|
关于吴起县退耕还林的实践与思考
【摘 【主题词】退耕还林 实施退耕还林工程，是党中央、国务院着眼可持续发展，旨在改善生态环境，在西部大开发中采取的一项重大战略举措。吴起县位于延安市西北部，地处毛乌素沙漠南缘，属黄土高原梁状丘陵沟壑区，退耕前水土流失面积曾一度占全县土地总面积的97.4%，是黄河中上游地区水土流失最为严重的县份之一。国家实施西部大开发和退耕还林政策以来，吴起县抢抓机遇，超前实施，1998年实行了整体封山禁牧，1999年一次性退耕25°以上坡耕地155.5万亩，截止2006年底，全县累计完成退耕还林面积236.79万亩，其中国家已确认合格面积175.27万亩（荒山荒坡81.29万亩，退耕地93.98万亩），退耕还林实施面积占全县国土总面积的41.6%，是全国2279个退耕还林县(市、区)封得最早、退得最快、面积最大、农民参与面最广的县份。 一、做法与成效 （一）做法 吴起退耕还林根据不同发展阶段，大体可划分为三个时期，即一是从1997年到1998年为探索及决策实施期；二是从1999年到2002年为大面积还林还草期；三是从2003年至今为成果巩固提高期。 1、探索及决策实施期 吴起退耕还林有政策调动和自发施行的双重特征。早在1997年，该县针对农业经济长期停滞不前，农业生产一度陷入“越穷越垦、越垦越穷，越荒越牧、越牧越荒”恶性循环的困境，试图找出一条适合当地农业发展的出路，就进行了有关传统农业生产方式转变的探索与改革，先后在总结80年代马崾岘、湫滩沟两个封禁治理工作点经验的基础上，在长官庙乡进行了“一禁三改”（禁止漫山放牧；改放牧为舍饲，改土种山羊为以小尾寒羊为主的良种羊，改大群散牧为小群舍饲）先行试点取得成功。1997年8月15日，时任中共中央总书记、国家主席、中央军委主席的江泽民同志作出“再造一个山川秀美的西北地区”的批示，为掌握实践经验的决策者奠定了政策理论基础。1998年6月该县作出了实行封山禁牧、舍饲养羊的决定，确立并实施了以“封山退耕、植树种草、舍饲养羊、林牧主导、强农富民”为基本内涵，以“集约自给型农业、保护效益型林业、商品致富型畜牧业”为结构特征的生态型特色农业的逆向开发战略，一手抓封禁，一手抓舍饲，1998年底，全县淘汰出栏当地土种山羊23.8万只，全面实现了封山禁牧目标，首开全国封山禁牧先河。在决策实施中，狠抓干群思想观念转变和工作认识统一，通过召开会议、印发资料、集市广播、刷写标语等多种宣传动员办法，给群众认真分析县情，大算散牧与舍饲的“四弊四利”（四弊，即一弊超载过牧，破坏植被；二弊林牧矛盾，影响幼苗成活率；三弊少数户受益，多数户受害；四弊粗放管理，不利于提高养羊质量。四利，即一利恢复生态植被，缓解水土流失；二利幼林成活生长；三利多数户受益；四利推广科学喂养，提高羊子质量）帐，把封山禁牧、林草管护通过人代会决议形式确立为地方政策，纳入到“村规民约”之中，对党政干部和群众“联户结对子”养羊、全民义务采集树种草种、全民义务植树、出让“四荒地”使用权等重点工作实行县级领导联乡包村、部门联村包组、干部联组包户，领导带头、干部带头、党员带头的“三联三包三带头”包抓责任制，严格考核，夯实责任，逐乡、逐村、逐户进行落实，一场以封山禁牧、舍饲养羊为主题的史无前例的“绿色革命”在吴起顺利推行，吴起由此率先步入了以退耕还林为主的生态治理时期。 