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农村公共品供给的制度创新
张秀生 胡吉嵘
近几年来，中央一再强调加大对农业和农村发展的支持力度，增加财政对农业和农村发展的投入，调整财政支出结构，加大对农村基础设施建设、农村教育、农村卫生、农村文化、农村社会保障等公共品的供给力度。这是实施工业反哺农业、城市支持农村的实际举措，已经并将进一步对农民收入增长、城乡协调发展产生积极的促进作用。 目前，需要我们进一步努力的是进行制度创新，从根本上解决农村公共产品供给问题。 一、实行财政分权制，明确中央和地方政府提供农村公共产品的职责 首先要明确，农村公共产品的主要供给主体应是各级政府，而不是农村社区的村民自治组织和农民。即使某些经济发达的农村社区村民自治组织有能力承担许多公共产品的供给，供给主体也不应错位。供给主体的错位将会带来许多问题，如对村办企业汲取过度，贫困落后地区农村公共产品供给严重不足，等等。 二、实行城乡一体化的公共产品供给体制，加大投入力度 在公共品的供应上，应坚持城乡平等的原则，向城市和农村提供大致均衡的公共产品，以加快农村经济社会发展，减轻农民负担。为此，必须改变城乡公共品的二元供给制度，改变农村公共品主要由农民自己供给的现状。国家应真正落实好农业的基础地位，按照统筹城乡发展的要求，适时调整政府公共支出政策，加大政府对农业和农村的扶持力度。由于政府的财政投入并不能一步到位地解决农村所有的公共品需求问题，因此政府投入应该有所侧重，重点保证农村义务教育、基本医疗卫生、社会保障服务等关乎民生的公共品和全国性的农村公共品，如农业技术推广、农业信息网络等，以及区域性公共品（如河流治理、病虫害防治），等等。只有这样，才能改变农业的生产条件，提高农民的生活水平，推动农村的可持续发展，为减轻农民负担、增加农民收入提供可靠基础。 三、改革农村公共产品供给的决策制度，建立自下而上的需求表达机制 要保证农村公共产品投资决策的正确和有效，关键在于建立自下而上的需求表达机制，不能由来自外部的各种因素决定公共产品的供给政策。首先必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，使农民的意见得到充分反映，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表决。其次，加快农村基层政府的组织建设。要从根本上遏制那种为了满足地方各级政府部门决策者的“利益”和“政绩”的需要而产生的投资行为，比如，热衷于投资一些短期公共项目，如各类升级达标活动，而不愿提供具有战略意义但见效慢、期限长的公共产品；热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目；热衷于提供“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品等。 四、开拓新的农村公共产品的资金渠道，满足发展农村经济和提高农民生活的需要 公共产品既可以由政府的公共预算直接供给，也可以通过政府筹资而经由非政府机构间接提供，不同的供给方式可以同时并行。我国农村人口比重大，在国家财力尚不十分雄厚的条件下，建立适应经济社会发展的农村公共品供给体系，单靠政府的力量显然是不现实的。现阶段我国农村公共产品的供给，应坚持政府公共预算直接供给为主，同时本着“谁受益，谁出钱”的市场化原则，适时引入民间资本参与农村公共产品的提供。私人的社会投资，政府在政策上应给予适当的优惠，这是解决我国目前农村公共品供给的有效途径之一。投资主体多元化和融资形式多样化，既减轻了财政压力及农民对公共品的成本负担，又促进了农村经济的迅速发展。 五、加强农村公共产品供给资金使用与管理的监督 各级财政首先要按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求，以制度建设为核心，制定和完善小型农田水利建设补助资金、粮食自给工程资金、粮棉大县专项贷款贴息资金、农业科技推广资金以及抗旱防汛资金等支农专款的管理制度和办法，规范支农专项资金项目目标管理，使各项资金的管理有章可循。今后一个时期，尤其要在农业项目管理改革方面下功夫，引进推广招标投标、项目预算、集中支付、政府采购、报账制、公告制、专家或中介机构评估等科学管理措施，切实有效地提高农业投资效益。其次要引进科学的支出分配方法，制定符合实际的支出标准，实行公开透明的管理机制，增加公共资源使用的透明度，实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，定期将收支情况公之于众，对支农资金实行全方位、全过程的科学管理和监督。第三要积极探索在资金性质、用途不变的前提下，利用适当形式，把各个渠道、各支出科目的资金联合在一起，统筹规划，重点使用，发挥财政投入的整体功能和规模效益。第四要建立农业专项资金效绩评价体系和考核机制，发挥内部审计、会计的职能作用，实行重点抽查、财务自查与财政、审计检查相结合，在项目建设中实行督查制度和资金使用制度，积极引入社会监督机制，努力提高专项资金的使用效益。 |
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