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党的十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，这是对构建社会主义和谐社会具有重大指导意义的纲领性文件，反映了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求。监狱作为国家刑罚执行机关，在构建和谐社会的过程中担负着重要职能。构建和谐社会要求监狱工作必须依法治监，监狱民警在实施刑罚过程中严格公正规范执法，服刑人员认罪服法，悔过自新，积极改造，形成改造者与被改造者新型的和谐关系。当前，为构建和谐社会，推进监狱工作向法制化、科学化、社会化方向迈进，特别是随着监狱体制改革工作重心的转移，对监狱民警执法工作提出了更高要求。然而，就目前监狱执法活动中，仍不同程度地存在着“有法不依，执法不严”的现象。笔者认为，这除了传统的法治环境的负面影响以及监狱民警总体上法治观念不强等因素之外。另一种重要原因没有形成规范、公正的执法环境，影响民警公正执法水平。
一、就当前的情形看，影响民警公正执法水平主要存在以下几个方面的问题 （一）法律意识不强、法治观念淡薄。 法律意识是人们对各种社会现象，包括生产与生活以及由此发生的各种社会交往现象，从法律的角度感觉、认知，评价并且用以支配行为方式的意识，是人们将自己置身于法律世界，法律生活和法律秩序的自觉性，法律文化的最基本因素，法律文化是否能够形成，形成什么样的法律文化，很大程度上取决于法律意识的形成和存在状态。所以，监狱中民警和服刑人员是否具有法律意识，将直接决定监狱能否实现法治，将直接反映这个监狱的法治程度。监狱体制改革以来，随着监狱经济不断发展，监狱普法教育的全面展开，对于法律制度的法治环境的要求和期待越来越迫切，这反过来也必然对监狱环境的法律意识提出新的要求，因为只有在一个法律意识深入普及，且成为监狱中一种自觉行为时，也可能发展和实现法治。否则即使你将法律意识叫的震天响，似乎法律意识已经普遍存在，但法治仍然还是一个虚幻。更为严重的是，这种虚幻将导致人们对法律失去信心，甚至导致对法律意识的漠视和曲解，从我国近年来监狱普法工作取得的成绩和法治所存在的各种问题，应该可以认识到这种辩证关系。 法制观念是指人们对法制的看法和思想。在监狱民警依法治监的工程中，法制观念、法制意识处于十分重要的地位。依法治监中的法律观念要求，人们依法行政、依法办事、依法律已、依法维护自身利益、依法接受监督、依法同违法犯罪进行斗争。由此可见，广大监狱民警、法律意识高低、法制观念的强弱，是影响规范执法行为，提高民警公正执法的基本尺度，只有提高了全体监狱民警的法律意识，增强了法制观念，公正执法，依法治监才有了坚实的基础。然而长期以来，我国监狱民警的法律意识和法制观念并不强，在刑罚执行中，重人治轻法治，重经验轻规范，重人情轻法理的思想还较为普遍地存在，有法不依，有法难依，以权压法，以言代法的现象还时有发生，特别是有些基层领导干部在执法过程中主观和随意性太强，办事习惯于依靠行政命令办事，凡事靠发号施令进行，而不是从法律依据出发，在法律程度内开展，弱化了依法意识，久而久之，形成了居高自傲的心理，为所欲为现象。同时，在这里还应该提出监狱民警改造工作对象——服刑人员法律意识、法律观念问题一样十分重要，这部分国家特殊公民同样必须具备法律意识观念，在法律的范围内改造，依法律已、依法维护自身的利益，依法接受监督，运用法律同其它犯罪行为斗争。