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贺冬君 市发改委
政府投资项目代建制是顺应时代发展产生的新事物，是今后投资工作的必然趋势，也是目前发达国家普遍采用的做法。推行政府投资项目管理“代建制”符合国家投资体制改革的方向。
一、推行政府投资项目代建制的重要意义
“代建制”属于委托代理的法律范畴，它是指由建设方委托有资质的专门管理机构，实行专业化、社会化管理，组织开展工程建设项目的可行性研究、勘察、设计、施工、监理等工作，按建设计划和设计要求完成建设任务,直至竣工验收后交付使用单位使用的一种制度。其目的是将建设单位与使用单位分离、决策权与执行权分离，其实质是通过建设工程的专业化管理，提高政府投资项目的建设管理水平和政府投资效益。
政府投资项目实行代建制，是国家投资体制改革的一项重要举措，是一项带有探索性的工作。从目前我市代建制的试点情况来看，实行代建制可以降低工程造价和管理费用，提高项目管理水平和工程质量，缩短工期，增加项目实施情况的透明度，确保资金的有效利用。
1、有利于提高政府投资项目管理水平、工作效率和投资效益。代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，可以极大提升项目管理水平和工作效率。它改变了过去的投资主体和建设单位分离、建设单位与使用单位合一的建设项目管理模式，使项目建设过程的管理更加专业化、规范化，操作更加透明化，并且可以有效防止政府投资项目中经常发生的超标准、超工期、超投资的“三超”问题，提高投资效益。推行代建制还可以避免主管部门直接面对项目代建过程中的各种琐碎矛盾，过多介入具体事务，从而有利于腾出精力，更好地“定规则、管大事、多监督”。
2、有利于加强和规范政府对项目的监管。“代建制”增强了项目建设各方的责任意识，通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督的关系。使用单位在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目投资主管部门根据政策规定审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门根据投资主管部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽查、审查、监察等手段，对项目进行强有力的外部监督。
3、有利于保证工期，提高工程质量。代建制的主要作用之一，就是利用代建单位独立的、强大的专业化项目咨询管理力量，强化和完善项目可行性研究、评估及其决策的民主化、科学化；科学合理地优化工程设计方案；自初步设计开始实施工程设计监理，按照工程实施计划要求，保证工程设计图纸的质量和交付时间；根据投资控制目标、设计与施工的最佳结合要求，优化工程设计，同时优化和制约施工方案，从而解决工程设计与施工长期相互脱节、磨擦而产生工程质量、工期、投资失控等诸多问题。
4、有利于充分发挥竞争机制。竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。
5、有利于降低政府投资支出成本，控制概算。代建制通过市场方式招标，引进市场竞争机制，让专家算、专家建、专家管，除代建费外，对资金节余部分也作了明确奖励提成，从机制上确保鼓励代建单位加强管理，可以有效降低政府支出成本，更好地控制项目概算。
6、有利于遏制腐败。“代建制”的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工和组织施工、监理、材料设备采购等环节的招标定标活动，只是负责进行监督，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。
