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英国在西方政治体制中是一个相对比较保守的国家。自二战结束以来，它的对外战略往往显得谨慎而含蓄。然而，今年春季英国政府发表的首份国家安全战略报告，改变了这种形象。2008年3月19日,英国首相布朗在议会发布《英国国家安全战略报告》。由于这是英国政府发表的第一份国家安全战略报告，它的出台在英国国内外引起极大关注。虽然英国国内有批评指出，与其说这是一份战略报告，不如说是一份清单；反对党领导人更是将其贬为“工作报告”。但该报告所贯穿的指导原则，即：国家安全战略是建立在一系列核心价值观基础之上的——这不仅集中体现了全球化时代英国国家安全观念，而且也较为典型地代表了“9•11”后西方国家对国家安全的认知。了解这一点，对我们全面了解西方安全观念和安全战略的转变，进而对我国国家安全战略作出相应调整，有重要借鉴价值。
报告首先对国家安全威胁的来源及性质进行界定。报告认为，在传统安全方面，英国比大多数国家更加安全，英国现在也比历史上的大部分时间更加安全。在可预见的未来，英国不太可能遭受到国家或是国家联盟的军事攻击。但是，英国所面临的国际安全形势却是异常复杂的。
报告明确指出英国国家安全所面临的威胁。这些威胁是——恐怖主义、核武器和大规模杀伤性武器、跨国犯罪、失败国家、国内紧急突发事件。可以看出，英国在分析国家安全的威胁时，已经改变了传统国际政治中对国家行为体威胁源的认识，而认为多种不同的但相互关联的非传统安全因素对英国国家安全构成新的挑战。而这些非传统安全威胁又与更加复杂的深层原因有关，如全球化趋势、国际机制在应对危机方面的滞后和乏力、气候变化、能源竞争、贫困、不良治理，等等。
全球化背景下英国的国家安全所面临的威胁，与冷战时期传统安全威胁明显不同，如主体的非国家性、威胁来源的跨国性及相互关联性。报告强调，那些具有共同意识形态和世界观的团体在全球范围内构成一个高度复杂的、动态的行动网络，它们对当前的社会结构、经济结构和政治结构构成巨大压力，进而造成社会的不稳定、国家治理失败、冲突加剧。报告认为，这些威胁伤害的不仅是公民的安全，而且是民众所共同分享和依赖的那些核心价值观。因此，应对挑战不仅要保护公民人身财产安全，也要保护英国社会的核心价值观。
需要注意的是，报告在对威胁来源的分析中，着重突出了所谓“失败国家”和“脆弱国家”的影响。报告认为，失败国家是指那些政府的合法性不足或是不足以有效地维持法治，保护其政权、公民及边境，或者不能提供最基本的服务的国家。报告还强调了“脆弱国家”的概念，认为所谓脆弱国家是指存在将导致国家失败的上述因素的国家。报告认为这些国家增加了不稳定和冲突的风险，同时降低了对付这些问题的能力。脆弱国家将可能扰乱周边地区，并成为滋生恐怖主义和跨国犯罪的温床。因此，英国以及整个国际社会需要共同应对此类国家造成的问题。
在界定安全威胁之后，报告详细列出应对各种安全威胁的措施——
在应对恐怖主义威胁方面，报告制定了一个包括目标、流程、措施的反恐战略，强调在此战略实施过程中，政府部门内部、政府与社会之间、公共部门和私有部门之间、社会与个个之间的跨界联合是十分必要的；
在应对核武器和大规模杀伤性武器扩散的威胁方面，报告坚持通过以多边主义和法治为基础的国际体系内的合作，重点关注那些对英国核心价值观造成直接威胁的失败国家和面临安全挑战的地区；
在应对跨国犯罪方面，报告强调在国内打破警察、交通、安全和金融部门之间传统界限的必要性以及在国际上与欧盟、联合国和8国集团组织进行信息分享和国际合作的必要性；
在应对失败国家方面，报告认为对这些国家的政治支持、经济支持及安全支持是同等重要的，同时强调冲突预防以及冲突后重建工作的重要性；
在应对国内突发事件和危机方面，报告将增加政府的预防能力、风险评估能力以及危机第一反应能力置于特别重要的位置。为此目的，除了政府资金投入、跨部门合作以外，个人、社区及社会的自我恢复能力，被认为是未来英国公民安全与福利的关键所在。
除国内跨部门合作以及全社会共同协调行动外，国际体系内的国家间应进行跨国合作以应对全球化时代的安全威胁——如气候变化、能源安全、贫困问题、不良治理，等等。报告承诺英国支持基于规则的国际制度以及国际行动，同时支持深化改革以建立公开、有信誉、负责任和有效率的全球制度。在双边合作中，和美国的特殊伙伴关系是英国最重要的双边关系，在国家安全中居于中心地位。而印度作为世界上最大的民主国家，被认为是给英国带来最大益处的双边关系之一。
报告同样强调了与中国合作的重要性。英国认识到中国已经是世界第4大经济体，是主要的贸易伙伴和成长中的世界大国。如果没有中国参与，英国面临的很多安全威胁无法解决——如在达尔富尔获得持续的稳定；实现在缅甸的改革；实现朝鲜半岛无核化；应对环境变化、能源争夺、食物和水的压力以及关于善治的问题，等等。虽然在人权等问题上双方存在根本的分歧，但英国拟在双边关系和欧盟框架内，和中国就一系列问题展开对话。
这份战略报告认为，参与联合国、北约、欧盟的集体行动仍是应对安全威胁的最有效方式，也是彻底消除这些威胁的唯一可行方式。报告强调坚持以多边途径应对全球安全威胁，不仅是因为多边途径的有效性，而且更重要的是其具有的合法性。与“9•11”之后美国国家安全战略所体现的单边主义色彩相比，该报告更加强调国际社会中的多边合作。在这一点上英国显然并没有完全追随美国。
英国海外合作的主要内容一方面是参与现有国际体制的改革，使之进一步提高应对风险和威胁的能力；另一方面则是在全球继续推广民主。报告认为通过英国等民主国家、国际社会以及全球自由传媒的支持，能有效改善独裁、腐败、无能政府的治理能力，使其更有效、更具合法性以及具备承担责任的能力。民主制度在全球的推广，必将使全球安全环境大为改善，并最终带来人类的繁荣。
最后，值得注意的是，英国的这份国家安全战略是建立在一系列的核心价值观基础之上的。报告认为这些价值观包括：人权、法治、具有合法性负责任的政府，以及个人的正义、自由、宽容和机会均等。这些价值观构筑了安全、幸福和繁荣的基础。在国内事务中，对自由的信仰意味着政府针对各种威胁的新法律将会在保护民权、议会权力以及司法监督权之间进行平衡；在对外事务中，对法治的信仰意味着英国支持一种以规则为基础的处理国际事务的方式。报告相信这套核心价值观是达成广泛协议的潜在基础；而且，扩大幸福、繁荣和安全的最好方式就是在那些具有共同价值观的政府和人民之间建立起不断发展的联盟。
因此，我们可以得出结论：这份报告将指导英国在保障国家安全的过程中，既会以对其所秉持的所谓核心价值观造成的冲击，衡量威胁的程度与来源；同时又会以这些价值观为依据，推动国际社会的合作。
【相关简介：梁晓君，外交学院外交学系讲师。苏浩，外交学院外交学系教授】
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