而有些服刑人员的法律意识不强，观念淡薄到令人吃惊的程度，除了原在社会上由于法律意识差直接导致犯罪外，在监狱里服刑，他们也仍然违反监规纪律，而依法维护权益时往往过分强调权利，而不履行义务，还有的服刑人员走上再犯罪的道路。因此，提高全体监狱民警以及服刑人员的法律意识、法制观念、规范执法行为，提高民警公正执法水平和服刑人员遵纪守法意识刻不容缓而任重道远。 （二）监狱民警行刑公正缺乏严肃性。 1、收监问题。从某监狱实际发挥情况看，仍有少许服刑人员因法院材料送达不全或判决书与起诉书内容不一致，甚至于有的看守所送达时只有服刑人员名单，连基本的判决书等收监法律文件都没有而临时收押，监狱民警碍于情面和工作关系只好收监，导致错判、误判和刑期计算错误发生。 2、申诉、控告、检举问题。监狱民警对服刑人员行使这一权利看法不一，有的民警不管服刑人员申诉申辩是否正当合理，只要提出申诉、申辩就认为其是不认罪服法，不服管教的表现对这些服刑人员百分考核上随意给几分，对符合减刑、假释呈报条件予以缓报甚至停报。 3、百分考核问题。从某监狱对服刑人员百分考核专项检查情况看，确实存在服刑人员考核有打人情分、关系分现象。三课学习加分考核不规范，劳动定额制定无统一标准，生产劳动加分随意性较大，对一些关系犯、特殊案犯过分照顾，将考核分往上限靠，对少数违规违纪行为采取免分或不处理的结果。 4、劳动工种，岗位问题。在日常考核和各类奖励上，服刑人员班组长，积委会成员享有”优先权“，劳动轻松而考核从优，每月考核分尽量上靠省改积极、监狱改积报评比和减刑、假释呈报时优先。在改造中能否当上服刑人员骨干成为他们所追求的改造目标之一。如果监狱民警在遴选，使用服刑人员班组长、积委会成员中”一言堂“，擅自设立服刑人员特殊岗位让恶习深、本质差、多次改造、伪装积极、骗取民警信任的服刑人员担任特殊岗位，行刑公正将遭到破坏。 5、减刑、假释问题。近年来，针对服刑人员减刑、假释的规定很多，但是，减刑、假释制度在执行过程中仍有着诸多缺陷，有的在呈报环节上搞“土办法”。在当月呈报时以服刑人员行为规范抽查合格不合格确定减刑、假释资格，对不合格者实行暂缓呈报，而以实际调查看，有的服刑人员平时行为养成良好，但心理素质较差，心理一时紧张而造成规范答不出，答不全，结果以一票否决被搁浅，这对于一名积极改造的服刑人员而言是不公正的。 （三）我国刑事法律体系不健全，执法体制尚未建立 《监狱法》颁布实施十年来，使监狱管理有法可依。但这并不标志着我国刑事法律体系的形成与完善。因为，从健全我国刑事法律体系、完善国家刑事执行的角度看仅仅有一部监狱法律是不完备的，特别是新刑法，刑诉法颁布实施，监狱法更显出立法技术缺陷和可操作性不强，同时与监狱法互相配套的《监狱法实施细则》至今未出台，以至于《监狱法》中有需要协调的问题至今处于搁置状态，已经出台的有关政策如财政保障体制没有建立，严重制约了监狱工作的发展。再如监狱工作的行政规章虽然有30多项，但配套性差，与现行新法律有较大矛盾，特别是一些同志包括个别领导同志法律意识不强，法律观念还没有形成，执法工作尚未建立统一的体制，司法部监狱局没有一个独立的部门负责执法工作，也没有明确哪个部门代行执法工作。部分省市虽然成立法制部门，但职责也很不规范，而具体监狱成立法制部门就更少了，以至于这项工作大多处于分散，自由放任状态。 （四）缺乏服刑人员权利保障体制。 我国的法制化建设是以世界发展趋势为依托的，人权与民主是我国一切法律实施的中心环节，并且强调法制对权利的确认和保护。就监狱机关而言，服刑人员作为相对弱势群体，其权利保障是立法工作的一项重要内容，监狱的行刑过程其核心问题就是保障服刑人员的权利。