|
前 言 当前，我国的职业病防治工作机制不顺：监管部门多、监管力度低；内部耗损多，外部做功少。突出地表现在执法机制不顺、职业卫生服务定位不准、执法部门和服务机构配合机制不顺，严重地阻碍了当前职业病防治工作的开展。 执法机制不顺。2003年，中编办15号文将作业场所职业卫生现场监管职责划归安监部门，但《职业病防治法》规定的执法主体是卫生行政部门，法律和实际工作脱了节。首先中编办随意划分职业病防治监管职责严重违反《中华人民共和国职业病防治》，是属于无效的调整，应该承担相应的法律责任和行政责任。其次卫生部门有法律支持，却无相应的职责，对于作业场所职业卫生现场监管，卫生部门不再过问。安监部门有这个方面的职责，却无法律的支持，属于违法行为，还有少人员、技术差、缺经验、差设备，外行领导内行，开展工作有心无力，几年过去了，基本上还停留在了解情况、制订规章的阶段。作业场所职业卫生执法何时才能再次起步，目前还是未知数。
职业卫生监管职责的划分对卫生行政部门职业卫生监管人员工作的积极性和主动性影响巨大，对卫生部门多年辛苦建立的职业病防治机构体系该是一次的沉重打击。同时也让安监部门束手无策，安监部门本质工作就是安全生产，侧重在保护人民群众在生产工作中的生命安全，突然让他们这个外行来管理卫生部门长期管理的人民群众身心健康的预防工作，且不能从源头上进行管理，可以说是一头雾水。尽管国外有的国家叫职业安全卫生，有的叫职业健康安全，但我们中国国情目前不适合，也不允许模仿国外的管理模式，如果划给安监部门要重新设立人员、机构、设备、场所、经费，简直就是重复建设，是资源浪费。职业卫生划归给安监部门永远会被安全生产所忽视，因为我们国家正处于大规模经济建设的高峰期，安全事故将在近20年内难以降低，为了预防减少安全事故，安监部门的重点将始终是把保护劳动者的生命安全为第一责任，职业卫生对他们来说只是一项辅助业务，而卫生部门对我们劳动者的健康负有不可推卸的责任，要想搞好卫生工作无非就三点，一是预防，二是诊疗，三是监管，卫生部门不是诊疗部门，如果卫生部门一旦脱离了对作业场所的预防和监督管理，制定的职业病防控、诊疗法规和标准就脱离了实际，大量职业卫生技术机构和人员转而去其他的临床治疗工作，职业病预防监管将受到严重影响，受职业病危害的劳动者将还会持续增加。目前我们的安全生产管理人员的业务水平本身就不够，还要来管理人民群众的身心健康，实在有点勉为其难。希望相关部门从保护人民群众健康的实际情况出发，从国家行政体制的基本情况出发来理顺壮大我们的职业病防治监管体系。 一、分工协作 齐抓共管，细化监管责任 职业病防治工作是一项系统工程，融行政性特点和业务性特点于一体，既需要行政部门的执法监管，又需要业务单位的技术服务。 执法监管由卫生行政部门负责实施，技术服务由各级疾控机构和职业卫生技术服务机构负责提供，还有很多协调部门如安监、建设、工商、质检、环保等。它们是一个整体，难以截然分开，建议从卫生监督部门、安全监督部门、疾病预防控制中心抽出专业人员或者将卫生部卫生监督司、卫生厅卫生监督总队、卫生局卫生监督支队、安监总局职业健康监督司、疾病预防控制中心劳动卫生科合并成立卫生健康监督委员会。三个部门或机构独立履行各自职能时都存在困难，安监部门缺少法律支持，卫生监督机构受政府的制肘较多，疾控机构作为业务机构，缺少工作的主动权，各自为政都难有作为，抱起团来，优势互补是唯一可行的选择，一个统一协调的监督机制才能防止多头管，多头都管不好的局面。一是每季度由卫生健康监督委员会牵头组织进行职业卫生协调会并形成制度。定期(至少每季度)沟通各自工作情况、交换各自掌握信息、协调处理各自遇到的困难和问题。二是充分疾控机构的作用，而不应该舍近求远、另起炉灶。可以在以下几个方面发挥其作用：发生职业危害中毒事故时，进行流行病学调查，采集、分析样品；收集、分析、汇总职业卫生信息，进行职业病危害事故的预警预测和网络直报；组织对用人单位的健康教育和健康促进工作，提高职工的自我保健意识和防范处置事故的能力；接受执法部门或用人单位的委托，进行作业场所职业病危害因素的监测和对有毒有害作业工人进行职业性健康检查。作业场所职业病危害因素检测、评价应该统归卫生行政部门管理，因为疾病预防控制中心和相关卫生技术服务机构具有相当强的卫生技术服务能力。 