编者按 《海域使用管理法》自2002年1月1日实施以来，已经8年。它的颁布实施强化了海域国有地位，改变了过去我国海域使用上存在的无序、无度、无偿的“三无”状况，规范了用海秩序，对促进我国海洋事业健康发展产生了重大的影响和作用。
近几年来，随着沿海地区经济社会的发展、用海形势及类别等的变化，《海域使用管理法》中的一些条款已不适应变化了的客观情况，同时一些新的海域使用管理经验也需要及时总结纳入相关法律管理体系，修订该法的呼声越来越高。
为此，我国海洋管理部门组织相关专家、学者开展了《海域使用管理法》修订研究，并取得了重大进展。本文系中国人民大学法学院教授、博士生导师周珂新近完成的中国海洋发展研究中心科研项目——《〈海域使用管理法〉修订问题研究》成果，它阐述了修订《海域使用管理法》的必要性，提出了修订具体建议，颇有见地和新意。从本期开始我们将在《理论纵横》栏目中分两期进行刊载，敬请关注。
■ 中国人民大学法学院教授、博士生导师 周珂
2002年1月1日起施行的《海域使用管理法》(以下简称《海域法》)具有科学性、前瞻性和实用性，是实现我国海洋事业可持续发展的具有里程碑意义的一部重要法律。其后，我国《物权法》和《海岛保护法》相继出台，这是二部与《海域法》密切相关的法律。《海域法》实施已经8年了，也有必要结合海域使用管理实践中出现的一些问题与处理经验进一步修改完善。
一、借鉴《海岛保护法》，给《海域法》植入一条主线：即保护海域的生态环境
1.立法目的。《海域法》第1条规定了其立法目的有三：一是加强海域使用管理；二是维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益；三是促进海域的合理开发和可持续利用。从《海域法》立法的目的可以看出，其强调的是用海秩序的规范问题，即通过加强用海管理与维护海域权属关系来达到对海域的开发与合理利用，落脚点是海域的利用。可以说，《海域法》自始至终贯彻的就是这条主线，即规范用海秩序。我们认为，《海域法》光有这条主线还不够，还得植入另一条主线，即强调海域生态环境的保护。这其实就是平衡海域的合理利用与环境保护的关系问题，这两条主线应该并行不悖，缺一不可。保护和改善海域的生态环境是目的，而不是手段。《海岛保护法》第一条规定的立法目的是：“为了保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展，制定本法。”这一规定强调生态保护的优先性，更充分地体现了科学发展观的要求。
《海域法》对海域生态环境的保护还没有引起足够的重视，只有三个条款涉及海域生态环境的保护问题：一是《海域法》第11条，规定海洋功能区划编制原则时，在第（三）项要求“保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展。”而且，其落脚点仍是海域的利用与海洋经济的发展，而不是海域生态环境的保护。二是第24条规定，“海域使用权人发现所使用海域的自然资源和自然条件发生重大变化时，应当及时报告海洋行政主管部门。”报告内容涉及的也仅仅是海域的自然资源和自然条件发生重大变化，而没有体现环境法的环境污染事故报告制度的内容。三是第29条规定，“海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物”。在《海域法》中涉及海洋环境污染防治的仅此一条。当前，我国海域资源不仅过度开发与利用，而且海域污染和生态恶化形势相当严峻。显然，《海域法》中关于海域污染防治与生态保护的规定存在缺失，必须在修订中加以强化。
此外，我国近年来颁布的一些涉及海域环境保护方面的法规规章，如《委托签发废弃物海洋倾倒许可证管理办法》（2004年10月20日）、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006年8月30日）等，《海域法》的修订也应该反映这些内容，不应使之游离于《海域法》之外。
2.名称。值得注意的是，今年3月1日起正式实施的《海岛保护法》就明确把“保护海岛资源和生态环境”作为其立法目的之一。此外，从《海岛保护法》的名称就可看出，其强调的是海岛的保护。结合《海域法》修订，我们建议，《海域使用管理法》的名称宜改为《海域法》，去掉“使用管理”字眼，或者改为《海域保护法》，突出对海域加以“保护”的价值取向。
3.结合《海岛保护法》，探讨在《海域法》中增加海岛资源保护的相关内容。其实现行的《海域法》第二章有关海洋功能区划的规定，应该包括海域与海岛功能区划两个方面，是否需要把海岛问题单独拿出来在《海域法》修订中予以规范，值得进一步探讨。我国《海域法》没有对与之密切联系的海岛生态和资源状况的保护问题作出规定。因此，《海域法》的修订应该弥补这一空白，从我国海岛特殊的资源和生态环境等角度，强调海岛的生态保护，对海岛采取科学、合理的规划，与《海岛保护法》相互协调和配合，形成我国比较完整的海洋法律基本框架，推动海洋经济社会的可持续发展。
二、在《物权法》架构下，完善《海域法》中的海域权属制度
在《物权法》明确规定海域所有权和海域使用权制度的情况下，需要对《海域法》中的相关内容进行调整，或进一步讨论，主要涉及以下问题：
1.海域的定义。《海域法》第2条给海域下了定义，但是这个定义的范围仍存在争议，一是未明确滩涂归属。由于海域和土地划界的标准有争议，学界有高潮线和低潮线之分，导致《海域法》与《民法通则》《土地法》发生冲突，实践中常常发生滩涂权属争议，甚至发生单位、个人侵占国有滩涂事件，影响社会稳定。二是领海的水面的高度与底土的深度问题，是否比较传统民法的土地制度的规定 “上达天庭”与 “下至地心”？《海域法》赋予海域与土地相同的法律地位之后，土地空间权理论研究成果自然应当引入《海域法》理论研究领域。海域使用权与土地使用权一样，在其垂直效力范围上应被限定在一个合理的范围之内。至于这个范围如何确定，亦可比照土地所有权的确定方法予以确定。
2.海域确权问题。国家海洋局2001年2月公布的《海域使用管理技术规范》(试行)规定，海域使用面积测量采用国家统一的平面坐标系。按此规定，某一海域一旦确权，则海域使用权给予所测定的水面、水体、海床和底土。这不利于海域资源和其他海洋资源的合理开发和有效利用。《海域法》修订不能回避该问题，可以考虑运用二维定位方法划分海域界线，不但划分海域水平边界，而且划分海域垂直边界。这样，海洋行政主管部门就可以根据用海申请者的实际需要为其确定海域范围。而对已确权海域上下各层海域，海洋行政主管部门还可以确权给其他用海申请者，以此来提高海域资源利用率。
3.海域使用的申请。按照《海域法》第16条的规定，单位和个人申请使用海域应当提交的书面材料中，有一项材料是 “海域使用论证材料”，语意不详，是否包括环境影响评价书（表）也不清楚。我国2002年通过了《环境影响评价法》，环境影响评价制度是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。海域使用也应该进行环评，因此，《海域法》修订理应体现环评内容。 （未完待续）
（信息来源：中国海洋报）
