南京市水利局 吴永新
长期以来，对于政府投资的建设项目，如何进行有效的管理，国家有关部门和涉及的各个领域以及有关专家学者都在不断的研究和探索。代建制作为政府投资项目建设管理的一种新的模式，正在全国各地区、各行业的工程建设中进行试点和逐步推广。
1工程建设的代建制
1.1代建制的概念
代建制，可以简单地理解为“代建人制度”，即政府投资项目通过招标选择专业化的项目建设机构作为代建单位，由项目代建单位全面负责项目的建设实施，项目建成后移交给项目使用单位。其作用是体现了“投资、建设、管理、使用”职能的彼此分离，可以有效避免擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等行为，以及“概算超估算、预算超概算、结算超预算”的三超现象，达到提高投资效益和提升建设管理水平的目的。
代建制可分为：全程代建和工程代建。全程代建即从项目的可行性分析、项目手续审批、施工图设计、招投标、工程建设质量、竣工验收等，对项目实施全过程管理。工程代建则从设计和概算结束后，到竣工验收和结算前，对项目实施施工过程管理。
1.2代建机构的职责
代建机构职责的设定是推行代建制的重要内容，或者说，明确代建机构职责是推行代建制的重要环节。按照“尽量全过程负责”的原则和工程项目使用单位的运行要求，主持项目的可行性研究、初步设计和概算的编制工作；按照投资主管部门下达的投资计划，组织项目施工图的设计与审查，编制项目的总预算，并报投资主管部门核定；负责项目招标投标的组织、监理的委托、合同的签订与规范履行细则、质监的申报、安监的登记、开工报告的报批和施工的报建等施工准备工作；负责项目建设实施过程的协调和监管，对投资主管部门、建设部门和设计、监理、施工单位参加的现场签证和设计变更工作进行协调；组织编制项目的结算和竣工决算，并及时报送有关单位或部门审批，组织有关单位对工程进行竣工验收，办理产权登记和资产移交手续等。
1.3代建制的试行
对政府投资项目实行“代建制”，是国际上通行的做法，在发达国家运用得较早，也比较成熟。我国从1999年开始，在上海市政项目中实行“代建制”的试点，《国务院关于投资体制改革的决定》中要求各地政府尽快在市政项目中推行“代建制”，无论是经济发达地区，还是经济欠发达地区，代建制在政府的强力推动下，正有序推开并逐步推广运用。
北京、河南、海南、宁夏、广州等地先后出台了关于政府投资工程建设项目推行代建制的指导意见或管理办法，规定在政府投资的房屋建筑和市政基础设施工程范围内开展代建试点，以进一步保证工程质量，控制工程造价，提高政府投资的效益。同时还规定，必须按照《招标投标法》和《政府采购法》的规定，通过招标确定代建单位，且代建单位与项目业主应无隶属关系和其他利益关系。对于非经营性的政府投资工程，实行项目代建制，既可全程代建也可工程代建。中国科学技术馆新馆、北京奥运网球中心、北京工人体育馆改造、北京及羽毛球馆、中国残疾人体育综合训练基地、海口市绕城高速公路、宁夏博物馆、宁夏图书馆、宁夏科技馆等一批重点政府投资项目，为了保障工程质量和进度，分别作为本地区、本部门、本行业首次引进“代建制”的项目进行建设，收到了明显的成效。
2代建制管理模式分析
2.1 代建制管理模式的层次
代建制管理模式中的投资方、代理方、实施方和运营方构成相互制约的一个系统。一方面投资方通过代建方的纽带作用，协调各方之间的利益，形成建设各方利益的联合体，一方利益的变化将牵引其他各方利益的变化，最终在动态中找寻利益联合体的平衡点，使项目管理走向良性发展的道路。另一方面，无论投资方的要求如何，只要按照市场经济中多元化的要求，代建方以招标方式选择社会化、专业化的主体实施项目、运营管理项目，使整个项目从工程建设到运营井然有序，最终实现政府投资项目建设体制改革的目标。
2.2与传统建设管理模式的比较