推行“代建制”，就是要克服传统体制中对政府投资项目“重审批、轻管理”的弊端，加强建设实施阶段的管理，保证工程质量，提高投资效益；就是要克服传统体制中非经营性政府投资项目“投资、建设、管理、使用”四位一体的弊端，实现建设和使用相分离，不断提高建设管理的专业化水平，努力防止长期存在的超规模、超标准、超概算现象；就是要克服传统体制中政府机构过多直接参与项目建设实施的弊端,在政府投资项目中更多地引入市场机制、发挥社会中介机构的作用,进一步转变政府职能，从源头上防治和减少腐败。可以说，推行“代建制”，必将从管理体制上规范政府项目单位行为和工程建设秩序，实现工程项目管理社会化、专业化、规范化、国际化的目标，更是实现非经营性政府投资项目有效建设管理的现实选择。
二、代建制推进过程中遇到的主要问题
我市“代建制”的推行尚处于起步阶段，还处于不断完善过程中，因此，在实际操作中，仍然存在较多问题。
1、代建费取费标准问题。合理的代建费用是代建工作能否高质量完成的物质保证，目前工程建设项目的管理费用按财政部文件规定都列入“建设单位管理费”科目，代建费仍没有专门科目。我市代建取费标准是参照建设单位管理费的标准来执行，但建设单位管理费与代建费相比存在较大差异，它不包括代建单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容，因此会造成许多项目代建费普遍较低，这样就不利于吸引高素质代建队伍和人才参与代建项目管理，不利于提高代建单位的工程管理水平和代建项目的投资效率，更不利于体现代建制度的优越性。这种情形从长远看，更不利于代建制的健康发展。
2、代建管理中的奖励问题。在奖励环节上，各地规定中都有代建费+节余奖励的模式，那么是否就可以弥补代建费的不足呢？经过几年实践来看，答案是否定的。我市代建制试行办法中规定：“决算投资比合同约定投资有节余，可对建设实施代建单位进行适当奖励，其余部分上缴市财政”。这些奖金只给代建单位而没有使用单位的份。应该说国家推行政府投资项目实行代建制初衷之一是扼制政府投资项目普遍存在的“三超”现象，但是由于建设工程本身的复杂性，加上现阶段其他配套措施和制度尚不完善，从工作实践来看，代建单位能够做到把投资控制在有效概算内已是上上大吉了，基本“享受”不到节余分成的待遇。况且如果在工程实施的后阶段看到投资可能有节余的话，使用单位因为自己不能享受节余分成，况且建设资金又是在项目前期从政府投资部门艰苦争取来的，往往会出现采用各种理由把“政府投资的用于项目建设本身的资金”用于提高装修标准等方面，节余分成往往只是个“美丽的肥皂泡”，也会影响代建单位的工作积极性。
3、履约保函的比例问题。我省实施代建制暂行规定中指出代建项目管理费的指导性标准另行制定。我市要求提供工程概算投资的3-10%的银行履约保函。目前国家鼓励咨询管理类企业（包括设计、监理等）参与“代建制”，一般来说咨询管理类公司的注册资金要求相对较少。如果项目投资额较大，那么又有几家咨询管理类公司能一次性开出数十万甚至上百万元的银行履约保函呢？其结果只能是将咨询管理类代建企业排除在外，这与国家培育代建制的初衷是相违背的。从代建工作性质来说，咨询管理类公司不宜按工程建筑业来设置高额履约保证金，而应按照企业社会信誉和奖罚制度来合理解决履约保证金的问题。
4、代建单位的管理问题。施工单位、监理单位有代建单位监督，代建单位应该由谁来监督？业主有监管的权力，但业主在项目管理上还只是“门外汉”，如果代建单位为了个人利益而在工程管理上做手脚，业主是很难发现的。这就需要由政府投资主管部门（或代建审查委员会）依法对代建项目进行稽查和监管，以避免代建单位谋取其它不正当利益。
5、代建单位的法律定位问题。国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转移。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是当代建行为的法律关系不清时，建设单位在签定协议时，就可能隐有这么一种情况，通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不是一个法定制度。现阶段的代建单位因有限的代建收费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有完全转移而对委托代建持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。这些，对于代建制度的顺利推行是十分不利的。
