从我国城镇化滞后工业化原因之复杂看大中小城市协调发展

从我国城镇化滞后工业化原因之复杂看大中小城市协调发展 2010-06-11 09:00:21

[摘要]我国城镇化滞后于工业化是由多种因素造成，这包括：产业结构的非农化未能有 效带动就业结构的非农化，城乡隔离的政策和管理体制阻碍人口向城镇集中，传统的城镇发展政策抑制城镇化进程等。比较来看，大城市的土地产出效率、资本产出 效率、劳动生产率等都高于中小城市，文教卫生等各项社会成本的人均支出都明显低于中小城市。而且，随着科学技术水平的不断提高，大城市的环境效益未来也将 明显改善。因而，发展大城市是城市化关键。 （中经评论·北京）改革开放以来，我国城镇化滞后于工业化是由多种因素造成的。包括以下方面： 产业结构的非农化未能有效带动就业结构的非农化 城镇化率主要随着就业结构的非农化而变动。改革开放以来，我国工业化导致了产业结构不断向非农化转变，但与同期就业结构的偏差依然较大。1991年到 2008年，我国第二产业和第三产业均保持了8%以上的同比增速，而同期城镇就业人数增长率仅维持在平均3%左右的水平。 之所以造成产业结构与就业结构偏差的局面，一是过度重视工业发展，而导致吸纳就业能力较强的第三产业发展滞后。改革开放以后，我国作为城镇化后续动力 的第三产业依然发展缓慢，不仅远远低于发达国家，也远远低于世界平均水平。由于第三产业发展滞后，城镇发育不良、功能不全，对农村剩余劳动力的吸纳能力不 强。二是以重化工业为代表的资本密集型工业比重居高不下。改革开放后，我国经济发展战略打破了之前以重工业为重点的计划经济模式，工业化开始了轻工业优先 发展的“补课”，具有比较优势的劳动密集型经济得到了较快的发展，但同时，受市场需求引导、历史积累条件和体制机制等因素影响，以重化工业为代表的资本密 集型产业仍然获得了较大的发展，产值总量和在国民经济中的比重居高不下，并且近年来再次呈现了持续较快增长的态势。三是产业分工层次较低导致劳动者收入提 高缓慢，使流动人口难以达到城镇化的最低门槛。作为世界产业体系的一个节点，任何一国工人的工资不仅取决于他所在的产业在本国产业体系中的位置，更取决于 在世界产业体系中的位置，由于中国多数产业仍然处于世界产业分工体系的中下游环节，价值分配份额相对较少，不能有效支撑相应劳动者报酬的较快提升，相对低 廉的工资使较多的劳动者难以承受较高的城镇物价水平和生活成本，从而限制了流动人口向城镇的集中。 城乡隔离的政策和管理体制阻碍了人口向城镇集中 长期以来，我国实行了城乡分割的管理体制和一系列与之配套的管理政策，改革开放后，阻碍城镇化发展的一些制度障碍逐渐得以放松和取消。然而，三十几年 城乡隔离政策的惯性效应依然制约着城镇化与工业化的同步发展。一是城乡分离和地域性差别的户籍制度、劳动就业和福利保障制度依然存在，对农民进城尤其是进 入大城市起到直接的阻碍作用。在这种体制下，不同地区城镇居民与农民享有不同的福利保障等特权，而农民不仅不能分享国家的许多福利保障待遇，农民进城意味 着政府财政负担的加重和市民平均福利“蛋糕”的缩小，因此多数地方的政府通过严格的户籍制度将农民阻止在城门外，持续推行“就地消化”方针，以减轻自身的 财政负担，并维持市民对城市文明的垄断特权。二是资金等生产要素从农村向城镇的过度输出，破坏了农村自身正常的积累机制，削弱了农村进一步发展的基础，阻 碍了农村小城镇的发展或农村城镇化进程。三是城乡间差别化的人口政策，一定程度抵消了城乡人口的相对变化。由于在农村比在城镇执行更为松动的计划生育政 策，农村人口出生率要大大高于城镇，政府所采取的一些积极转移政策，往往被农村的高出生率所抵消。 传统的城镇发展政策抑制了城镇化进程 长期以来，害怕“大城市病”（交通拥堵、社会治安恶化、贫民窟、能源紧张和环境污染等问题）成为控制大城市规模、限制农民进城的一个重要理由。改革开 放以来，针对城镇体系的发展，我国实施了严格控制大城市的城镇化方针，而把发展小城镇作为城镇化的重点，一定程度上抑制了城镇化的正常发展。1978年的 全国城市工作会议提出“控制大城市规模，多搞小城镇”。1980年在全国城市规划工作会议上又提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城 镇”。到1989年，全国人大通过的《中华人民共和国城市规划法》中，则明确地把这种思想概括为城镇化的方针，即“国家实行严格控制大城市规模、合理发展 中等城市和小城市的方针”。近年来，传统的“抑城镇化”政策尽管有所放松，但仍然没有发生根本性的转变。实际上，大城市的经济规模大，产业门类多，规模经 济效应显著，辐射带动作用强，科学地发展和管理大城市，可取得很好的经济和社会效益。各项统计数据都表明，大城市的土地产出效率、资本产出效率、劳动生产 率等都高于中小城市，文教卫生等各项社会成本的人均支出都明显低于中小城市。而且随着科学技术水平的不断提高，大城市的环境效益未来也将明显改善。解决 “大城市病”的关键不在于限制城市的规模，而在于改善城市管理水平、优化城市的职能结构。 不健全的城镇建设投资体系制约了城镇软硬环境的改善 城镇建设投资是改善城镇基础设施条件和推动城镇发展的重要前提，从整体看，改革开放以来，我国城镇建设的步伐滞后于工业化和经济发展，很多城镇的基础 设施仍呈现短缺的状态。但是在总体不足的背景下，由于我国仍处于计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，以政府为主导的城镇建设投资体系导致了城镇建设投 资与工业化的不协调发展。一方面，国家和国有企业在城镇基础设施建设方面仍然处于绝对垄断地位，巨大的城镇基础设施投资需求与有限的财政资金的矛盾日渐突 出，而同时，非国有经济特别是私营经济参与城镇基础设施受到许多限制，在有些领域甚至还存在禁区。城镇基础设施的投资渠道单一，造成城镇基础设施仍然不 足。另一方面，受体制机制影响，诸多地区又存在城镇化的过度投资和结构性失衡的问题。诸多地区把推进城镇化片面地等同于城镇建设，超越发展阶段和实际需 要，热衷于形象工程、政绩工程。这类投资多数来自财政性资金和银行信贷，一方面直接挤压了其他公共财政支出，另一方面也往往给财政背上沉重的还贷包袱，在 浪费宝贵财政资源的同时，也变相地抬高了农民进城的成本，甚至变相转嫁为农民负担。

（中国经济导报，国家发展改革委产业经济与技术经济研究所，付保宗）

作者：付保宗