政府管制房价的沉痛教训

鲲 2011-02-09

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政府管制房价的沉痛教训

上涨对承租私人房屋的劳工阶级产生冲击。大萧条和“二战”期间，美国联邦政府设计了一套租金管制的国家系统，战后纽约市是唯一一座保留租金管制的城市。20世纪70年代租金管制在美国许多城市重新出现，包括波士顿、洛杉矶、华盛顿特区、奥尔巴克、伯克莱和圣莫尼卡，根据美国住房和城市发展部的报告，1991年，200多个地区实施了租金管制，美国10%以上的私人出租住房受到管制。与纽约是类似，“二战”后，面临“二战”及大量内陆人口迁入香港，由于住房紧张，香港（英）政府也立法对私人市场房屋租金实行了管制，以保证草根阶层的基本住房权益。租金管制也带来了两个负面影响，一是由于政府控制租金水平，住房出租收益下降，投资人寻找其他投资机会，从而导致出租业萎缩；二是房东提供服务质量会变差，房屋得不到良好的维修，房东与租户之间的冲突急剧增加并不断升级。面对租金管制造成的负面影响，英国保守党在1987年的竞选宣言中提出有必要扩大私营住房租赁市场，认为“租金控制固然是用意良好，但已造成了私营租赁市场的显著萎缩，仅占住房市场的8%。这一情况限制了住房选择并妨碍了经济发展。寻找工作的人们不能方便地迁入其他地区，那些能找到工作的人却不能在附近找到住所。那些愿意选择租赁而不愿意选择购买的人被迫成为不自愿的住房拥有者或者挤进到地方政府公房分配的等候队伍中去。有些人甚至因而成为暂时的无家可归者”。这份竞选宣言还提出，除了已经采取的弥补现状的温和措施之外，必须做出更多的努力，下一届保守党政府将吸引更多的私营房地产投资进入租赁领域，包括建筑协会、住房协会和小的私营业主。1998年的《住房法》实现了保守党竞选时许下的诺言，该法规定从 1989年1月15日起，所有的新出租住房业务可以与租户自由洽商租金，法律保护租户在租用期内的居住权利，业主与租户中的任何一方可以要求进行租金登记，接受住房当局的调节。美国经济学家约瑟夫·E·斯蒂格利茨还将纽约租金管制作为政府失灵的案例编入了其所著的《公共部门经济学》。新中国成立后，政府也一度对住房的价格实行过管制，20世纪90年代中期，房地产开发逐步兴起，在向市场化转轨过程中，当时的国家计划委员会曾于1996年颁布了《城市房地产交易价格管理暂行办法》，规定政府根据不同商品房分别实行政府定价、政府指导价和市场调节价。2006年，国务院37号文件要求各地推出的限价商品房供应，实质上就是实行价格管制，这是政府对住房

按保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯所著《经济学》（第十六版）的定义，管制是政府对企业无节制的市场权利的一种限制，其基本内容是政府制定条例和设计市场激励机制，以控制企业的价格（租金）、销售或生产等方面的决策。

管制一般分为两类：一是经济管制，指的是对价格、市场准入和退出条件、特殊行业的服务标准的控制。例如对电话、电力、天然气、供水等公用设施运行的管制，对运输、金融、电台、电视台等产业运营的管制。二是社会管制，这类管制用于保护环境、劳工和消费者的健康和安全，用来矫正经济活动所引起的派生后果和外部性问题，如净化空气、净化水源、保证药物安全等。

传统的经济学解释政府实施管制的理由主要有三个：一是防止垄断或寡头垄断滥用市场权利。如住房的需求价格弹性呈现两阶段特点，在人们的基本居住需求层面价格弹性小，如果开发商形成垄断，合谋抬高阶段，将会严重损害需求者利益，获得垄断利润，使得一部分中低收入需求者无法通过市场解决基本居住条件，一旦实现了基本居住需求，向改善性需求过渡，需求的价格弹性变大，住房市场自由竞争得以发挥。二是矫正信息的不完全倾向。如政府实施金融管制，要求企业发行债券或股票时，必须提供大量的关于该公司的财务现状和前景的材料，以防止投资者错误地估价该公司的股票或债券。三是纠正外部性造成的负面影响。

政府对住房领域的管制主要有租金管制、价格管制、企业进入房地产领域的准入管制等形式。在西方市场经济国家发展过程中，政府没有对开发商出售住房的价格直接采取过管制的方式，但对业主出租住房的租金曾经实行过控制。

针对工业化、城市化造成的城市低收入人群的住房问题，英国政府自1915年开始首次对企业及房东出租住房实行租金控制，以免租金上涨对承租私人房屋的劳工阶级产生冲击。大萧条和“二战”期间，美国联邦政府设计了一套租金管制的国家系统，战后纽约市是唯一一座保留租金管制的城市。20世纪70年代租金管制在美国许多城市重新出现，包括波士顿、洛杉矶、华盛顿特区、奥尔巴克、伯克莱和圣莫尼卡，根据美国住房和城市发展部的报告，1991年，200多个地区实施了租金管制，美国10%以上的私人出租住房受到管制。与纽约是类似，“二战”后，面临“二战”及大量内陆人口迁入香港，由于住房紧张，香港（英）政府也立法对私人市场房屋租金实行了管制，以保证草根阶层的基本住房权益。

