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国有企业改革中国有资产流失的主要形式、原因及对策建议
产权局 李光林 按照原国家国有资产管理局于1998年1月发布的《关于国有资产流失查处工作若干问题的通知》的内容，国有资产流失是指对国有资产负有管理或者经营责任 的单位或者个人，在履行其职责的过程中，违反法律、法规和有关规定，致使国有资产财产权遭受损失。据此，根据我国目前法律、行政法规和国家有关国有资产管 理的规定，可以将国有企业改革中较常见的国有资产流失形式概括地划分为八类，以下对八种主要形式、原因和对策建议做简要分析： 一、主要形式 （一）在发生应当进行国有资产评估情形时，不按规定进行资产评估，或者先剥离一部分净资产再评估、随意压低评估值，造成国有资产损失。 依照《国有资产评估管理办法》及相关规定，国有资产占有单位有下列情形之一的：资产拍卖，转让，企业兼并，出售，联营，股份经营，与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业及其他形式企业，企业清算，都应当进行资产评估。 违反这一规定的行为大约有四种： 1、在发生评估情形时，根本不进行评估，只按账面价值或者靠拍脑袋确定国有资产的价值量； 2、在发生评估情形时，对企业占用的国有资产不完全进行评估，往往将土地和无形资产自行剥离在评估范围之外； ３、对评估进行不当的行政干预，搞指定评估，规定评估值上限，或者压低评估值，使评估成为流失的合法形式； 4、在发生评估情形时，国有资产占有单位以低评估为目的，提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊，致使评估结果失实。 （二）在进行国有产权转让和处置国有资产时，违反规定，无偿地或者以明显低于市场的价格转让给非全民单位或者个人，造成国有资产流失。 这类行为有如下特征。 1、违反权限，不经批准，擅自作主； 2、受让方是非全民的单位或者个人，因为在全民内部，无论有偿无偿、价格高低都不属流失性质； 3、转让价格低于市场价格，或者将仍有价值的资产作无偿处置；这三个特征也是构成此类流失行为的要件； （三）在企业改制时，违反规定，将国有资产低价折股、低价出售或者无偿分给个人，造成国有资产流失。 对这类行为，《公司法》做了明确的禁止性规定。其主要特征表现在将企业国有资产以低于政策允许或市场合理价格折股，或者将部分国有资产不折股，或者随意将国有资产折成企业股，甚至无偿分送给个人，搞“内部职工股”，结果是减少或者是放弃国家所有者权益。 （四）在国有资本与财务管理中，违反国有资本与财务制度，私分、隐瞒收益，随意投资、随意担保、非法侵占国有资产，造成国有资产流失。 综合起来，违反财务管理的行为在几个方面会造成国有资产的流失： 1、占用单位国有资产的状况得不到真实的反映； 2、减少企业国家所有者权益； 3、使国有资产处于失控状态； 4、为个人或少数人侵吞、蚕食国有资产提供了条件。可见，违反财务制度的行为既是直接带来国有资产流失的行为，也是使国有资产处于流失危险的行为。 （五）在行使企业经营权时，滥用经营权，侵占国家所有权益，造成国有资产流失。 1、将生产性折旧费、大修理费、新产品开发基金或者处置生产性固定资产所得收入用于发放工资、奖金或者增加集体福利； 2、违反规定，擅自为非全民单位或个人担保，而承担连带责任； 3、违反决策程序和报批手续，造成决策失误使建设项目不能按期投产，或投产后产品无销路，投资无效益，致使企业财产遭受损失； 4、擅自将国有资产转移给集体或者无偿分给个人； 5、擅自将国有资产转移到境外。 （六）在股份制企业和中外合资、合作企业中，对损害国有股权益和中方权益的行为不反对、不制止，造成国有资产流失。 这类行为的主体是国有持股单位和中方投资单位，行为的特征一般表现为不作为，对国有资产的侵占来自于国家所有权外部。具体地说，在股份制企业中，对国有 股同股不同权、同股不同利，对国有股不分红或少分红，以及在转配股时，对国有股实行不平等待遇，变相损害国有股的权益。 在中外合资、合作企业中，外方侵占中方权益的作法多种多样，主要有以下几种： 1、利用控股权把持财务，不承认或擅自减少中方出资额； 2、低价甚至无偿占用中方资产和流动资金； 3、投资不到位或者将所投资金抽走，仍按原比例分红； 4、在投入技术设备时高报价格，在代购设备时转手加价； 5、控制交易伙伴（进货和销售渠道），借“两头在外”，实行原材料高进，产品销售低出，转移利润。 （七）在行使出资权、监督管理权时，违反规定，非法干预企业经营权，造成国有资产流失。 这类行为的主体是国有资产的出资者、政府有关部门和企业的监督机构。行为的主要内容是，向企业下达不当的决定，强令企业执行；或者在行使审批权、决定权时，权力行使不当，或者超越权限处置企业产权。 （八）通过大量投资设立境外企业或境外控股壳公司，将国有企业或国有资产划转至境外，弱化约束管理，自行处置经营收益，甚至将国有资产转移至个人名义开设的境外公司中，造成国有资产流失。 这种行为的特征是公司注册地在境外，销售及利润实现在境外，实际上是两头在外、中间在内的生产加工经营的实体。 二、原因 （一）法律制度不健全、不完善、缺乏操作性 可以说，目前我国的国有资产管理法制建设尚不健全。迄今为止，我国尚未有一部关于国有资产管理的基本法律。全国人大从1994年开始进行的《国有资产 法》的起草工作至今已历时十余年之久，但由于等多方面的原因至今未能出台。