他们的人身自由被剥夺，但依法享有的权利未被剥夺，在履行自己义务的同时，仍然享受权利的自由。但是个别监狱机关出于对自身民警保护的考虑，擅自扣压服刑人员的申诉、控告、检举、揭发信件；擅自增加劳动时间和劳动强度；擅自占用服刑人员的休息、学习时间甚至个别民警身上还存在着打骂体罚、侮辱服刑人员人格的现象。他们的法定权利得不到有效的保障，加大了执法工作的随意性。 （五）监督体制不健全、监督不力。 1、监狱执法监督立体多元，机构职责分工不明。如权力机关监督、检察机关监督、行政机关监督、监察机关监察、社会和公民监督等，貌似庞大，但对每一个监督主体职责缺乏系统防范工作。 2、监狱执法监督驱动机制软弱，内在动力不足。如监狱执法监督服刑人员收监、释放、申诉、控告、判刑、假释、监外执行又犯罪的处理，戒具的使用等，是否严格按照《监狱法》和其它相关法律、法规规章办事。监狱执法监督不仅范围广泛，而且监督工作本身具有很大弱性，很难对监狱机构及其人员制定具体的工作要求和考核标准。监督机关的工作任务主要由自己确定，造成很多弊端。一是被监督较多，主动监督不够。二是微观监督较多，宏观监督不够。三是对监狱民警监督较多，对组织监督较少。 4、监狱法律法规不完善，实施监督缺乏标准。如《监狱法》有些条款过于原则、笼统，缺乏罚则。其中规定任何组织或个人不得侵占、破坏监狱的财产及依法使用的资源，但事实上这些现象仍然频频发生。又如：部分法律规范弹性过大，概念模糊。其中规定罪犯确有悔改或者立功表现，“可以减刑”这就意味着可以减也可以不减，可以多减也可以少减，可以先减也可以后减。这种授权性规范，对执法者来说随意性和伸缩性很大。罪犯假释条件也是一样，弹性很大，这些问题的存在，使随意执法、滥用职权成为客观可能，监督者明知这违背了立法精神，也无能为力。 5、监狱执法监督条件差，执法监督难度大。如：监督队伍的整体素质偏低，工作质量难以提高，主要表现在有的执法监督人员工作责任心不强，主动性差，有的好人主义严重，回避矛盾和问题，有的不精通监狱法律法规，抓不住主要矛盾和问题，有的工作作风不扎实，搞形式主义。又如受外因素影响，监狱执法监督活动很多，但真正触及问题的较少。 二、规范民警执法行为，提高公正执法水平的对策思考。 （一）深入开展法制宣传教育，增强监狱民警的法律意识和法制观念。 广泛开展法制教育，是提高民警素质增进公证执法水平的基础工作。要抓好这项系统工程必须注意抓好三个方面工作：一是法制教育必须突出各级领导干部和一线执法民警这个重点，领导干部是监狱工作的组织者和领导者，其学法、执法、用法的水平如何，直接关系到依法治监的成效。因此，必须通过法律学习日，组织轮训，考核制度等多种形式，保障这项工作落实。广大一线民警是法律的执行者、传播者、宣传者，工作中的言行代表着法律，因此，必须着力提高他们的素质，做到准确履行职责，工作中不越权、不违法，更不能以权谋私，搞权钱交易。二是法制教育更要形式多样，以提高教育效果，如专家讲座、学术交流、板报、墙报、报刊杂志宣传、现场参观等。法制教育是一项长期的任务，必须长计划、短安排。三是法制教育要紧密结合监狱工作实际，必须围绕刑罚执行、队伍建设、生产经营等各项工作展开，让监狱民警牢固树立“法律至上”的观念，在广大民警思想意识和观念中，崇尚法律的最高权威，把自己的言行处于法律的规范之下，不能把任何人讲话当用“法律”，每个人的行为都要对法律负责。 （二）监狱民警行刑公证的本体涵盖了行刑处遇公正，服刑人员奖惩公开和行刑目的与手段的正当合法。 