我国政府投资项目传统的管理模式是由建设单位提出项目建议书和可行性研究报告，政府投资管理部门进行审批决策，确定投资额度和年度投资计划，财政部门核拨建设资金，再由建设单位组织基建班子进行建设。这种框架下的建设管理，不能发挥出有效管理的作用，“投资与建设”、“建设与管理” 界限不清、相互混淆，往往导致政府既当“运动员”又当“裁判员”。
工程建设代建制管理模式，从理论上来讲，符合投资多元化、管理社会化、经营市场化的体制改革的要求。社会化、专业化的建设代建制项目管理公司，受投资方的委托，依据工程建设的法律、法规和委托合同，对投资方投资的工程建设项目实施全过程、全方位的组织管理。通过代建制项目管理模式，把工程建设明确为管理方与参建各方（设计、勘察、监理、施工、材料与设备供应）之间的严谨的两者关系，建立起投资方、管理方和参建各方的三者责权利明确的新机制，适应了投资、建设、运营、监管四分开的新要求，有效地提高项目建设的管理水平和投资效益。
代建制工程与传统建设工程的运作模式相比，在形式上，它把过去的建设单位、使用单位合而为一的格局，转变为建设单位、使用单位相分离，政府投资主管部门的职能由管理具体项目转移到招标代建单位、通过与代建单位签定的代建合同，来规范代建单位的行为，使用单位从直接管理项目转变为加强对项目工程质量、工期和资金使用的监督，不再直接参与项目建设管理过程。
2.3代建制的效用
在传统工程建设过程中，工程建设预算“十有九超，甚至一超再超”的现象屡见不鲜，建设管理水平和投资效益不高，投资成本不断提高，这是困扰政府重大建设项目的重要问题。传统的建设管理模式下，由于投资、建设、验收等权力均集中在一个部门中，一方面存在着管理者对工程建设全过程的不完全了解，易受承包商的蒙骗；另一方面，由于权力的过于集中易产生滥用职权的现象，从而形成人们常说的“大楼建起来，干部倒下来”。
作为新型的建设管理模式，代建制为政府投资项目的建设探出了新路子，具有明显的效用。一是从工程的实施来看，严格执行了投资预算。代建单位严格按项目概算办事，超预算政府一律不埋单，代建者不会做超预算之事。而建设款项的支付是控制在代建单位已完成工程量的80%左右。建设规模按设计任务书实施，克服了使用单位从自身利益出发，随意变更建设规模和搭车建设的现象；二是项目建设专业性强，工作效率高。由于代建人是专业从事工程建设管理的，有一支专业化建设管理队伍，熟悉业务知识，了解市场情况，节约成本意识强，工作效率高；三是项目建设质量高。提高工程建设项目的质量是推行代建制的出发点和归宿。建设项目建立了项目法人负责、施工单位保障、监理单位控制、质监部门监督的四级质量管理体系，对每一道工序进行全方位监理、全过程跟踪，发现问题及时整改，确保了工程建设的质量。总之，由于推行代建制，克服了投资、建设、管理、使用“多位一体”的弊端，实现四权分立且相互制衡，对腐败的免疫力明显增强，能有效遏制投资项目中的腐败现象。
3结语
随着我国政府投资项目建设规模的不断扩大，对建设管理的力度也不断加大，对政府投资工程中存在的管理水平低、管理过程不规范、超概算投资行为等现象，因此，探索和研究代建制显得非常必要，代建制作为逐渐被世界发达国家广泛应用的一种工程建设项目实施管理方式，与现行政府投资项目管理体制和政府工程采购相比，代建制具有明显的优势，政府对代建制项目主要把握产业政策和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政府投资项目建设管理行为。
在政府投资项目建设中实行代建制，代建人在资金拨付、工程决算、竣工审计等方面受到严格的监督；同时，代建人与建设方相互监督、相互制约，有效遏制建筑工程中的腐败现象，因此，加快推进工程代建制，不仅可以有效地控制建设规模、节约投资、保证工程质量，而且对推行社会化专业机构管理工作、提高政府投资建设项目的效益，全面提升建设管理的水平，都具有十分重要的意义。责任编辑 朱靖