2、大面积还林还草期 1999年，时任中共中央政治局常委、国务院总理朱镕基同志视察延安作出“十六字”（退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈）指示方针后，吴起退耕还林（草）的思路与中央决策不谋而合，进一步坚定了退耕还林的信心与决心，随之制定了“退耕一步到位”的超前实施方案，确立实施了“一季退耕、两年治理、三年完善提高、五年初见成效、十年大见成效”的目标和“一个规划布局”（吴旗县山川秀美工程建设总体规划）、“两个优先发展”（优先发展能够快速郁闭的耐旱适生树种，大力营造以沙棘-小叶杨〈刺槐〉为主的混交林；优先发展具有比较优势的山杏〈桃〉、沙棘生态经济复合林）、“三个重点突破”（在造林技术上突破，在造林形式上突破，在造林质量上突破）、“四个确保到户”（确保政策宣传到户，确保任务落实到户，确保检查验收到户，确保钱粮兑现到户）的思路，全封禁，大治理，强管护，1999年秋冬季，除人均留足2亩口粮田外（没有农田或农田不够的人口按山地2折1办法预留），一次性将25°以上的155.5万亩坡耕地退耕到位，截止2002年年底，累计完成退耕还林（草）合格面积125.5万亩，其中国家已确认合格面积125万亩（荒山荒坡36.77万亩，退耕地88.28万亩），生态植被得到大面积恢复治理，成为全国退耕还林的试点示范县，为全国退耕还林发挥了很好的示范作用。在具体实施中采取六条措施：即，一是抓落实，层层夯实职责任务。落实退耕还林“一把手”负责制和党政领导任期目标责任追究制，县乡主要领导挂帅，主管领导具体负责，有关部门密切配合，全县干部齐抓共管，逐级夯实工作责任，形成了一级向一级交帐、一级对一级负责的工作格局，有力地促进了工程的顺利实施。二是抓典型，发挥示范带动效应。坚持边试验边实施方针，依托北林大、西农大等技术单位，将有针对性、代表性的杨青、金佛坪、寨子沟等14条流域作为综合试验示范典型，认真组织落实，使其迅速成为一批规划设计科学、实施管理规范、结构搭配合理、示范效应明显的退耕还林精品工程，辐射带动了全县还林还草和综合治理工作。三是抓规划，确保设计科学合理。按照中、长、远结合，进、退、还结合，乔、灌、草结合，封、育、造结合的原则，科学规划设计，合理配置林种，退耕还林地块全部实现了宜林则林、宜草则草、宜灌则灌的科学治理。四是抓治理，严格工程质量标准。严把苗木质量关，种苗站负责从招标、调运、检验检疫到分配全程监管，实行按计划、按品种定点、定量、定向合同育苗，大力推广集雨覆膜保墒、截杆蘸浆覆土等抗旱造林技术，严格执行“三不上山”（执行不合格、未经检疫、未经截杆蘸浆）和“三不栽”（整地质量不达标、技术人员不在场、树种不符要求）制度，工程措施与生物措施一起上，做到不合理的设计不施工，不标准的整地不造林，不合格的苗木不使用，不规范的栽植不验收，保证了工程建设的质量。五是抓检查，认真落实兑现政策。采取“以户自查、农户互查、村组初查、乡镇排查、县上严查”的“五查”方法，按照“张榜公布、三榜定案”的程序，严把“三个关口”（兑现前的地块必须检查验收，兑现中的农户必须张榜公布，兑现后的面积必须复核），做到“三个不兑现”（不按标准造林的不兑现、造林不管护的不兑现、质量不达标的不兑现），由监察、审计部门全程跟踪督察，确保了钱粮兑现公开、公平、公正。六是抓管理，建立内业资料档案。引入退耕还林GIS地理信息系统，建立县乡两级内业管理数据库，实行“一季设计、两季栽植、三季作业、四季管护”，做到规划设计、作业期限、质量标准、检查验收、操作规程“五统一”，造林地块、作业设计图、退耕还林合同、入户卡、土地证“五到位”，图、表、卡、证、合同、方案“六齐全”，有纸文字记录和无纸计算机管理同步进行，退耕还林工程的管理水平和工作效率大大提高，推动退耕还林工程规范有序运行。