在全国新一轮征管改革的推进中，“纳税评估”作为一个崭新的税收概念逐渐被人们所认识和理解。正如每个新生事物的出现都有它的历史必然性一样，评估是国税部门适应政府职能向公共服务转变的内在要求，从经济发展特点和趋势出发，以“优化发展环境、为纳税人服务”为落脚点，在法定的检查方法之外而采取的灵活的行政管理手段，是国税开拓创新、与时俱进的理性选择。事实证明，纳税评估工作实施以来，无论在督促纳税人自查白纠诚信纳税上，还是在转变税务机关形象、提高服务质量上都发挥了积极的作用。
几年来,我们高新区国税局在纳税评估上也做了一定的尝试，取得了一些效果。特别值得一提的是，我们充分运用现代化技术手段，精选评估对象，细化评估范围，同时将纳税评估从增值税单一税种延伸到所得税、消费税等多个税种。2005年至今我们共评估各类纳税人430户（次），审增各类税款1600多万元。有利促进了税收收入的增长和征管质量的提升。下面，结合本局纳税评估工作实践，将对纳税评估工作的一点思考与探索与大家共勉。
一、纳税评估的概念和意义
纳税评估，就是根据税收征管中获得的纳税人的各种相关信息资料，依据国家有关法律和政策法规，运用科学的技术手段和方法，对纳税情况的真实性、准确性、合法性进行审核、分析和综合评定。通过检查或稽查，及时发现、纠正和处理纳税行为中的错误，并对异常申报等专项问题进行调查研究和分析评价，为征收、管理、稽查提供工作重点和措施建议，从而对征纳情况进行全面、实时监控的一项管理工作。通过纳税评估的概念可以看出，它是一种事后管理工作，因为纳税人取得应税收入、发生纳税行为在先，履行纳税义务在后，事先很难确定纳税人的应纳税额。同时纳税评估又是在对纳税人的申报、生产经营、财务核算情况及其他信息进行搜集、审核、评析、查证后，搜集检查线索，实施有针对性检查或稽查的必要准备措施，对加强征收管理有着非常重要的意义。
（一）有利于提高税务机关的税源监控能力。征管质量的高低，取决于税务机关对各类税源监控能力的强弱，而税源监控手段是否先进、科学、易行，又直接影响到征管的效率。在纳税人数量逐渐增多，工作人员相对不足的情况下，加强纳税评估是提高税源监控能力必不可少的措施。纳税评估犹如一个“雷达检测站”，通过设置科学的评估指标体系，借助信息化手段，对监控区域内全体纳税人的纳税情况进行“扫描”，及时发现疑点，向其他管理环节传递排除疑点的意见，使各项管理措施环环相扣，防范偷逃骗抗税行为的发生。
（二）有利于提高纳税人自觉纳税意识。在国外只有死亡和纳税不可避免。能得出这一结论，主要归功于国外一些发达国家，把税务审计、评税做为工作重点，贯穿于税款征收、管理和检查的各个环节。在美国，税务机关的重点力量放在税务审计上，其审计人员约占税务机关人员一半以上。纳税人申报后，税务部门必须严格审核纳税人的每份纳税申报表。报税资料输入电脑后，电脑会自动进行审核比较。联邦税务局每年通过审计查补金额在三百亿美元以上。如加州特许税务委员会通过信件催报审查纳税一项收入达三十亿美元。在国外，大到跨国公司，小到个体商贩，只要一经查实偷税，税务部门可以罚得让他倾家荡产。
（三）有利于税收管理员职能的全面发挥。以我们基层分局为例，设立税收管理员有效解决了“疏于管理，淡化责任”的问题。在经济快速发展的今天，各类经济实体特别是民营经济实体迅速增加，单纯依靠稽查手段，很难在较短的时间内掌握全体纳税人的真实纳税情况。开展纳税评估，通过指标分析、约谈、举证，找准管理的主攻方向，让税收管理员从繁杂的事务性管理中摆脱出来，开展管理性检查，剖析有异点的纳税行为，找出管理中的漏洞，进一步采取加强管理的措施，巩固管理基础。
（四）有利于税务机关做好内部管理。纳税评估工作的全面开展，对干部素质、配套管理措施都提出了较高的要求。通过评估让干部了解各环节的业务要求，增强大家学习理论知识的自觉性，逐步增加工作经验，提高自身综合素质。另一方面，通过检查或稽查评估提供的嫌疑对象，发现涉税违法违规行为的程度和额度，以及出现违法违规行为的环节，进一步分清责任，落实管理制度，杜绝随意执法和为税不廉行为的发生。
