浅议税收管理员如何规避税收执法风险
黄冈蕲春县国税局横车税务分局 汪 志
近年来税收执法风险呈逐步上升的趋势。随着检察院针对国税系统税收执法行为的不断介入，规避执法风险问题，已成为当前国税基层税收管理员在履行职责过程中，必须要认真研究解决的一个迫在眉睫的课题。笔者结合基层国税工作实际和税收执法实践，在此作一些浅显的剖析和思考。
一、引发税收执法风险的若干表现
税收执法风险本意是指税务机关及其执法人员在税收执法、管理过程中潜在的、因执法主体的作为或消极不作为，使税收征管职能失效或在行使职权或履行职责过程中，因故意、过失、容忍、放纵，侵犯了国家或行政管理相对人的合法权益，造成其一定的物质或精神上的损失而引发法律后果，需要承担行政责任甚至被追究刑事责任的各种危险因素的集合。然而当前造成税收执法风险既有税务机关自身因素，也有其深厚的社会经济根源。总体来说，容易引发风险主要表现在以下几方面：
（一）税收管理上的风险。这类因主观过失、未履行或未完全履行职责客观上而形成的风险，日常不易察觉，最容易忽视，而实际最终造成的后果将可能是极其严重的，甚至要承担法律责任。
1、税务登记不准确。如果我们在这个起始环节所登记、采集、补录的相关数据、信息、资料不清、不准、不全，录入CTAIS2.0系统会直接影响对纳税人税种、税率、征收方式的确认，或徇私舞弊、玩忽职守、或者滥用职权造成漏征漏管或造成错误性导向，势必将导致后续一系列的管理工作无法正常开展或诱发风险。
2、核定调整个体税款不严格。如果我们缺乏事业责任心或重实体轻程序随意执法，税款核定调整中程序不合法、资料不完备，徇私舞弊或者玩忽职守，造成核定调整的税额畸高或明显偏低，形成执法不公和后果，难免引发不必要的工作难度或意外风险。
3、税源管理、户籍巡查不实。由于税收管理员在税源管理中个别存在“抓重大户、偏松小户”思想，管理上易出漏洞，留下隐患。对未按规定的权限、时间、程序和操作规程办理出口退税、备案类减免税、增值税一般纳税人超标认定等涉税事项的审批或认定，如果把关不严、巡查不实给予审批认定，以及针对纳税人的欠税公告不及时、行政许可擅自扩大范围等等就会产生应征不征、税款流失情况的风险。
4、税收执法措施不当。税收管理员在执法工作中易出现税收保全或强制执行程序违规和税款已缴而未及时解除保全措施，要依法承担赔偿责任、给予行政处分，严重的还要被追究刑事责任等风险。
（二）政策、文件精神执行上的风险。此类风险主要是税收管理员在税收执法过程中，由于解释或执行落实法律法规政策所赋予的职责中应作为而未作为、未完全作为或作为了未赋予的职责职能范围内的管理事务而形成不良影响及后果的风险。
1、内部因素：一是受税收法律法规缺陷的制约。目前执行的都是税务机关尝试出台制定的内部规章和规范性文件，没有明确的法律地位，形成缺陷或漏洞空间较大，执法风险隐患较高；二是受内部制定的规定、办法的制约。为落实好上级政策、文件精神，大多会结合本地实际出台一些具体的办法和规定。可一旦出现问题，就给司法机关追究税务人员的责任提供了依据或证据。三是受税务执法人员业务素质的制约。每年的规范性文件出台，互通性不强，文件多、规定多，税收政策趋于复杂化，因对其理解有偏差，在执行中出现有冲突的现象，从而导致执法质量不高。四是受内部权力监督机制的制约。目前监督制约机制还不完善，存在一定范围的死角，给个别人提供了违规执法的空间。
2、外部因素：一是个别纳税人为达到偷、逃、骗税的目的，极尽可能地利用一切手段和措施，拉拢和腐蚀税务执法人员。二是受到地方政府部门的干涉。当地政府为大力发展地方经济，往往会做出“超常规、跳跃式发展”的举措，在下达税收任务指标时，层层加码，这些高指标与当地的经济发展速度极不协调。有时还会私自制定各种实施办法和操作规定，常常忽视对税务干部职工的保护，出现问题往往由税收管理员承担责任，为完成下达的各项任务目标，极易发生执法风险。
（三）管理员综合素质上的风险。此类风险的形成主要是个别税务管理员素质不高，廉政防范意识不强而渎职失职，从而面临的行政或刑事处罚等风险。
1、执法理念不高：一是思维模式简单化，法律意识观念淡薄，存在侥幸和麻痹心理；二是主观意识随意性，凭感觉和经验办事，靠关系和面子执法，以权、情、言、罚代法，最终导致执法风险发生。
2、执法行为不当：一是抵制或拖拉。不履行或不正确履行工作职责，明知故犯。二是疏忽或过失，执法风险意识淡薄，自我防范意识不强，执法方式随意、简单，不按规定程序规范操作。