这一时期吴起实现了封得住、退得下、还得上的目标，初步走出了在经济建设中恢复生态、在生态恢复中发展经济的路子。 3、成果巩固提高期 2003年以来，吴起结合大面积退耕还林任务完成、退耕还林补助时限渐满的实际，及时把工作重心调整到成果巩固提高和开发利用上来，围绕“八年以内怎么干，八年以后怎么办”，确立并实施了“生态立县”战略和“工业反哺农业、城市支持农村”的思路，按照“生态建设产业化、产业建设生态化”的要求，把生态作为产业来经营，坚持“封育与治理并重、管护与开发并举”的原则，使退耕还林治理成果扩大为236.79万亩，成为名副其实的全国退耕还林第一县；把产业融入生态来开发，按照“壮大草畜业、提升林果业、推进加工业”的思路，加快富民产业的培育开发，加强农田水利等基础设施建设，推动农业产业结构优化升级和生态环境改善，真正实现藏绿于山、藏富于民。2007年，基于退耕还林进入巩固提高新的发展阶段，确立并实施了“打造绿色吴起、构建温馨家园”的战略和“补植、抚育、提高”的思路，落实了创建“生态文明县”的各项措施。具体实施中建立了六种机制：即，一是建立组织保障机制。成立了由县长任组长，主管农业副书记、副县长任副组长，农业、林业、水利、畜牧、草业、计划、监察、财政、审计、粮食等部门负责人为成员的退耕还林工程建设领导小组，专门成立了退耕还林工程管理办公室，配足配齐组织机构和工作人员，逐级量化分解任务，层层签订目标责任书，形成了“一级抓一级、层层抓落实”的工作格局。二是建立政策调动机制。按照国家、集体、个人一起上和“谁承包、谁治理、谁受益”原则，落实“个体承包”政策，全面出让“四荒地”使用权，收益权落实到户，允许继承转让，给农民吃了定心丸。制定优惠政策，对从事生态治理的集体或个人在资金、技术、土地、信息等方面给予扶持，吸引民间资本和外来企业共同参与治理开发，激发了群众生态建设的积极性。三是建立资金保障机制。退耕还林资金实行封闭运行，财政统一监管，专款专用。在国家投资未到位的情况下，将“德援”、“比援”等各类生态建设项目资金和以工代赈、扶贫小额信贷等资金捆绑使用，解决了资金不足问题，实现资金效益最大化。四是建立林草管护机制。以管住“三口”（人口、牲口、灶口）为目标，严格落实“三防三禁”（防火、防虫害、防鼠兔，禁牧、禁复垦、禁砍伐）措施，成立县森林公安分局、县森林防火办，建立健全以村组为基础、以乡镇为主体、以县林业局与林草相关单位为纽带的县、乡、村、组四级管护队伍，落实管护人员职责报酬，实行封山禁牧“一票否决”和双向处罚措施，形成了“山有人封、树有人栽、畜有人管、林有人护、钱有人给”的有效管护机制，从源头上杜绝边治理、边破坏现象发生。五是建立长效保障机制。把退耕还林和农田水利、后续产业、基础设施、生态移民、城镇建设、农村能源、社会事业相结合，统筹规划，综合治理，有效解决了农民吃饭、花钱、烧柴、就业、生活保障等问题，为退耕还林长远发展夯实了基础。强化石油主体财源建设，实行公共财政向“三农”倾斜，自我积累、自我发展能力明显提高。六是建立奖惩激励机制。把退耕还林纳入乡镇、部门年度考核的重要内容，推行目标管理责任制和任期责任追究制，实行“一票否决”和“末尾淘汰”制度，重奖严罚，优胜劣汰，夯实各级各部门的责任，形成齐抓共管的合力。当前，基本实现了“稳得住、能致富、不反弹”的发展目标，正向“有发展”目标前进。 （二）成效 经过近年来退耕还林的深入实施，吴起不仅生态环境明显改善，产业结构和农业生产生活方式发生深刻变化，而且经济和各项社会事业也实现了快速发展，既绿了山，又富了民，也育了人，实现了人与自然的和谐相处，走出了生态建设与经济发展的“双赢”之路。 1、山川大地由“黄”变“绿” 据监测，吴起退耕还林工程全面启动以来，林草覆盖率由1997年的19.2%提高到目前的62.9%，土壤年侵蚀模数由1997年的每平方公里1.53万吨下降到目前的0.54万吨，5级以上大风已由1997年之前的年均19次降为5次，洪水、暴雨、冰雹、霜冻等自然灾害明显减少，多年罕见的飞禽走兽重新显现，秀美山川初露端倪，良好的生态链正在形成。在最新的EOS卫星遥感图片上，一片浓绿的颜色清晰地勾勒出了吴起的地貌轮廓，与毗邻的甘肃、宁夏、榆林地界形成了鲜明对比。 2、产业结构由“劣”变“优” 培育发展退耕还林后续产业以来，草畜、林果产业基地规模初具，使农牧业产业结构进一步优化，全县舍饲羊子饲养量2005年最高曾达到40.6万只，被国家商务部确定为“国家活体羊储备基地县”，目前存栏量稳定在23万只左右。累计种植人工牧草127万亩，保留面积96万亩，是全国人工种植紫花苜蓿面积最大县。栽植山桃山杏125万亩，挂果面积达35万亩。营造沙棘188万亩，成林面积达125万亩，是全国沙棘面积最大县。同时，圆方集团、延河草业、锦园沙棘、荣森养殖等农业产业化龙头企业规模实力不断壮大，农业产业化经营目标基本实现。农、林、牧三业用地比例已由1997年的60：34：6调整为目前的9：66：25，以优势产业置换传统产业，形成了家家舍饲羊、户户种牧草、人人有林果的农村经济结构新格局，从根本上改变了广种薄收、漫山放牧的传统农业生产方式，实现了退耕还林与农牧业生产的互促共进。 3、县域经济由“弱”变“强” 退耕还林的深入实施，使农工实现有机互补，城乡得以协调发展，有力推动了县域经济的快速发展。2006年，全县完成地区生产总值28.3亿元，同比增长21.6%，是1997年的13倍；完成财政收入20.2亿元，其中地方财政收入12.29亿元，同比分别增长80.8%和67.4%，分别是1997年的44倍和41倍；2003年以来，累计完成固定资产投资91.5亿元，是吴起建国以来到2002年底投资总额的6.4倍。县域经济从2003年以来进入全国县域经济增速最快百县（市）行列，综合经济实力2005年进入了“西部百强县”和“陕西省经济社会发展十佳县”。今年，预计完成地区生产总值39.6亿元，财政收入22.7亿元，其中地方财政收入13..6亿元，吴起在全国、全省的位次将会进一步前移。 4、农民观念由“旧”变“新” 退耕还林的实施，不仅使农村生产劳动强度大大降低，农业种养业效益大幅度提高，使诸多农村劳动力得以解放，走出农村，进入城市，脱离农业，变成商人、市民、工人，解放了陈旧思想，改变了“小农”观念，而且退耕还林给农民带来的切身好处，增强了生态意识，由以前的“要我封、要我退、要我护”变为现在的“我要封、我要退、我要护”，建设生态、保护生态已成他们的一项自觉行动，一个治理生态、保护环境、创新创业的良好氛围已在全县上下形成，当前正朝着生态文明的发展方向迈进。 5、基础条件由“差”变“好” 实施“以工哺农、以城带乡”的巩固退耕还林成果措施以来，全县新修农田22.8万亩，新建淤地坝250座，累计农田面积达到31.8万亩，较退耕前净增24.3万亩，全县农村人口人均达3亩；累计移民搬迁12065人，建成基础设施较为齐全的移民新村34个；新修二三级柏油路207.3公里、乡村油路66.6公里、四级砂石路481公里、石油生产道路780公里，拓宽改造乡村道路1680公里，实现了县乡道路柏油化、农村道路主干线四级砂石化目标；架设农电线路510.7公里，安置风力发电机340多台，农电入户率达98%以上；建成沼气池10037座，节柴灶8950口；打井建窖6556口，农村生产生活条件得到显著改善。 