湖北省咸宁市咸安区“以钱养事”乡镇管理体制改革

    2008年10月8日至10日，笔者来到了以“以钱养事”闻名于乡镇管理体制改革的湖北省咸宁市咸安区。2008年1月，咸安区政府以此地方政府创新，获得了第四届“中国地方政府创新奖”优胜奖。其实，早在2004年笔者在一次会议上见到原咸安区委书记宋亚平时，就耳闻了咸安区“以钱养事”的乡镇管理体制改革，并萌生了前去考察的愿望。只是最近以来，关于咸安区的这个改革在社会上产生了一些争论，才促使我立即成行。

 

    咸宁市在湖北省是个小市，经济总量在全省排名靠后。这里距离武汉市只有80公里，交通便利，许多大企业把自己的生产基地放在了咸宁市的经济开发区。在今天东部地区土地价格、劳动力价格等成本大幅度上升的时候，这种趋势看起来还会继续下去。

 

    2002年，咸安区在农村税费改革后，乡镇财政收入大幅度减少，与过多的乡镇财政供养人员矛盾十分突出，据统计，当年咸安区的资金缺口就达2400多万元。尤其是各个乡镇“七站八所”的事业单位，人员多的有100多人，由于发不出工资，只能实行轮岗，实际上班人数不到1/3，其他人员自谋职业。上班的也因为政事不分、企事不分，大都在乡镇机关搞“中心工作”，很少从事本职，其服务也是以收费和罚款为主。这与农村发展新形势迫切要求建立服务型政府的目标，相差甚远。

 

    从2002年开始，咸安区先后将畜牧兽医站、农技站、水利站、农机站、城建站、房管所、文化站、广播站、经管站、计划生育服务站等9类站所112个单位撤销，“收章、摘牌”，人员整体分流，单位退出事业序列，职工退出事业编制，供养与财政脱钩。2004年9月，咸安区积极引导和鼓励已撤销站所的职工自愿领取一次性经济补偿费后，与原单位解除劳动人事关系。目前，全区9类站所职工712人，除已退休和年龄（男55岁，女50岁）符合内部退养条件的外，其余518人全部置换了身份，咸安区支付补偿金724万元。为了解除对改革的后顾之忧，2004年9月建立了乡镇事业单位养老保险，712名职工全部办理了参保手续，补交养老保险费541万元。

 

    改革后，乡镇政府通过购买服务、购买劳务的办法来落实政府农村公益性服务的责任。具体说就是“政府承担、财政保障、竞争择优、购买服务、合同管理、考核兑现”的农村公益性服务新机制，并制定了《关于进一步加强农村公益性服务工作的意见》、《咸安区农村公益性服务实施办法》和《咸安区农村公益性服务资金预算和管理办法》等规定。这一做法在当地被简称为“以钱养事”。

 

    据咸安区农村综合改革办公室主任李昌平介绍，从2005年到2008年，湖北省补贴给咸安区“以钱养事”资金分别为：

 

 

    2005年资金较多的原因是支付改革的成本。2006年按5元/人标准补助资金；2007年提高到按10元/人标准；2008年又提高到15元/人标准。“以钱养事”的项目也从2005年的6个；2006年的8个；2007年的11个；发展到2008年的12个。具体包括：农业技术、畜牧兽医、计划生育、农业机械、水利、水产、城乡建设、社区建设、文化体育、财务代理、森林防火、水库管护。

 

    对于“以钱养事”、购买服务的监督，李昌平表示，经过多年的实践，咸安区已经形成了“精细化”的管理模式。包括：乡镇有主要领导分管这项工作；合同管理；服务人员要有自己的工作日志；给农民发放“农村公益性服务农民监督卡”，内容包括：农技服务、畜牧服务、水产服务、计生服务，由服务人员在服务完成、农民认可后在上面签字；考核包括单项考核、季度考核和年终全面考核。

 

    在咸安区双溪桥镇的“农村公共服务中心”，镇党委副书记何靖和中心主任范天松介绍，这个服务中心成立于2006年11月15日，设6个窗口：查证服务资金；科技110和农业技术；城乡建设；民政福利；计划生育、司法信访。农村公共服务岗位设置的情况是：农技5人，1人负责1万亩的农技服务；畜牧11人，每人负责1000户；农机、水利、水产、城建、文体各设1人；计生2人；财务1人；森林防火12人；社区建设2人。共计38人。在改革前，双溪桥镇有事业单位人员74人。“以钱养事”的资金按季度发放，由个人申请，并进行考核。2007年农技服务员15000元/人年（包括养老、医疗保险）；2008年上升为20000元/人年。2007年畜牧服务员8500元/人年；2008年上升为13000元/人年。

 

 