（四）有利于提高税收信息化建设水平。开展纳税评估的前提是要充分掌握纳税人申报、纳税和经营资料，而且这些资料必须全面并具有时效性，能够在短时间内形成可利用的数据库，保证评估人员在海量数据中筛选出有用的信息，用以实施有效管理。要达到这一目的，只有借助现代化的信息处理手段。目前，综合征管系统、金税工程系统、税收管理员系统的运行，为税务机关开展纳税评估搭建了有利的平台。纳税评估的工作着力点可以通过网络技术，综合利用征收、管理、稽查各环节中同一、同类纳税人的信息，评价和估算纳税人履行纳税义务的真实性和准确性。
（五）有利于满足纳税人和税务机关的共同需求。在众多的税收服务方式中，纳税评估能够使征纳双方站在同一平台、同一高度进行相互沟通。首先它是一种内容和形式统一的服务方式，为依法治税、引导诚信纳税、营造良好的税收氛围奠定了基础；其次纳税人总是希望在并非故意的情况下，在涉税操作中少犯错或不犯错，希望税务机关给予辅导和提示，以达自查自纠，避免被罚，免于行政责任和刑事责任，降低或节约纳税成本；第三，税务机关作为职能部门，也希望纳税人在涉税上不犯或少犯错误，减少征收管理成本，便于稽查部门集中力量查办大案要案；第四，纳税评估具有明显的人性化特征，可有效融洽征纳双方关系，提升税务形象。
二、开展纳税评估要抓好以下四个环节
（一）自行申报是纳税评估的前提。纳税评估是建立在纳税人自行申报基础上的一项征管制度，纳税人自行纳税申报，构成纳税评估工作的前提和首要环节。因为，纳税申报既是纳税人履行纳税义务、界定纳税人法律责任的主要依据，又是税务机关开展纳税评估的主要信息来源。《税收征管法》明确了纳税人在纳税申报中的责任：一是按期申报；二是如实申报。纳税评估据此对纳税人申报资料的真实性和合法性进行审核。
（二）全面掌握涉税信息是纳税评估的关键。纳税评估的事实依据是税务机关通过一定的途径、方法和手段，获取的有关纳税人各种涉税信息。根据信息来源的渠道不同，涉税信息分为两类：一是税务机关内部信息，例如征管信息、涉税举报、《税收情报交换单》等；二是税务机关外部的涉税信息，例如来源于其他行政管理部门、司法机关公布的纳税人的设立、行业经营、经济统计等涉税资料；来源于报纸、广播、电视等信息载体的纳税人的商情、广告、重大投资和房地产营销等方面的涉税资料；来源于国内、国际互联网上纳税人的涉税资料。充分利用税务机关的内部信息和外部信息是有效进行纳税评估的关键环节。
（三）约谈举证是纳税评估的服务方式。纳税评估对外是一个纳税服务过程。它通过约谈、举证等方式，帮助纳税人掌握税法，提高纳税申报质量，并可以在纳税评估环节，有效解决纳税人因主观疏忽或对税法理解产生偏差而产生的涉税问题，为税务稽查确认违法事实，准确定案，提供事实依据。
（四）有一支专业队伍是纳税评估的保证。干部队伍是纳税评估职能的承担者，评估工作的推行与开展，要以一支专业队伍为保证。结合我们基层局而言，我们主要是依托税管员队伍，采取全员评估的方式，具体负责纳税评估的组织和实施。鉴于纳税评估内容广泛、专业性强、对人员素质要求高的工作特点，我们结合实际,对干部上岗、下户评估基本实行模板化操作，干部下户评什么、怎么评，模板上都一目了然，保证纳税评估工作的有效发展。
三、推行纳税评估的方式方法及实效
近几年来，我们高新局在纳税评估上探索了一些方式方法，在此与大家一起交流。
一是构建制度框架。为确保纳税评估工作的深入扎实开展，并向广度和深度延伸，我们把构建制度框架作为纳税评估工作的切入点和突破口。根据《税收征管法》及实施细则，《增值税暂行条例》、《纳税评估管理办法》等有关政策依据，结合我局征管工作实际，研究制定了《纳税评估实施方案》和《评估工作规程》等一系列管理办法，设置了纳税评估总流程图和二十余种不同内容的文书表格，制定出纳税评估与“征、管、查”业务部门的协调，衔接办法，使税收评估工作逐渐融入到征管体系中。为对评估的全过程实施管理和监控，我们分别在纳税评估的不同环节设置了《评估对象信息记录》、《零税额申报信息记录》、《纳税评估成果信息记录》、《重点监控信息记录》等四个信息簿。保证它对每位评估人员的工作完成的质量情况进行信息记录，为岗位目标考核提供依据。