2003年4月《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院第378号令）颁布之 前，我国国有资产管理方面的法规体系主要是由部门规章及以下级次的文件构成，无论是从效力上还是从级次上都缺乏权威性和统一性。 在社会经济生活中，由于缺乏权威的法律规定，人们对保护国有资产的法制观念淡薄，对造成国有资产流失的违法行为可能带来的后果缺乏足够的认识，个别对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人，在履行其职责的过程中，铤而走险，致使国有资产财产权遭受损失。 （二）企业管理不完善，忽视无形资产管理 长期以来，企业在“重经营、轻管理”的思想影响下，过份强调铺摊子、搞投资、抓经营，忽略了内部管理，造成了大量的国有资产流失。具体表现为：一是投资 管理不善，投资效益不高，造成有些企业严重亏损；二是财会基础工作薄弱，内部规章制度不健全，缺乏各部门间的约束机制，企业管理失控，造成国有资产流失和 浪费；三是对流动资产管理不严，资金流失。 无形资产主要是专利权、商标权、著作权、土地使用权和商誉等。长期以来，人们只重视有形资 产的管理，忽略了无形资产的价值，造成国有无形资产大量流失。企业在创办过程中往往被忽视计算对无形资产的计算，或者是在产权转让过程中少计、漏计。主要 表现在：1、无形资产在创办中外合资、合作企业过程中往往被忽视计算；2、企业在产权转让过程中少计、漏计。 （三）企业法人治理结构不完善 长期以来，国有企业按《全民所有制工业企业法》设立和运行，企业资产是国家财产的一部分，政府或政府通过国有银行对企业的债务承担着连带责任。为使企业 有市场活力，政府就倾向于下放经营权。由于所有权与经营权混为一谈，在向企业下放经营权的同时，往往将所有权一并下放，为企业内部人控制一切提供了条件。 由于公司管理和约束机制不健全，缺乏有力的管理和约束手段，存在着严重的失控现象，形成国有资产流失。 三、对策建议 国有资产是全国人民的共同财产，是社会主义制度的基础。防止和制止国有资产流失，促进国有资产保值增值，需要全社会的共同努力。 （一）加强国有资产产权基础管理工作，建立现代产权制度 现代产权制度以“归属清晰，权责明确，流转顺畅，保护严格。”为其主要内容。国有资产产权基础管理工作包括产权登记、产权界定、清产核资、资产评估等项内容，服务于现代产权制度。 国有资产监督管理机构通过产权登记，可以确认占用单位国有资产的国家所有性质，可以掌握占用单位国有资产的经营状况和产权变动状况。各中央企业要充分认 识产权登记的重要性，在对外投资、资产划转、产权转让、合并分立、企业改制等经济活动中严格按照有关规定办理产权登记。通过产权界定，可以明确财产归属， 排除流失的隐患；通过清产核资可以查清资产、核实企业财产占用量，核定国家资本金，摸清家底；资产评估是维护国有产权合法权益的重要手段，评估结果是资产 作价的基础依据。通过资产评估管理，可以把住关口，有利于保证国家在企业改组、改制、兼并、拍卖、中外合资经营、中外合作经营过程中的合法权益。这些基础 管理工作具有发现和堵住国有资产流失漏洞的功能。 （二）规范国有产权转让行为，防止国有资产流失。 为推进国有经 济布局和结构的战略性调整，保证国有企业改革的顺利进行，促进国有资本合理流转，防止国有资产流失，各中央企业要严格规范企业国有产权转让行为，加强对产 权转让的全过程管理：一是要严格履行内部决策程序和审批程序；二是要按规定做好清产核资、财务审计和资产评估，并以评估值作为转让价格的参考依据；三是要 坚持产权转让进入市场并公开披露有关转让信息，广泛征集受让方，杜绝暗箱操作；四是要选取适当的转让方式，确保国有资产不流失；五是要及时进行产权变更登 记，做好转让收益管理。 （三）制定相应的法律、法规和规章、制度，加强政策性预防 2003年4月，国务院发布了 《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院第378号令），明确规定国有资产监督管理机构依照《中华人民共和国公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出 资人职责，维护所有者权益； 通过统计等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管。国有资产监督管理机构应当建立企业国有资产产权交易监督管理制度，加强企业国有资产产权交易的监督 管理，促进企业国有资产的合理流动，防止企业国有资产流失。这只是规定了国有资产的监管机构，而没有明确国有资产流失查处机构，也没有明确具体的查处权限 和法律责任。国家应当制订专门的国有资产流失查处办法等法律法规，明确国有资产流失查处的具体部门、权限、以及相关的法律责任等内容。对以弄虚作假或其他 不正当手段，造成国有资产流失者，必须坚决追究经营者的责任，除令其赔偿外，给予行政处分或追究刑事责任。在政府各部门当中，明确国有资产流失案件的查处 机关和主管机关，建立合理的国有资产流失查处体制，是有效防止国有资产流失，维护国家所有者权益的根本保证。 为了使政策的酝酿、决 策、制定和贯彻执行的全过程都能起到有效的预防国有资产流失的作用，必须把握住以下几个环节：一是要保证政策制定程序的合法化、科学化和民主化；二是要保 证政策内容要符合客观实际；三是保证要有与政策出台相适应的全面、完整、缜密的制度措施体系。 |
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