6、农民群众由“穷”变“富” 通过实施“多予、少取、放活”减负措施，积极调整产业结构，大力发展草畜业、林果业、林木种苗业以及劳务经济等，不仅减轻了农民负担，拓宽了农民致富渠道，而且直接增加了农民收入。2003年取消了农林特产税；2004年以县财政补贴的形式免征了农业税，农民群众告别了千百年来的“皇粮国税”，实现税费“零”负担；2005年在全市率先实行了九年义务教育免费制；2007年在西部率先实行了免费十二年教育和免费职业教育。2006年，农民人均靠后续产业收入1100多元，占农民人均纯收入的近一半，累计享受国家兑现补助折合人民币12.8亿余元，人均1万余元，有105426农民直接受益，农业人口每人年均享受兑现补助1520.92元。农民人均纯收入由1997年的887元增加到2006年的3818元，其中退耕还林工程增加的收入约占30%左右。 二、问题与思考 虽然吴起以退耕还林为主的生态治理取得了良好成效，为陕北黄土高原的生态重建作出了示范，但是，由于基础上的薄弱、任务上的繁重、实施上的超前、进度上的加快，吴起比其它地区更早地面临到后续产业发展等问题，一些事关退耕还林成果巩固提高的深层次发展矛盾和问题已经暴露，确保退耕还林成果巩固提高的任务异常艰巨，迫需得到加快解决。 （一）林分结构单一 吴起实施退耕还林工程早，退耕面积大，虽然当时依照退耕地、荒山荒坡、锁边固畔地、护路护岸地、村镇驻地不同立地类型对树种、林种、草种进行过指导性要求，但由于起步阶段管理相对不是规范，作业设计没有同步进行，加之吴起造林条件苛刻，所有混交复合林只有大量沙棘树种凭借顽强的生命力保存下来，造成退耕还林以灌木林比重大、灌木林以沙棘比重最大的结构单一现状，目前仅沙棘就占到退耕还林总面积的79%，而且多数属纯沙棘林，病虫害抵御能力差，一旦沙棘木蠹蛾入侵将带来毁灭性灾害。 （二）后续产业薄弱 农业产业本身是一项弱质产业。吴起在退耕还林实施同步时期，就致力于后续农业产业的培育开发，确立了羊、杏、草三大主导产业，但由于草畜产业历经淘汰劣种、引进良种和市场炒种，遭受石油开发和市场低落的冲击，目前才逐步趋于稳定，保持了23万只羊子存栏规模。林果产业周期相对较长，杏果产业“十年九冻”，近年来几乎没有任何效益。唯有沙棘形成了188万亩的规模优势，但其产品还处于探索利用和低级尝试开发阶段，产品的深加工和多样化开发研究甚少，科技含量不高，目前沙棘果采摘率还不到结果量的10%，大面积的柠条资源也基本得不到有效利用，资源多而效益低，稳定增加农民收入、足以支撑县域经济发展的支柱产业还没有真正形成。 （三）破坏因素增多 除了因生物链失衡，在吴起退耕还林造林过程中发生过鼠害、兔害等数次生物性破坏外，偷牧、复垦、石油开发建设等人为因素也给退耕还林成果巩固，生态环境保护带来了挑战。吴起既是生态脆弱区，又是石油资源富集区。几乎在吴起退耕还林实施的同时，石油工业也开始了迅猛发展，从1998年的年产14.5万吨发展到目前的165万吨，石油已发展成为当地最大的支柱产业，每年因石油开采井场、道路等建设需占用土地达4000亩以上，石油产量增加必然带来石油资源的大量开采，同时，石油工业又属于高污染行业，随着产能增加、开采面积扩大，势必对生态环境带来新的破坏。 （四）造林成效缓慢 吴起属干旱半干旱生态脆弱地区，素有“十年九旱”的说法，营林成功两因素中，一是要热量充足、水分匹配、气候湿润，二是要立地条件好。而吴起降雨量相对甚少，年均在469mm左右，蒸发量在降雨量的3倍以上，降雨量远远小于蒸发量，降雨且大多集中在非造林季节，实际存留有效降水仅在200mm左右，空气湿度也达不到60%以上的一般性要求。立地条件吴起大多以陡坡洼地为主，沟壑纵横，土壤贫瘠，沟壑密度达每平方公里2.72公里，25度以上坡耕地占全县总耕地面积的40.8%，恶劣的气候和地理条件，决定植树造林苗木成活率低，一般地块造林往往需经多次补植，不仅种苗费投资、劳动力投入等各项建设费用要高于其它地区，造成投资费用大额增加，而且严重影响了林业工程建设进度和质量。 （五）林权到户困难 吴起退耕还林起步较早，1999年在国家退耕还林以粮代赈政策尚不明朗的状况下，就一次性退耕155.5万亩，工程生物措施全部实施到位，后来国家逐年分解到县的兑现指标相对较少，出于工作联系性的考虑，避免一刀切政策给群众造林积极性带来伤害，采取了以验收班块争取兑现，以村组为单位、人均统一享受的办法，退耕还林林权证在合格治理面积未全部得到确认兑现期间无法到户，因退耕农户所有权、经营权、处置权、收益权不相符引发了大量政策争议和工作矛盾。截止目前，全县实际完成退耕还林面积236.79万亩，经国家确认兑现175.27万亩，仍有61.52万亩尚未兑现。 （六）荒山治理落后 由于荒山荒坡多在高山远山、路远坡陡、水源匮乏之地，有时仅凭单家单户无法完成治理监管任务。加之荒山荒坡的造林代价高，而国家面向补助低，许多企业和资本不愿意投资到荒山荒坡，人们普遍存在重退耕地轻荒山荒坡、重工程措施轻生物措施的思想，导致大多荒山荒坡只能依靠造林公司和组织集体会战来完成，相比之下，荒山治理的速度、质量要远远落后于退耕地，甚至出现荒山荒坡“年年造林不见林”的现象，影响生态治理的整体进度和形象。 三、对策与建议 退耕容易巩固难。吴起要走出一条生态良好、生产发展、生活富裕的文明发展之路，就必须坚定不移地按照建设现代林业要求，认真破解当前退耕还林成果巩固存在的问题和矛盾，在准确把握生存与发展、生态与经济的基础上，正确处理好林份改造与资源利用、生态建设与产业开发、石油开发与环境保护、治理质量与管护抚育、基础建设与巩固成果、政府引导与市场调节六大关系，加快推进以退耕还林为主的生态治理由建设生态、经营生态向巩固生态、发展生态方向转变，促进县域经济的可持续发展。 （一）正确处理林份改造与资源利用的关系，提高林木资源利用 吴起退耕还林主要以沙棘灌木林为主，退耕还林进入后期，林份结构调整成为刻不容缓的问题。一方面要立足于吴起退耕还林后形成的丰富的沙棘资源，着眼于生态林木资源的永续利用，加快对以沙棘为主的林果产品资源转化利用，实施科研攻关，研制开发出具有较高利用价值的系列产品，引入国内国际知名厂商进行生产加工，把原料产品转变为高附加值的商品，实现加工转化增值和资源有效利用，“鱼熊兼得”，变“大资源”为“大产业”，实现生态增效、经济增收。另一方面要汲取上世纪90年代后期，宁夏平原三北防护林林带因杨树天牛虫害发生，耗费10心血精心打造的第一代农田防护林被迫砍伐焚烧，8000万株参天白杨毁灭殆尽，造成直接损失达数亿元之巨的惨痛教训，及早抓好沙棘林份结构调整工作，采取补植杨树、刺槐、山杏、山桃等乔木树种，形成沙杏、沙杨、沙槐混交林，增强防御病虫害能力，提高退耕还林的质量和水平。 （二）正确处理生态建设与产业开发的关系，培育发展后续产业 没有产业、农民难富，农民难富、生态难保。吴起生态脆弱的特性，决定了培育发展一项产业是异常艰难。只有实行退耕还林与农村产业培植、农民脱贫致富相结合，把生态融入产业建设，把产业当作生态经营，培育形成具有稳定增收致富的主导产业，使农民通过退耕还林得到实惠，有了可靠的生计保障，才能降低农民对土地的高强度依赖，以生态建设带动产业开发，以产业开发促进生态建设。要统筹长远发展与当前利益，紧密结合生态农业发展的要求，按照综合开发、立体利用、复合经营原则，依托资源特色，突出比较优势，多渠道增加对后续产业的投入，在确保生态效益的前提下，发展一些既有较好生态效益，又有较高经济价值的兼用林，形成持续稳定的生态系统，以长促短；重视传统农业改造和特色农业深度开发，坚持不懈地抓好以羊为主的草畜业和以沙棘、山桃（杏）为主的林果业，使群众近期利益不受损害，以短养长。要坚持以市场为导向、以效益为中心，以产业化经营为模式，建立健全产业社会化服务体系建设，重点在基地扩张、龙头企业带动上下功夫，按照“公司+农户”、“公司+基地+农户”的模式，为农户提供产前、产中、产后服务，形成市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户的格局，提高农民进入市场的组织化程度，增强抵御市场风险和自然灾害能力，建立起适合当地发展的现代化农业产业体系，保障农民收入，促进生态建设，形成良性循环。 （三）正确处理石油开发与环境保护的关系，推进富民强县进程 农村发展靠经济，产业发展靠效益。石油是吴起最大的支柱产业，全县84%以上的财政收入依靠石油。近年来加强基础设施、加快产业开发等很多用于退耕还林成果巩固的措施，都是借助石油工业奠定的财力完成的。客观地说，林业是一项周期较长的产业，特别是在自然环境和立地条件较差的吴起县，退耕还林经济效益的显现周期也就相对更长，仅凭退耕还林力量是无法推动生态与经济的融合发展。因此，必须要在重视资源环境保护的基础上，强化石油支柱财源的建设，为更好地实施经济反哺生态奠定基础。要妥善处理好石油开发与环境保护的关系，继续坚持“开发中保护、保护中开发”的原则，实行节能减排、科技兴油和可持续开发三大战略，通过建立生态补偿机制，推行清洁生产、环保生产，落实石油开发占用毁坏土地、植被当年占补平衡和新打油井当年建成清洁文明井场硬任务，依靠科技进步和管理创新，推进石油生产由粗放外延式生产向集约内涵式发展方向转变，坚决杜绝走“先污染、后治理”的老路，加快建设现代文明石油工业。同时，对于重点流域、水源保护区等地段要从紧井位审批手续，提倡丛井式生产，最大限度降低井场密度，减少开采性破坏，促进生态环境建设。 （四）正确处理封禁治理与管护抚育的关系，建立巩固长效机制 三分林，七分管。退耕还林首先要有成活率，只有成活率提高，存活率才能保证。在生态建设当中，治理与管护相辅相成，互为条件。针对吴起生态治理已由退耕地为主转向全面实施阶段的实际，在治理中要自觉遵循生态演替规律，顺应气候条件，因地制宜，适生适树，草灌先行，乔灌草搭配，尤其是要注意选择一些适宜本地成长的优秀乡土树种，提高生活率和保存率。对于不适宜人住的偏远山区以及边远荒山荒坡，通过生态移民搬迁方式整体封育，依靠自然修复来恢复生态植被，起到事半功倍的效应，降低退耕还林成本，同时要完善监督机制和检查验收制度，对退耕地苗木补植和荒山新造林实行全程监督，进一步加快退耕地苗木补植和现有荒山造林绿化步伐，全面提高治理质量。