二是科学界定评估步骤。我们按照《纳税评估实施方案》及规程的要求，制定了具体的操作程序，一是资料受理传递岗将评估对象申报资料传到分析岗;二是通过综合征管系统数据和人工采集的其他企业信息进行逻辑分析核对，通过初审发现疑点;三是对评估有疑问的户下达《评估自查表》、《评估调查表》或《零负申报说明书》，针对疑点内容开展自查；四是对自查后仍有问题的下达《评估约谈通知书》，通知约谈；五是制作《约谈记录》；六是评估完毕下达《纳税评估结论》，有问题的制作《申报错误报告表》责令限期改正（调账、补税），并制作《纳税评估报告》；七是评估发现问题严重的，制作《评估移交表》，移交到稽查科等相关科室，并回收《纳税评估移交问题反馈单》存档备案；八是月底将评估结果汇总写出《纳税评估小结》，指出存在问题，提出合理化，有价值的建议及加强管理的办法。
三是明确评估人员职责。为了确保评估工作质量，我们从制度建设入手,制定了行之有效的纳税评估定率考核制度，考核定率包括数据接收率、数据正确率、评估处理正确率、复审评估正确率、评估税款入库率等，通过这些指标将纳税评估具体细化、量化，对未按比例、按质量完成评估任务的操作人员，依岗位职责予以扣分，从而达到对纳税评估工作监督检查的目的，增强评估人员的责任心。
四是精选评估对象。我们坚持人机结合的办法。一是根据预警值运用现有的增值税、企业所得税、出口退税三个纳税评估软件，自动筛选纳税评估对象；二是税收管理员根据日常巡查，涉税事项调查核查等日常管理工作中了解和掌握的纳税人实际生产经营情况，人工分析筛选纳税评估对象。人工筛选我们突出了六类重点对象，即：连续零负申报户（连续三个月零负申报的企业），税负明显偏低户（商业1%以下，工业2.5%以下），发票比对异常户（专票及“四小票”比对异常），信用等级低下户（信用等级B级以下），难以控管行业户（指废旧回收、农副产品收购、福利企业、出口退税企业等），部门转办疑点户（上级交办和部门转办的其他疑点户）。两年来，我们运用人机结合的办法，先后对186户企业实施了纳税评估。
五是探索可行的纳税评估分析方法。对纳税人申报纳税情况的审核分析是纳税评估工作的关键。在实际工作中，我们总结归纳了一套简便实用的纳税评估分析方法，简称“四比较法”。一是申报数据与预警值之间的比较；二是申报数据之间横向与纵向比较；三是税种之间的关联性比较；四是申报纳税情况与实际经营情况的比较。“四比较法”在评估实践中发挥了非常有效的作用。比如税管员高炜同志在审核东风旅行车有限责任公司消费税申报表时，发现该企业生产的客车按照排汽量2000CC以下，税率为3%申报纳税，而企业实际生产的客车排汽量均在2000CC以上，消费税税率应为5%，仅此一项企业一次性申报补交消费税191万元；再比如，税管员左立湘在分析襄管物流有限公司增值税申报表时，发现该公司申报的运费抵扣进项税就占当年全部进项税的32.9%，申报抵扣的运费金额占当年应税销售额的92.7%，作为一个生产性企业，这种情况非常异常。税管员与企业财务人员仔细分析原因后，发现该公司误将用于仓储物资等非应税项目的运费支出与应税项目的运费一起申报抵扣了进项税，导致企业少交增值税17万元。
实践证明，开展纳税评估对提升税收征管质效有着巨大的推动作用。一是增加了税源。两年来，通过纳税评估，企业主动申报补交税款金额达635万元；二是提高了申报真实度。通过评估以后的纳税人，实际税负都达到或超过了同行业平均水平。以今年5月份为例，通过对27户企业的评估后，平均税负由原来的1.42%提高到了3.21%，增幅达1.78%。三是提高了纳税遵从度。通过评估，我们纠正了因企业办税人员对政策和程序理解上的偏差而导致的错用税率，超范围超标准抵扣、漏记少报收入、未按规定开具发票等一般性问题，经过督促，纳税人均自行作了补正申报、补缴税款、调整帐目等处理。四是提高了稽查选案的准确性。两年来，我们通过评估，发现有8户企业有虚开发票、偷税等违法嫌疑，全部移交稽查部门立案查处。截止目前，除2户正在查处外，已结案的6户企业补交税款10.8万元，罚款6.2万元。
四、当前纳税评估中存在的问题及缺陷