1、收监是依法进行的活动，《刑事诉讼法》和《监狱法》对收监规定了严格的条件，监狱必须根据这些条件进行收监活动，而实际工作中，监狱民警要做到这一点很难，需监狱、公安看守所、法院三方协调解决，尤其是看守所在收监法律文件没有或不全情况下，随便将服刑人员送达监狱收押，而作为监狱收押单位，对这些临时收押的服刑人员，在有关法律文件未全部收到前，不应随意将其编入入监教育，甚至进行百分考核。因为这些服刑人员与监狱之间的关系还未完全形成监狱行刑法律关系，防止错判、误判和刑期计算错误现象发生。 2、监狱民警执行行刑公正追求是显而易见的，保证了申诉、检举、控告畅通，做了大量有成效的工作，对于经常申诉的服刑人员，民警应尽力所能及地帮助其理清问题，解开疙瘩，不应片面地认为其是不认罪服法，而要具体问题具体分析，防止因服刑人员合法行使申诉权而影响其服刑改造表现的评价；对于那种以申诉为借口无理取闹的，严重破坏监狱管理秩序的服刑人员，应当依法予以惩处。 3、对服刑人员计分考核，是减刑、假释的重要依据，当前还没有一个统一规范的服刑人员百分考核程序规章制度，缺少进行百分考核操作的程序性规定，为解决基层民警在对服刑人员考核奖惩上自由裁量过大，在操作程序上不够规范等问题，特制定七个程序必要：第一、民警应做好日记载，按百分考核办法依据进行；第二、分监区初议，每月一次分管民警上报百分考核结果；第三、服刑人员个人自测；第四、服刑人员小组评议；第五、分监区全体民警集体讨论通过；第六、监区考核小组审核；第七、监狱审批。 4、针对特殊岗位、工种服刑人员设定选用条件，使用程序和使用期限，经过招聘岗位公告，服刑人员报名分监区初审，理论考试、实际考核、公示、监区审核、然后岗位培训，监狱审批，持证上岗。同时不定期岗位轮换，切实做到在监狱改造的服刑人员只有特殊劳动岗位，没有特殊化的服刑人员，从根本上消除牢头狱霸滋生的土壤，提高特殊岗位，工种人员协助民警管理水平。 5、减刑、假释的启动权应交由服刑人员来享有，而监狱的职责则是公布减刑、假释条件，使服刑人员知道在何种情况下享有获得减刑、假释权利，在服刑人员启动减刑、假释程序后，监狱则负有向法院提供必要证明材料的义务 ，同时将程序性规定张榜公布，必然引起良好反映。 （三）建立健全监狱执法体系建设，切实保障法律、法规的严格实施。 1、依法治警，从严治警，建立一支高素质的监狱人民警察队伍，不断提高执法水平；监狱人民警察是监狱管理者，担负着管理监狱，执行刑罚、教育改造监狱服刑人员的神圣职责，监狱机关一切活动，都要通过监狱人民警察组织实施。如果监狱民警放弃、转让权力，就意味着失职，因而，各级监狱机关要通过一切行之有效办法，坚持不懈地提高监狱人民警察法律素养，切实提高执法水平，做到处处事事时时依法管理服刑人员，严格依法办事，努力提高文明、公正的执法水平，使监狱一切工作都纳入法制化轨道。 2、明确执法的责任，建立监狱人民警察执法责任制，提高执法效率。监狱民警在行刑过程中，应坚持依法、公正、廉洁、高效原则，这是法律的原则性要求。但行刑的过程往往是一个复杂的过程，牵扯到许多动态因素，因而，既要坚持原则，又要讲究方法，只有建立执法责任制，将目标、责任、权利与利益层层分解，具体落实到不同职位的监狱民警身上，既有助于强化责任，各司其职，高效运作又可以解决执法不力，放弃法定职责或超越法定权利问题。 （四）以人为本，加强对服刑人员合法权益的制度保障 保护服刑人员合法权益是刑罚执行新机制的一个基本目标。服刑人员也是人，他们虽然因为犯罪而受到刑事处罚，但仍然是社会的成员，是国家的公民，除了依法被剥夺特定权利以外，仍享有应当享有的权利。监狱民警在对监狱服刑人员进行惩罚和改造时，树立以人为本的观念，通过制度建设，依法保障服刑人员的合法权利。