洪标准等。通过政府的宏观调控，从而达到优化资源配置、提高利用效率、提升发展速度、保护生态环境、确保整体利益，促进人口、资源、环境与经济的协调发展，实现可持续发展战略目标。 三、水利规划的类型 水利规划，从时间上分有中长期规划、长远规划，从内容上分有综合规划、专业规划，从层次上分有全国、流域、区域规划，从实施上分有指导性规划、政府组织实施规划等。新《水法》着重强调了三级（全国、流域、区域）两类（综合、专业）规划。笔者从建立水利规划体系的角度考虑，认为水利规划第一层次可分三大类：一类是发展规划，一类是资源配置规划，一类是项目规划。 发展规划，突出水利的发展和建设，以资金配置和经济社会发展需求及财力可能为主导，强调一定时期内，水利建设布局的合理性、重点工程及建设安排，以及投资安排等，具有明确的发展目标和建设任务。水利发展规划包括宏观战略、长远规划、中长期规划和建设规划。具体地说，水利发展十五规划、西北地区水利发展规划、塔里木河近期综合治理规划和流域近期防洪建设若干意见等都属于发展规划的范畴。 资源配置规划，或者称为基础性规划，突出流域水资源开发利用和洪水控制的总体目标，以进行资源配置和研究流域的特征及承载能力为主导，强调从全流域考虑，分析论证工程总体布局的合理性，确定重点和骨干工程开发建设顺序等，具有明确的流域治理目标和开发方案。资源配置规划是发展规划的基础。资源配置规划包括：流域综合规划、防洪规划、水资源综合规划、南水北调工程总体规划等。 第二层次分为三级两类规划，即水利规划分全国、流域、区域三级和综合、专业两类。也就是说，在发展规划和资源配置规划中均有三级两类规划。此外，专项规划是对总体而言的，对于不同的总体其含义不一样，对全国总体来说，水利规划就是专项规划，水利总体专项规划与专业规划有类似之处，不同之处在于这是针对专项问题和领域的研究，有时可以包括多个专业的规划内容。 四、水利规划的编制与审批 1.编制水利规划要有明确的指导思想 水利规划不仅要适应经济社会发展要求，而且还要使拟定的规划方案为最优。因此，必须遵循国家发展的建设目标、战略重点、战略步骤和一系列方针政策，充分反映规划范围内自然和经济社会发展的实际；必须从实际出发，针对日益突出的水资源短缺和社会、环境等问题，特别强调从技术、经济、社会、环境等方面进行综合研究，正确处理以下7个方面关系：正确处理水利建设与国土整治全局的关系，使水利建设和各方面建设密切结合；正确处理各项规划任务间的关系，既要突出重点，又要尽可能相互结合，统筹考虑各方面要求；正确处理流域内上下游、左右岸及各地区、各部门的权益，协调它们之间的矛盾；正确处理需要与可能、近期与远景的关系，在兼顾长远发展的前提下，有重点地解决近期最迫切的问题，使规划方案切实可行；正确处理干支流治理与面上治理的关系，主体工程与配套工程的关系，充分发挥工程的应有效果；正确处理各项措施之间的关系，使水利措施与农业、林业等非水利措施，工程措施与管理措施有机结合；正确处理江河治理与水资源利用及生态环境改善的关系，尽量避免或减少水利对环境的不利影响。 2.严格执行基本程序 一部水利规划的编制，一般是政府从管理的角度出发提出需求及其具体工作要求，并由政府作为其业主负责组织，采取指定或招投标等方式，通过政府采购委托给有资质的规划设计单位承担，由规划设计单位或由政府有关部门单位与规划设计单位组成的工作组负责完成。对于规划中的有关问题和成果要专门召开技术审查会，进行专项审查和规划成果审查，提出审查意见。在技术层面工作完成以后，规划编制单位政府部门要征求各相关部门意见，进行充分的协调、协商后，按照有关规定和程序报请本级或上一级人民政府及部门审批。 3.科学拟定规划方案 规划方案的拟定要在充分调查研究，对社会经济发展需求、规划主体的现状以及未来分析的基础上，从社会、经济、环境等各个方面进行综合分析，从全国、流域、区域等各个层次进行综合平衡，从技术、经济、投资等各个环节进行多方案比较，广泛听取地方、专家和社会各界的意见，科学合理地确定。必要时还要对某些重大问题开展专题研究进一步深化规划工作。因此，编制水利规划要经过调查研究、基础资料收集和整理分析、专题研究、供需预测分析、方案拟定等环节，需要一定的工作周期。特别是规划目标的拟定一定要反复研究，力求切合实际。 4.建立规划协调机制 协调是水利规划编制与实施的重要环节，协调贯穿于整个过程之中。协调主要包括五个方面的协调：一是技术层面的内部协调，二是已有成果的衔接协调，三是各参编单位及人员的工作协调，四是行业部门间的利益协调，五是流域区域的一致性协调。其协调机制一是工作过程协调，编制人员应具备良好素质和高度责任心，从规划工作的各个方面保证规划目标、基础数据、规划成果的相互协调；二是专家技术协调，通过召开技术工作专家组会议和技术审查会议以及编制规划的技术负责单位自行组织等不同方式，按照尊重科学规律、满足技术要求的原则，从技术上进行协调；三是领导行政协调，根据专家和行政决策的意见，通过规划工作领导小组或有关行政领导，采取会议、协商或文件等形式进行协调；四是制度保障协调，为了使全国、流域、区域规划成果相协调，有些规划成果要由上至下逐级审定。 五、水利规划的管理与实施 水利规划涉及防洪安全和水资源配置等方面工作，大都属于由政府组织实施的规划。在政府组织下，按照已批规划确定的防洪减灾、水资源开发利用与保护和水土保持生态建设的指导思想、目标任务和重大工程，制定规划实施方案。有计划开展单项工程的前期工作，进行建设项目的可行性研究与论证，按照基本建设程序审批立项后纳入国家基本建设计划实施建设。在制定基本建设年度计划时，应尽量按照水利规划确定的目标、重点及项目进行安排。 加强水利规划实施的领导和执行过程的检查监督，对于经批准的水利规划应编制规划文本，加强宣传和协调，使广大干部和公众了解规划内容和要求，成为规划实施的参与者和监督者。同时，提高水利规划的法律地位，严格按规划实施，对于违背规划的违法行为要认真查处，有关水事纠纷要及时协调处理。 加强管理，要重点抓好三个环节。一是明确任务。根据规划任务要求，编写任务书和工作大纲，明确规划指导思想、目标和主要规划内容。组织专家会议审查编制规划的必要性、内容、方法和途径，防止低水平重复，核定工作经费，履行审批手续，做到核定经费与工作内容及时间基本相协调。二是检查落实。对规划的编制过程进行跟踪管理，参与规划中重大问题的讨论和研究处理，协调有关工作，特别是做好对规划中间成果的检查，掌握工作进度，了解初步成果情况，及时进行调整和完善。三是成果审定。组织专家会议进行审查，修改完善规划成果，及时组织有关审定和报批工作。 同时，要研究加强水利规划管理的措施，逐步制定和完善水利规划的编制规范、规划导则和管理条例，规范水利规划管理工作。开展规划实施情况总结及后评价，根据经济社会发展要求不断修订完善水利规划，为水利的改革与发展和建设与管理奠定基础。