查处取缔网络无证无照经营初探

查处取缔网络无证无照经营初探

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来源：武汉市公安局 关太兵 熊强 时间：2009年12月21日 11:01 阅览：2868280

网络无证无照经营是指利用互联网无证无照从事商品经营、经营信息发布或者营利性服务的活动，属于非法经营的范畴，即俗称的无证无照网吧、无证无照网站、无证无照网上商铺。与普通无证无照经营现象一样，它扰乱了正常的市场经济秩序，破坏了公平竞争原则。随着互联网的发展，受利益的驱动，网络无证无照经营现象在现实和虚拟网络空间中呈愈演愈烈之势，给行政机关执法管理带来了难度和挑战。本文拟从网络无证无照经营的表现形式、产生原因、公安机关执法管理工作的职能定位及下一步工作对策等方面作出一些初步探讨。
一、网络无证无照经营的主要表现形式
（一）无证无照网吧
无证无照网吧，俗称“黑网吧”，是指未办理公安机关信息网络安全审核意见书、文化部门网络文化经营许可证、工商部门营业执照的互联网上网服务营业场所。黑网吧分为典型的黑网吧和变相的黑网吧。
典型的黑网吧是指应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的互联网上网服务营业场所。这类黑网吧多存在于远城区、城乡结合部、城中村，他们接纳大量未成年人上网，营业场所大都不符合消防安全管理规定。为了逃避检查，铁门铁窗紧闭，存在极大的安全隐患。近几年查处取缔的黑网吧都是这种类型。
变相的黑网吧是指超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的互联网上网服务营业场所，如咖啡厅、歌舞厅、宾馆等旅店业、学校电子阅览室、电脑培训学校等公共场所为了牟利，擅自提供互联网上网服务。这类黑网吧逃避监管，具有隐蔽性，根据《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370号）第四条之规定应当予以查处。
（二）无证无照网站
网站分为经营性和非经营性两大类。经营性网站实行许可制度，非经营性网站实行备案制度（《互联网信息服务管理办法》国务院令第２９２号第四条规定）。无证无照网站是指未取得许可或者未履行备案手续、没办理工商执照而提供互联网信息服务的网站，俗称黑网站。据有关部门不完全统计，我国目前有网站800多万个，而在中国互联网络信息中心（简称CNNIC）备案的网站（含许可的网站）只有306.1万个,余下的就是无证无照的网站。这类网站往往涉及黄、赌等违法犯罪行为，存在法律法规禁止的内容。表现形式为：
1、无证无照。指既未取得许可或者未履行备案手续、未办理工商执照而从事经营活动的网站。这类黑网站占了大多数。全国公安机关查获的十几万起淫秽色情网站均是这一类型。
2、有证无照。指取得许可或者履行备案手续、未办理工商执照而从事经营活动的网站。取得许可或者履行备案手续是指符合《互联网信息服务管理办法》第十一条规定的情形——“互联网信息服务提供者应当按照经许可或者备案的项目提供服务，不得超出经许可或者备案的项目提供服务。非经营性互联网信息服务提供者不得从事有偿服务”。这类网站往往未履行内容审核、巡查等职责，有的安全技术措施不到位，给我们的监管工作带来被动。近年来，武汉市公安局破获的数十起利用互联网组织、介绍卖淫的案件，多由这些网站非法发布网上招嫖信息。 
（三）无证无照网上商铺
网上商铺是指利用互联网平台进行经营活动者。它包括电子商务、网上店铺、点客等。随着互联网技术的发展，网上经营活动越来越多，如通过“淘宝网”进行的交易额每月逾三十亿元。对网络经营这种市场交易新现象，国家法律法规未及时跟进，有效加以规范，长期以来网上商铺无证无照经营比比皆是，鱼龙混杂，呈蔓延、无序状态，监管乏力，网上诈骗、盗窃、敲诈勒索等违法犯罪现象层出不穷，伪劣产品大肆充斥，据中国互联网络信息中心调查，网上信任度只有64%。其表现形式为：
1、无证无照。指应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的网上商铺；
2、无证有照。指超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的网上商铺；
3、有证无照。指已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的网上商铺；
4、照已失效。指在网下已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自在互联网上继续从事经营活动的网上商铺；
5、无照。指无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的网上商铺。
据了解，目前，国家工商总局下发了《网络市场监督管理暂行办法（征求意见稿）》；北京市工商局成立了特殊交易监督管理处，负责监督管理利用互联网等特殊渠道从事的经营活动；贵州省出台了《贵州省网络经营行为管理暂行办法》；大连市发布了《大连市网络经营主体登记备案通知》，其他部分省、市也相继制定了相关的管理规定，这说明国家和地方的主管部门对网络市场经营者正在采取措施，进一步加强监管。
二、网络无证无照经营产生的原因
网络无证无照经营产生的原因主要有三个方面：主观原因、客观原因、管理原因。
（一）主观原因
1、一些无证无照经营者缺乏基本的法律常识，也认识不到无证无照经营的违法性和危害性； 