我发了一条微博，说“经济学理论和西方的实践都已经证明，要摧毁一个国家或城市，除了战争，最好的方式就是管制房价。”许多人留言，怀疑我乱说，要我给出证据。经济学家梁小民在其《西方经济学》教材中曾有过类似陈述，并提及案例，可查找，我俩去年在厦门大学讲学偶遇，还交流过这段陈述。另外在我和我的博士后康耀江主编、清华大学出版社即将出版的“21世纪房地产经营管理精品教材”从书中，由康耀江、张健铭、文伟编写的《中国住房保障制度》分册专门讲述过中外政府对租金的管制案例以及结果（详见下文。房价包括售价与租金两种形式），但出于某种考虑（你懂的），对结果没做深入分析。政府管制房价的沉痛教训按保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯所著《经济学》（第十六版）的定义，管制是政府对企业无节制的市场权利的一种限制，其基本内容是政府制定条例和设计市场激励机制，以控制企业的价格（租金）、销售或生产等方面的决策。管制一般分为两类：一是经济管制，指的是对价格、市场准入和退出条件、特殊行业的服务标准的控制。例如对电话、电力、天然气、供水等公用设施运行的管制，对运输、金融、电台、电视台等产业运营的管制。二是社会管制，这类管制用于保护环境、劳工和消费者的健康和安全，用来矫正经济活动所引起的派生后果和外部性问题，如净化空气、净化水源、保证药物安全等。传统的经济学解释政府实施管制的理由主要有三个：一是防止垄断或寡头垄断滥用市场权利。如住房的需求价格弹性呈现两阶段特点，在人们的基本居住需求层面价格弹性小，如果开发商形成垄断，合谋抬高阶段，将会严重损害需求者利益，获得垄断利润，使得一部分中低收入需求者无法通过市场解决基本居住条件，一旦实现了基本居住需求，向改善性需求过渡，需求的价格弹性变大，住房市场自由竞争得以发挥。二是矫正信息的不完全倾向。如政府实施金融管制，要求企业发行债券或股票时，必须提供大量的关于该公司的财务现状和前景的材料，以防止投资者错误地估价该公司的股票或债券。三是纠正外部性造成的负面影响。政府对住房领域的管制主要有租金管制、价格管制、企业进入房地产领域的准入管制等形式。在西方市场经济国家发展过程中，政府没有对开发商出售住房的价格直接采取过管制的方式，但对业主出租住房的租金曾经实行过控制。针对工业化、城市化造成的城市低收入人群的住房问题，英国政府自1915年开始首次对企业及房东出租住房实行租金控制，以免租金

租金管制也带来了两个负面影响，一是由于政府控制租金水平，住房出租收益下降，投资人寻找其他投资机会，从而导致出租业萎缩；二是房东提供服务质量会变差，房屋得不到良好的维修，房东与租户之间的冲突急剧增加并不断升级。

面对租金管制造成的负面影响，英国保守党在1987年的竞选宣言中提出有必要扩大私营住房租赁市场，认为“租金控制固然是用意良好，但已造成了私营租赁市场的显著萎缩，仅占住房市场的8%。这一情况限制了住房选择并妨碍了经济发展。寻找工作的人们不能方便地迁入其他地区，那些能找到工作的人却不能在附近找到住所。那些愿意选择租赁而不愿意选择购买的人被迫成为不自愿的住房拥有者或者挤进到地方政府公房分配的等候队伍中去。有些人甚至因而成为暂时的无家可归者”。这份竞选宣言还提出，除了已经采取的弥补现状的温和措施之外，必须做出更多的努力，下一届保守党政府将吸引更多的私营房地产投资进入租赁领域，包括建筑协会、住房协会和小的私营业主。1998年的《住房法》实现了保守党竞选时许下的诺言，该法规定从 1989年1月15日起，所有的新出租住房业务可以与租户自由洽商租金，法律保护租户在租用期内的居住权利，业主与租户中的任何一方可以要求进行租金登记，接受住房当局的调节。美国经济学家约瑟夫·E·斯蒂格利茨还将纽约租金管制作为政府失灵的案例编入了其所著的《公共部门经济学》。

新中国成立后，政府也一度对住房的价格实行过管制，20世纪90年代中期，房地产开发逐步兴起，在向市场化转轨过程中，当时的国家计划委员会曾于1996年颁布了《城市房地产交易价格管理暂行办法》，规定政府根据不同商品房分别实行政府定价、政府指导价和市场调节价。2006年，国务院37号文件要求各地推出的限价商品房供应，实质上就是实行价格管制，这是政府对住房最直接的一种管制。

20世纪50年代初期，中国政府曾经对私人出租房屋采取了租金管制（私人拥有房屋超过15间，要进行社会主义改造，低于15间，自用外可以出租）。如北京市曾经有2万多户的家庭承租历史上遗留下来的私人出租房，一般称为标准租私房，租金水平与市场租金相差巨大。北京市1992年一起标准租私房租金为每月每平方米使用面积0.33元，1994元提高到了0.62元，1996年提高到1.80元，2000年提高到了3.17元，只相当于同期市场租金的十分之一。这种租金管制造成了房东和房客的尖锐对立，房东无力修房或拒绝修房，造成房屋破损严重。2003年北京市市委、市政府决定由财政和房客所在单位出资，将剩余1.9万户房客从标准租私房中腾退出来，从而结束了实施达40多年的租金管制历史，但由此带来的维修纠纷至今未解决。

从理论上分析，房租和房价管制政策都是特定历史时期的产物，近200年来，在城市化加速过程中欧美等发达国家曾面临人口过分聚集，住房短缺，在“二战”中由于战争造成住房大量破坏，在住房极度短缺情况下，为了保护居民的基本住房权益，这些国家在一些城市实施了租金管制，这种行政性的干预在特定历史条件下为解决住房问题发挥了有效作用。但管制本身抑制了住房市场的竞争，使供给不断萎缩，或者降低了服务的质量。最近20年来，美英等国普遍放松了管制，租金管理已成为历史。