6、代建市场和制度问题。我市代建制试行两年来，只有市经济适用房中心、衢州教育集团、浙江联达建设监理咨询有限公司、省五建等四家单位参与了代建工作，大多数单位参与代建的积极性不高，加上代建制试行办法中有许多条款不尽完善，在试行过程中暴露出不少问题。因此，必须进一步完善代建市场，修订完善代建制办法，以吸引更多优秀的企业和公司参与代建。
三、进一步开展代建制工作的意见和建议
“代建制”只是政府管理投资项目的一种制度和模式，制度是合理的，如果实践当中走了样，照样会出现副作用。为规范、健康地推行政府投资项目管理“代建制”，结合我市的实际情况，需要做好以下几项工作：
1、建立代建方绩效评估体系。为更好地对项目建设进行全过程监控，实时评估代建方的绩效，进行与之相对应的奖惩，并将评估结果作为今后代建方招投标的重要衡量指标，有必要建立代建方绩效评估体系。在项目流程的初、中、末三期，结合时间、成本、质量三大工程目标，建立完整的代建方绩效评估体系。
2、完善奖惩制度。在代建费与奖惩制度这一环节上，我认为比较可行的办法是：尽快制订切合代建工作实际的收费标准，明确代建费内容，列入明确科目，若代建工作按预定目标完成（主要是投资控制，参考质量和工期），就奖励代建单位以具体数额的奖金，而不是节余分成。
3、要防止代建管理费的过度竞争。许多地方将代建管理费列入招标选择代建单位的主要竞争指标，我市也是采用这种模式，这是一个需要深入思考的问题。目前，社会对代建制尚未形成正确、全面的认识，代建制尚处在培育、扶持、推行阶段，代建主体尚未充分发育，代建单位资质标准和代建制的相关法规、制度尚未颁发，代建单位的团队素质差异较大。在此背景下，将代建管理费作为选择代建单位的主要竞争指标必将使代建制的发展陷入恶性循环的困境。且代建管理费的评价与工程施工承包价格的评价完全不同，代建管理费是智力劳务报酬，占工程项目投资总额仅3%左右。高素质管理团队的报酬费用自然要高一点，但在工程项目管理中科学、有效地控制和节省投资所产生的效益却可能是低素质团队的几倍，甚至几十倍。如果收益过低，工程项目管理企业将无法吸纳和稳定优秀管理人才，也就无法支撑和发挥代建单位统一管理协调的地位和作用，势必制约代建制的健康发展。
4、进一步改进和完善代建制的组织实施方式。我市代建制试行办法中规定代建工作原则上实行前期工作代理和建设实施代建相分离，也可以采取委托一个单位进行全过程代建管理的形式。通过实践发现，这两种方式各有其利弊，实行全过程代建方式，能够比较简化投资者、使用单位和代建三方的协调关系，有利于其前后期的衔接。但在签代建合同时，不太利于确定投资控制目标，同时，如果项目本身还有征地、拆迁这些因素，也容易把这些因素造成的项目进展缓慢的风险集中到政府投资部门上来。如果搞两阶段，优点是比较便于调动项目使用单位积极性，加快项目的前期工作，缺点是工程的协调和衔接会有一定的难度，而且责任分散对项目代建效果的评估不利。目前，有些地方还采用了第三种代建方式，即BT方式，就是项目的建设过程由投资者或代建人自己来投资建设，建成之后，政府予以收购，这样可以避免政府投资项目建设过程中所面临的一些行政风险，也可以缓解政府筹资压力。通过推行BT方式，由民营资本、社会资本代建，建成后交付政府指定部门使用，将公共产品的使用功能与货币价值适度分离，“超前消费，分期回购”，无疑是解决地方政府在大力推进城市化进程中对城建资金“燃眉之急”的一剂良方。
5、培育代建单位。代建单位在项目建设管理中起关键作用，是建设管理的实施者和政府投资管理部门控制投资意志的贯彻执行者。但面对这种新的管理方式，我市目前有能力接受工程项目委托管理的比较独立、成熟的企业极少，因此，培育专业的建设项目管理公司是我市的当务之急。
6、建议代建机构以常设性的事业单位为主。设立事业性质的建设管理单位，并由其作为政府投资项目建设实施阶段的责任主体和集中统一建设项目，可以从根本上解决长期以来政府投资项目建设单位特别是工程发包方分散的问题。事业性质的建设管理单位为非盈利性机构，政府可直接核定其事业经费，从而减少项目建设管理费支出；而企业性质的代建机构，需要通过实施项目管理活动获得利润，因此政府所需支付的项目建设管理费要高得多。
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