2、一些下岗人员,借口为了生计，因为国家有政策优惠，于是自感无需办证办照，个别地区因此原因出现的黑网吧现象比较突出；
3、一部分无证无照经营者明知法律的规定，出于主观故意，或者是为了偷逃税费而心存侥幸；或者是由于硬、软件条件达不到有关审批的要求而干脆不办证照，如网吧设立；或者是明知自己从事的经营活动为法律严格禁止而只好暗中经营，如销售假冒伪劣产品。
（二）客观原因
1、一些经营者不具备合法经营的设立条件；
2、互联网的广域性决定了黑网站发现难、查处难；黑网吧为了逃避打击，往往隐藏在背街小巷和村庄里，造成发现难、查处难。
（三）管理原因
1、立法空白，造成执法盲区；
2、国家出台的法律法规界定不很清楚，行业管理部门与工商部门难以达成统一意见，无法对其进行规范；
3、在具体查处取缔无照经营时，各部门没有一个有效的协作联动机制，配合少，协调难；
4、突击行动，对无证无照经营整治一阵风，不能形成常态；
5、因长期违法经营未受到查处；
6、不作为。对于“关系户”往往大事化小、小事化了；极少数部门从小集体利益考虑，向无证无照经营收费，以收代管；
7、法律手段缺失而导致查处取缔难。行政手段有限，往往刚刚责令关闭网站立马更换域名、网页又出现；黑网吧的取缔甚至出现公然对抗执法的恶劣行径；由于事后监督跟不上，有的经营者即使被处罚，仍然继续无照经营，造成无照经营屡禁不止。
8、极个别管理者徇私枉法，个人向无证无照经营者收“保护费”，一旦上级有查处行动，就通风报信。
三、公安机关查处网络无证无照经营的职能定位
查处取缔网络无证无照经营的执法主体是工商部门，公安机关在查处取缔中处于协助、配合的角色。对于擅自设立互联网上网服务营业场所，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔（《互联网上网服务营业场所管理条例》国务院令第363号第二十七条）；对于未取得经营许可证，擅自从事经营性互联网信息服务，或者超出许可的项目提供服务的……未履行备案手续，擅自从事非经营性互联网信息服务，或者超出备案的项目提供服务的，由省、自治区、直辖市电信管理机构责令限期改正……责令关闭网站（《互联网信息服务管理办法》国务院令第292号第一十九条）；对于擅自从事经营活动的网上商铺，由工商行政管理部门进行查处（《无照经营查处取缔办法》国务院令第370号）。
在网络无证无照经营中涉及到犯罪的，由公安机关依法追究刑事责任。《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》第五条规定“……构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”；《互联网上网服务营业场所管理条例》国务院令第３６３号第二十七条规定“……触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪的规定，依法追究刑事责任”。
今年，我市根据六部委《关于加强协调配合开展查处取缔黑网吧专项行动的通知》精神，成立了专项行动领导小组，由市政府副秘书长周元任组长，市文明办、市工商、文化、公安、通信管理局等单位有关负责人为成员，办公室设在市工商局，6—9月，在查处取缔黑网吧专项行动中，公安机关全力配合，收集黑网吧信息400余条，出动警力9000余人次，协助查处取缔黑网吧340家。
四、查处取缔网络无证无照经营的对策
1、加强法律宣传教育。要开展广泛的宣传教育，向网络经营者大力宣传《无照经营查处取缔办法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《互联网信息服务管理办法》等法律法规，增强网络经营者的守法意识和抵制无证无照经营的自觉性，在全社会形成抵制、打击无证无照经营违法活动的氛围。
2、明确查处范围。长期以来，查处无证无照经营往往只查无照的，不查无证的，只查终端，不问根源，造成无证无照屡禁不止。实际上，无照的往往也是无证的。国务院《无照经营查处取缔办法》规定对于无证无照、有证无照、证照失效以及超范围经营有照无证等非法经营行为均应予以查处。
3、对为无证无照经营行为提供便利条件的也要处罚。以往只罚和尚不问庙，打跑了这个无照经营者，又来了那个，特别是违法建筑的房屋所有者、互联网运营商、互联网信息服务商，受利益驱使，为无证无照经营者提供条件。因此，对于知道或者应当知道属于法律规定的无证无照经营行为而为其提供条件的，也要依法予以处罚。
4、打疏结合，疏堵并举。对无证无照经营行为也应区别对待，对符合办证条件的，应积极引导其合法经营。对无照经营行为规模较大、社会危害严重的要从严从重打击，严厉处罚。
5、明确部门职责，各司其职，各负其责，执法到位。造成我市无证无照非法经营行为泛滥的原因是多方面的，各部门职责不清，单部门执法，监管没有形成合力，导致对无证无照经营行为监管不力、打击不力是一个重要的原因。各部门只有认真履行法定职责，责任到位，才能确保执法到位。
6、充分发挥市政府专项行动领导小组的作用，加强各部门之间的合作。定期召开综合治理无证无照经营会议，全面掌握查处取缔无证无照经营工作情况，及时跟进工作进度，督促落实各项工作措施，协调解决查处取缔无证无照经营工作中的重大问题。
7、修订、完善有关法规、规章，提供完善的法律保障。现行法规中有些规定与现实脱节，不能有效地防止和清除无证无照经营行为，建议通过立法，明确各级人民政府和各有关部门在查处无证无照经营行为工作中的职责、权限和要求，将实践中行之有效的制度、程序、措施、模式和方法等，上升为法律规范，做到有法可依，促进依法行政。