一是纳税评估工作定位不够准确。在纳税人看来，纳税评估工作是通过资料分析、评估约谈等方式查找税收问题，近似一种间接的纳税检查。而对评估人员来说，评估工作的目标和方法也向个案查出多少问题方向发展。为了与稽查严格区分，强调评估时只调账，不下企业。因此不能全面看到可查阅的账簿凭证和企业经营过程的原始记录，只能发现一些表面问题或嫌疑问题。目前纳税评估的工作方式类似税务稽查，但手段和实际效果又不如稽查。同时，由于有效监控机制还没有真正建立起来，纳税评估工作在设计上存在一些不足，对对报表、查查相关数据、与企业核实疑点问题等静态的监督形式无法了解企业动态实际情况，无法掌握外部相关信息，形成一些评估盲点。
二是信息资料来源不够广泛。纳税评估工作离不开数据资料的搜索、采集、积累和掌握，纳税评估过程中要进行大量的指标测算、资料比对等定量、定性分析，没有数据资料，纳税评估就成为无源之水、无根之木。目前，纳税人报送的纳税申报数据和财务数据，不包括生产经营类信息、经营核算类信息以及其他诸如登记注册类、价格类等相关信息，因此，是不完整的涉税信息。由于信息不完整或有可能错误，无法把问题完整地分析出来，不仅审核效率低，而且审核误差大。
三是纳税评估人员综合业务素质亟待提高。目前，从事评估的人员基本都是税管员，在负责征管的同时进行纳税评估，没有专门从事评估的专业人员，素质参差不齐。有部分评估人员知识面窄，掌握评估的方法不够，有的只停留在看看表、对对数、查查抵扣发票信息的浅层次，不善于从各种涉税信息中寻找蛛丝马迹或挖掘深层次问题，使评估工作流于形式，评估效率不高。
四是纳税评估指标体系存在一定的局限性。现行的纳税评估指标体系是参照行业内平均值来确定的，实际上是企业真实纳税标准的一种假设。一般这种评估指标的测算结果都直接与行业正常值进行比较，也就是说该企业被测算的指标只要处于正常值的合理变动幅度内，就被认为已真实申报。实际上，评估对象的规模大小，企业产品多少等因素都对"行业峰值"产生较大影响。另外，单凭评估指标测算和评价很难正确判断申报的合法性和真实性，企业还经常受到所处的环境、面临的风险、资金的流向等诸多因素的影响。纳税评估指标体系的局限性，制约着纳税评估工作的效果和开展方向。
此外，纳税评估无助于培养良好的纳税意识，甚至在一定程度上反而破坏了纳税意识的培养与形成机制。西方国家人民都相信“纳税和死亡一样是不可避免的”。他们形成这种理念与西方国家长期地对纳税人纳税意识的正确培养是分不开的。而我国呢？纳税评估只是用于“养成主动坦白的习惯”，不是用于对纳税人的直接鼓励，所以无助于培养纳税意识。将来一旦要消除这种“习惯”，代价恐怕更大。实际上，税务机关是把纳税人作为一个不可信任的对象来看待，而且纳税评估过程中更多的是纳税人与税务机关的博弈，对培养纳税人的纳税意识没有任何作用。而一个国家人民纳税意识的高低很大程度上决定着是否能正常、有效地获取税收收入。
五、完善纳税评估制度的措施和建议
纳税评估工作作为一种事后监控手段，必须为一套行之有效，切实可行的管理措施作保障，才能最大限度的发挥其作用。
（一）切实转变思想观念。过去，在传统体制和观念的影响下，我们已经习惯了税务机关的管理者角色和“以我为主”的管理观念。如今一提到服务，有些人会感到困惑甚至束手无策，认为服务和检查无关，两者天生就是一对矛盾，检查就是执法，以“打击”为最终目的。但当全社会陷入纳税信用危机的恶性循环后，仅凭检查的打击力度是无法遏止涉税违法行为发生的。所以，我们必须随形势的变化重新定位检查工作，认真思考检查和服务的关系：检查的目的不是惩罚纳税人，而是规范其纳税行为；不是让纳税人感到惧怕，而是提高其对税法的遵从度，形成自觉守法的习惯；检查是为了服务，服务于绝大多数诚信纳税人，服务于首都的经济发展。我们税务人员要彻底转变过去“以我为主”的管理理念，牢固树立全心全意为纳税人服务思想。只有实现了观念的更新，我们才能从思想上真正替纳税人着想，才能从行动上放下“架子”，为纳税人提供切实有效的服务，为评估工作的顺利进行提供强大的思想保证。