2006年	2007年	2008年
29.6081万元	50.46万元	63.446万元

 

    在咸安区汀泗桥镇“农村公共服务中心”，吴国庆副镇长、周大勇副书记、杨斌副镇长和服务中心主任张文彬介绍，那里有“以钱养事”项目11个，分别是：农技5人；畜牧7人；文体1人；计生4人；水产1人；水利（包括水库管护）14人；农机15人；社区服务5人；财务2人；城建1人；森林防火15人。除去水库管护和森林防火由当地农民兼任外，真正的农村公共服务人员只有42人。改革前汀泗桥镇有事业单位人员67人。

 

 

 

    对于咸安区“以钱养事”的乡镇管理体制改革经验，湖北省委、省政府2003年11月4日发出了《关于推进乡镇综合配套改革的意见》。2004年又在7个县市进行试点。2005年在全省推广。至今也有4年了。但推广的结果参差不齐，出现了不少问题。由此，对于这项改革也发生了争论。综合起来，有以下几个方面。

 

    首先，“以钱养事”是换汤不换药。没有竞争的“以钱养事”，很有可能回到原来的体制中去。从表面上看，乡镇事业单位的人员是走出了原来的体制，但是实际上，乡镇政府购买服务的对象，仍旧是那些人，并没有更多的人员参与进来。而且，引入竞争机制将使原事业单位人员发生吃饭问题，会引发上访事件，影响社会稳定。笔者在调查中也反复询问过这样的问题，得到的回答是以后会有更多的竞争，目前还比较少。特别是湖北省不少地方在此项改革的推广过程中，并没有像咸安区那样对乡镇事业单位人员解除劳动关系、领取补偿金，只是简单以政府购买服务、“以钱养事”为主要实施重点。在乡镇事业单位人员身份没有改变的情况下，想要他们为农民服务，不蒂是缘木求鱼。

 

    其次，“以钱养事”群众参与程度低，形不成对农村公共服务的有效监督。精细化管理成本高，难以持久，流于形式。目前，要想保持比较好的农村公共服务效果，监督就很重要。从目前来看，虽然有群众的参与，比如发给农民《农村公益性服务农民监督卡》，要求服务人员在上面签字，考核时也要征求农民的意见。但是，在中国农村民间组织几乎不存在的条件下，单个农民监督农村公共服务人员的意识、成本和程度，都存在很多问题。就“精细化”管理所描述的单项考核、季度考核和年终考核；工作日志；合同制；农民监督卡等内容，成本也不低，任何一个乡镇要想完整地坚持下来，也并非易事。尤其是“以钱养事”改革在湖北省推广后，事实已经证明，如果没有高度负责的乡镇领导干部挂帅亲自抓，流于形式只是早晚的事情。

 

    再次，“以钱养事”造成上下不对口，许多部委的资金到不了基层。在处理突发事件上有先天缺陷，几次突发事件证明，地方政府有强烈的体制回归的冲动。这是笔者在咸安区调查时当地干部最为担心的事情。事实上，咸安区的乡镇管理体制改革虽然发生在基层，触动的则是自上而下的部门条条管理体制。目前中国中央政府和省政府的资金发放渠道，仍旧是以条条为主。有这个部门，上级的钱就发下来了。没有这个部门，钱很可能就或者少了，或者没有了。目前，咸安区乡镇事实上虽然没有了各种事业单位，但是，为了争取上级的资金和转移支付，还必须挂上一些已经不存在的事业单位的牌子，装装门面。这说明，下面改了，但是上面没有改，基层的改革要坚持下去是很困难的。特别是这几年连续发生了一些突发事件，比如：禽流感事件使乡镇感到畜牧防疫不能完全市场化；文化推广业需要有乡镇自己的文体机构；稻飞骚病虫害使乡镇感到农技必须由乡镇来掌握；还有食品安全事件、突发疾病事件等，都在一定程度上提出了“以钱养事”和政府购买服务的局限性。

 

    最后，“以钱养事”不能节约财政资金的支出，只能有限地提高财政资金的使用效率。咸宁市政府副秘书长周青松告诉笔者，“以钱养事”、政府购买服务确实可以提高财政资金的使用效率，但是，说此举可以大幅度节约财政支出，言过其实。持以上观点的还有武汉科技大学中国农村研究中心的贺雪峰。他们认为，算上改革的成本和政府应付突发事件的成本，此项改革并不能节约财政资金的支出，只有略为提高了财政资金的使用效果。这一点，与我在咸安区双溪桥镇和汀泗桥镇了解的情况有所不同。按照当地干部的计算，乡镇事业单位改革后，用人少了，财政资金节约了1/4。当然，这些干部没有把2005年改革的成本计算进去。