3、业务素质不精：一是因业务技能不强、服务水平不高、执法不规范甚至违规。部分人员平时不放松对业务知识更新充电，对税收法律法规、规章、政策及相关涉税法律条文不熟悉，甚至一知半解，致使执法不明、权限不清、错误引用等素质水平偏低现象。过分依赖当前税收执法管理信息系统进行监督或识别执法过错，必要时通过陈述申辩予以调整，免予处罚责任追究；二是因责任意识淡化，玩忽职守、执法不严。少数人员由于职责观念不强，不严格执法，呈现缓作为、不作为甚至乱作为情形，突现在精神低迷、工作马虎、执法随意、疏于管理、处理失度、违法不惩等现象，从而导致工作上的漏洞和过错；三是自身道德素养低下，执法方式粗俗、野蛮。极少数人员服务意识缺乏，给人脸难看、话难听、事难办感觉，方式简单、手段粗暴，易激化征纳矛盾、恶化环境，难脱责任追究；四是法制意识不强、廉洁自律不佳。个别人员平时忽视加强对自身执法效能要求，忽略对人生观、价值观、权力观的改造，经不起诱惑和拉拢而下水，腐化堕落、折已损公，最终受到法律的严惩。
二、有效规避税收执法风险的几点建议
1、讲究管理手段新策略，强化税收社会网络执法力量
在工作中，应多向地方党委、政府和上级领导汇报沟通，积极争取地方党委、政府和上级领导的重视、支持。与行政命令相冲突时，应做好解释、沟通、宣传、协调工作，必要时向上级或相关部门反映情况。同时应加强与司法部门搞好协调配合，形成执法合力；与执法监督部门加强信息互通，形成执法后盾；与上级部门及同行加强信息联系，形成执法网络，以取得他们的理解、配合和支持，共同维护税收秩序，营造良好的税收执法环境，进一步协助税务机关化解可能出现的执法风险。
2、探索管理素质新举措，提升管理人员税收执法效能
一是调动学习热情。要鼓励干部职工报考注税、注师考试，加强日常管理实际操作的新的执法流程和执法文书，制作清晰的实例进行讲解，时刻提醒易出风险、敏感环节及部位，提高税收管理员学习的积极性。二是引导规范行为。引导干部职工常习现行税收法律法规和新政策，了解日常税收执法的依据和标准，透彻掌握税收相关知识及涉税法律法规，自学提高业务能力和执法水平，避免因执法不到位造成玩忽职守，或者在越权执法形成滥用职权，明确税务人员只有熟知不规范执法的相关责任，拟订相关工作手册，明确其职责和工作范围，促使自觉地规范执法，有效化解和防范税收执法危机的发生。三是抓好培训或讲座。组织广大税务干部学习通用法律知识和从事本职工作所需的专门法律知识，深化税务干部执法风险的意识，强化自我保护的法律意识，以适应日益复杂的税收工作环境。三是提升服务效能。不断规范税收执法权，做到管理与服务并重，在规范执法中服务，在服务中规范执法。四是扩大执法监督。积极参加地方政府组织的民主评议政风行风活动，通过外部设立举报箱、举报电话、聘请社会义务监督员等形式，把税务行政执法行为置于社会监督之下，随时倾听社会各界人士对税务执法工作的意见和建议，促进税收执法公平与公开，不断改进工作方法，促进税干执法效能的提高。
3、转变管理意识新思维，规范风险防范机制执法氛围
管理工作中，要对税收管理员随势强调、灌输税收执法意识思维，进行“法治”教育和“执法危机”警示教育，引导、转变执法危机的意识，使其对自己的工作有一个更高层次的认识。一是强化依法行政，规范权力行使。认真分析查找职务犯罪易发、多发的薄弱环节，重点围绕增值税一般纳税人认定；税款征管；“四小票”管理；税务检查；日常巡查核实；税收的减免、优惠、缓缴、退税等审核、审批；个体工商户核定（调整）税款和起征点认定等有一定自由裁量空间的部位和重点环节，进一步明晰岗位责任，优化业务流程，健全操作规程，强化监督措施，形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的规范管理链条。要依法、合理行使自由裁量权，严格按照法定的程序、步骤、方式和时限行使权力、履行职责，努力克服执法随意性，尽力避免违法、违规行为的发生。二是完善监督考核，规范制约惩处。调整岗位职责与工作流程的适配，规范各岗位及上下环节之间有效衔接的执法流程，一旦事前察觉脱接或难以操作可能导致的管理漏洞和监控不力，以便及时弥补和修正，减少系统潜在危机。继续强化监督考核，完善以税收执法责任制为核心的目标管理考核机制，严格过错责任追究，以促进税收管理员自发由执法被动转为主动，从“要我规范”到“我要规范”上转变，有效地防止权力滥用行为的发生，减少违法、违纪执法行为，化解执法危机，并逐渐形成防范风险意识的执法良好氛围。（黄冈市政府法制办）
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