要把封禁管护作为巩固退耕还林建设成果的根本保障措施来抓，坚持谁退耕、谁造林、谁管护、谁受益的原则，明确经营管护主体，落实管护措施，完善责任追究办法，将政策补助和管护成效挂钩，真正实现责、权、利相统一。政府行政执法部门要加强依法管护力度，深入贯彻落实《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加大对破坏林草植被案件的查处和督办力度，严厉打击各种违法犯罪行为，加大森林火灾和病虫害防范工作，建立长效管护机制，依法治林，依法兴林，确保退耕还林成果巩固。 （五）正确处理基础建设与巩固成果的关系，推进全面综合治理 退耕还林，无论是植树造林，还是产业开发，从林产品运输、深加工到市场销售，都和农业基础条件息息相关。吴起基础设施历史欠账大，仅凭地方政府财力支持是远远不够的，必须在加大财政投入的同时，积极向上争取项目资金，特别是要加大对退耕还林补助新政策相关产业资金的争取，要遵循人口流动和城镇化发展规律，围绕农村道路、中低产田改造、通讯、能源等领域，按照项目统筹、资金配套、捆绑使用、整体推进的原则，深入搞好农村沼气、道路、节水灌溉等农村基础设施建设，不断提高农业综合生产能力，改善农村公共产品的供给服务体系，促进退耕还林成果巩固。要适应退耕还林带来农村劳动力向城镇、向非农产业转移的两个趋势，加快城乡一体化建设，充分发挥城镇辐射带动功能，加强对农民的技能培训，为进城农民谋取就业提供机会、创造岗位，有组织地搞好劳务输出，转移农民、减少农民、富裕农民。 （六）正确处理政府引导与市场调节的关系，加快现代林业建设 从退耕还林关系生态建设质量的第一本质来看，退耕还林在生态环境建设中已赋予其首要地位；再从生态关系是可持续发展的首要前提来看，更是赋予其在可持续发展中的重要地位，从这种意义上讲，退耕还林已逐渐成为牵引全局、推动经济社会可持续发展的有力抓手。建设现代林业，一靠政策、二靠科学、三靠投入。要跳出退耕抓退耕，遵循市场经济规律和生态修复自然规律，加快林业经营机制改革，切实维护退耕农户和社会投资主体的市场地位，依法保障他们对山林的承包、租赁、拍卖、转让、继承等合法权益，实施退耕还林产权到户，农户真正拥有退耕还林的经营自主权，激活微观退耕还林林业投资主体作用，构建一个治理有权、管护有责、开发有利、产权清晰的建设机制，使退耕户还林有其山、植树有其责、务林有其利、致富有其道，形成全社会抓生态、兴林业、务退耕的良好局面。要建立健全退耕还林科技支撑体系，加强退耕还林草工程和发展后续产业的技术研发、引进、推广，全面提高从实施、管理到监测各个环节的科技水平，依托科学技术管理水平的提高，推动退耕还林各项建设的健康稳步发展。要破除等、靠、要的思想，发扬自力更生的延安精神，制定优惠政策，吸引各种经济成分和更多社会力量参与退耕还林建设，共同投资开发后续产业，促进土地、资金、技术、劳力等生产要素向退耕还林流动，不断增强发展活力，加快建设现代林业步伐。 【参考资料】： 1、郝飚，《封山退耕植树造林加快吴旗保护效益型林业建设》，1999年12月9日《中国绿色时报》； 2、薛占海，《机制保障产业支撑努力实现退耕还林的双赢效益》，《延安工作》2003年第8期； 3、冯振东，《深入贯彻落实科学发展观加快建设惠及全县人民的小康社会》，2007年11月13日《陕西日报》； 4、李建民，《夯实三个基础是确保退耕还林不反弹的最有效途径》，2004年10月22日《延安日报》； 5、《生态兴则文明兴——吴起县退耕还林推进生态文明建设·启示篇》，2007年12月12日《中国绿色时报》。 |
|
|