一是通过狱务公开制度，申辩复议制度认真保护服刑人员的知情权，检举权，控告申辩和刑事诉讼权利；二是通过专项检查，巡回检查，监督考核，下发纠正违法通知书等制度重点保护服刑人员的身心健康，人格尊严和休息权；三是通过设立狱内法律援助中心，司法协助中心等机构广泛帮助处理涉及服刑人员的婚姻家庭、财产、抚养、继承等民事诉讼及其他民事权益和民事纠纷。四是通过设立狱内超市、狱内书店等形式保护服刑人员的正当合理消费权。五是开通亲情热线，与亲人共餐，维护服刑人员的通信、会见权。 （五）完善监督体制，引进动务机制，强化各监督机构责任提高效能，确保监狱民警严格守法、公正执法。 1、建立监狱执法检查机构推行监督人员委派制。这样做，一是可以扩大监督检查范围，对监狱民警和监狱机关执行监规监纪、遵守纪律情况进行检查，使那些轻微违法违纪行为纳入有效的监督范围之内，弥补检察机关仅监督一些犯罪案件的局限。二是便于开展经常性的执法检查活动，弥补被动式监督不足。三是有利于加强各监督部门之间的互相联系，若发现带有全局性的执法问题，可以组织监狱各执法监督部门联合作战，实行综合监督。同时推行检查人员“下派一级”制度，一是可以避免各监狱行政干预，从客观上使执法监督有保证。二是上级委派的执法检查人员执法监督，对操作标准可做到统一，明确，在监狱环节上确保落实。三是上级委派检查人员要委派那些政治素质和业务素质较高的人员，从而增强监督力度。四是明确了行政管理与专门执法监督的权限。 2、明确执法监督立体责任，加强相互协调配合。 首先职责分工明确，是各监督机构建立监督责任制的前提。依法明确职责分工，确立科学合理，具有可操作性监督程序规则。同时各监狱内建立责任追究制度，健全责任确定机制和奖惩机制，定期考核与监督。其次加强各监督机构的协调。一是指定一个部门抓组织领导和协调。二是各监督机构实行联席会议制度。第三，改进过去事后监督个别监督到全程、全方位、全员监督，把功夫下在预防上。 3、改革监狱执法监督机制，强化执法功能。 ①强化国家权利机关的监督，如设立司法行政监督委员会。 ②加强检察机关对监狱执法的监督的违法违纪问题，下达《司法建议书》，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 ③通过狱务公开，加强社会各界对监狱民警执法的监督。 4、维护监督机关的权能，保障其工作的独立性。 ①监所检察院（科）要与监狱分离。 ②提高纪检监察机关的监督权能。各级监狱领导首先要理直气壮地支持纪检监察部门开展工作，为其执法监督工作撑腰壮胆，树立其权威性。其次，要进一步提高其地位，并赋予其相应的权利，保证其在监狱执法中既有参与权、监督权、又有处罚权。 5、完善监狱法律法规，保障执法监督有据可依。 ①修改、完善《监狱法》，解决三方面的问题。一是解决监狱法律法规的冲突，处理好《监狱法》自身规范的统一性及其与《刑诉法》、《刑法》衔接问题。二是解决《监狱法》所调整的关系涵盖不全、不细以及规定过于原则、笼统、弹性过大等问题。三是解决《监狱法》法律目标和要求脱离实际的问题，使之符合我国国情。 ②出台《监狱法实施细则》和其他相关配套法规。使《监狱法》粗线条的规定细化、具体、明确，便于在执法过程中操作。 ③清理现行法规、规章。建国以来，我国相继制定了一系列有关监狱工作的法规、规章，随着形势的不断发展变化，新法律、法规也不断出现。有关部门要对旧的法规、规章进行清理，其中哪些继续有效，哪些应废止，应尽快予以明确。 |
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