（二）尽快提高评估人员的综合素质。纳税评估要求税务评估人员不但要了解税收工作本身，而且要了解企业的生产经营全貌及纳税人的详细情况和特点，掌握审核、评析、测算、取证、质询的全部技能，这要求税务人员尽快提高综合素质。因此，在加强干部的理论培训过程中，要有重点地开展税收、财会理论培训，使干部对整体工作有概括性的了解。同时，鼓励干部参加专业学历考试和执法资格考试，并给于一定的物质奖励，调动干部自学的积极性，更好地服务于税收工作。实践中，评估人员在确定评估对象后，要及时地参与管理性检查，通过对比检查结果，检验评估确定的异点是否全面、正确，为以后的评估工作积累经验。在专项评估结束后，组织评估人员进行案例评析，逐项分析评估方法、过程和结果，总结出较好的评估方案并在全局推广，让全体干部借鉴学习，提高综合工作水平。
（三）做好纳税评估与税务检查的衔接。在纳税人财务核算水平差距较大、虚假申报屡禁不止、偷税与反偷税斗争仍然激烈的现实情况下，要把纳税评估发现的疑点全面落实清楚，必须做好纳税评估与管理性检查、稽查选案和稽查实施之间的衔接，形成征管各环节之间顺畅有力的执法链条。如要加强纳税评估和稽查选案的衔接。适当地缩小稽查的范围，让稽查集中力量查处偷逃骗税大要案，发挥威慑作用是今后稽查工作的方向。日常工作中，对经评估法向的疑点多，基本能够定性为偷税的纳税人及时移交给稽查选案部门，作为稽查案源的组成部分。稽查选案部门在确定稽查对象后，要与纳税评估部门联系，在检查的时间跨度、前次检查结果、纳税人执行结果等内容上逐一甄别，防止出现部分纳税人长期不查、部分纳税人检查次数过多的问题。两个环节移交资料时间应定在两天以内，以保证检查或稽查的突然性，避免出现意外。
（四）加快税收信息化建设，提高评估效率。对外，尽快实现与各经济管理、金融等部门的联网，最大限度地掌握纳税人的各种经济信息，把这些信息与纳税人申报的商品进、销、存，产品产、供、销等资料进行比对，从中寻找差异。对内，利用先进的数据库管理软件，在综合征管系统、金税工程系统形成的数据库中建立纳税人从登记到注销的整套管理档案，能够根据评估需要的指令自动形成同类纳税人横向对比数据库、同行业纳税人申报资料库、异常申报纳税人等数据库，并建立起从一线单位直到市局的三级数据库。鉴于评估工作与财务管理结合紧密的特点，可以运用会计核算原理，根据会计科目、税收政策勾稽关系，推广纳税评估软件，将纳税评估中的数据采集、接收和结转计算、评估项目和对象的确定，到审核评析、约谈举证、认定处理等整个环节都纳入计算机管理，初步实现评析指标测算和主要文书处理的“微机化”和“网络化”，保障纳税评估工作的有序运作。
（五）建立科学的纳税评估指标体系。科学的纳税评估指标体系应当综合反应纳税人缴纳所有税种的整体情况，尽量贴近纳税人的财务核算实际，避免不同税种之间“各自为战”。主要应包括税负率、税负变化差异、税负变化幅度、销售变动率，销售额增长幅度与应纳税额增长幅度对比、零（负）申报次数、认证不符次数、销售毛利率、成本毛利率、往来账户异常变动情况、存货、负债、进项税额综合对比、资产负债率、存货周转率、总资产周转率、销售利润率、总资产利润率、成本利润率等。在设置指标体系后，应当合理确定峰值和警戒值，及同一指标的区间上下限数值。以税负率为例，由于同行业纳税人的规模、经营能力存在差别，其税负率也不可能完全一致。因此应采取抽样调查的方式，分大、中、小三种规模，选取不同数量的纳税人的资料，利用统计方法计算税负率情况，根据时间的推移逐步修正，使税负率的确定建立在牢靠、科学的基础上，为选取评估、检查对象提供可靠的依据。
此外，评估工作的顺利实施有赖于诚信纳税社会风气的形成。诚信纳税社会环境的形成，除取决于纳税人法制观念的不断增强、纳税意识的逐步提高，更重要在于税务机关以不懈的努力来推动。因此，税务机关首先应坚持依法治税，正确处理严格执法与优质服务的关系，以扎实的税收业务内功为纳税人提供深层次的服务，营造良好的税收执法环境；同时还应采取多种形式，利用一切载体积极进行税法宣传，大力倡导诚信纳税，在全社会形成“依法诚信纳税光荣”的良好氛围，为评估工作的开展创造诚信的社会环境保证。