二、完善法规政策 1、《中华人民共和国职业病防治法》明确规定国务院卫生行政部门统一负责全国职业病防治的监督管理工作，执法主体是卫生行政主管部门，有关部门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作，但目前卫生部门执法依据不充分，主要障碍是中编办〔2003〕15号文件、国办发〔2005〕11号文件规定了安监部门职业卫生监管职权，卫生部、国家安全监管总局（卫监督发〔2005〕31号）文件明确了卫生、安监部门的职责，这些都属于无效行为，难道部门文件比法律还大？这是严重违法《职业病防治法》规定的行为。近期安监局出台的《作业场所职业健康监督管理暂行规定》属于无效的规定，用人单位完全可以依据《中华人民共和国职业病防治法》第八条的规定拒绝安监部门的执法检查，因为安监部门首先他就是违法！还可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条进行行政诉讼，这些违法的行为必须依法彻底更正，同时卫生部门必须依法履行《职业病防治法》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》等法规规定的监管职责和义务切实维护法律权威。此外职业卫生许可证、职业卫生三同时审查、职业健康体检、职业卫生检测、职业病诊断与鉴定、职业病防护用品检测等收费性工作无统一的、合理的收费标准应尽快进行制定。 2、用人单位在履行《职业病防治法》等法律、法规部分内容时，无详细规定，例如： ①第十六条 “职业病危害严重的建设项目的防护设施设计，应当经卫生行政部门进行卫生审查，符合国家职业卫生标准和卫生要求的，方可施工”，但至今都没有一个编制职业病防护设施设计专篇的规范或导则。 ②第二十四条“ 用人单位应当按照国务院卫生行政部门的规定，定期（具体是多久？）对工作场所进行职业病危害因素检测、评价。检测、评价结果存入用人单位职业卫生档案，定期向所在地卫生行政部门报告（怎么报告，有无报告规定？）并向劳动者公布（怎样公布，有无公布标准？）” ③“第三十一条 用人单位的负责人应当接受职业卫生培训（接受谁的培训？培训效果谁来考核？），用人单位应当对劳动者进行上岗前的职业卫生培训和在岗期间的定期职业卫生培训（怎样培训，定期是多久？有没有培训大纲或者培训考核要求？），普及职业卫生知识，督促劳动者遵守职业病防治法律、法规、规章和操作规程，指导劳动者正确使用职业病防护设备和个人使用的职业病防护用品（到底那些是职业病防护设备？那些是职业病防护用品？职业病防护用品与普通劳动防护用品有什么区别？没有具体标准和规定）。” ④《建设项目职业病危害分类管理办法》第二十三条“在试运行期间应当对职业病防护设施运行情况和工作场所职业病危害因素进行监测”（请问如何监测？监测的依据是什么？监测的结果如何评定？） 强烈建议尽快出台《职业病防治法实施细则办法》，对职业病防治法进行细化、量化，使其具有可操作性，实用性。 三、卫生监督机构的建设 1、确定卫生监督员的身份问题。根据各地的经济水平和实际情况，一般建议纳入比照公务员管理，明确卫生监督人员职责。 2、增加卫生监督员的数量。卫生防疫技术人员总数为21万，其中约有10万人是现场卫生监督员，这个数量只有工商执法人员的1/6～1/10。 3、卫生监督经费保障，卫生监督相当于司法体系中的公安局，其职责是调查、取证，然后移交给法院或者检察院（卫生行政部门），并提出处罚建议，到底怎么处罚，需要卫生行政部门来做。调查取证阶段最需要人力和经费支持，但恰恰在这一点上，目前相关文件没有涉及。卫生监督执法属于国家行政行为,建议卫生监督体制建设理应纳入国家行政机构编制系列,相关卫生监督体制建设的政策应由国务院制定并下发执行,而不应由卫生部唱独角戏。由于现行的卫生监督体制建设政策是由卫生部制定下发到基层卫生行政部门,由基层卫生行政部门报告当地政府批准后组织实施,因此造成目前卫生监督机构在机构名称、规格、人员编制、行政级别、职能、业务范围、经费和装备都得不到保障。卫生部应进一步积极争取国务院的支持,协调国家编制、人事、财政部门从源头上解决上述问题。 4、各地卫生监督机构设置的机构名称、级别、内设部门、职权范围均需要统一和规范，明确将执法中执法检测任务划归监督机构负责，用人单位日常检测由疾控中心或者经省级卫生行政部门批准的单位负责，检测仪器、设备由上级卫生行政部门年审或定期审核，确保检测数据的有效性。 5、加强乡镇基层卫卫生监督队伍力量建设，实行县级卫生监督人员派驻制，把县级卫生人监督派驻相关乡、镇，人员定期轮换，作为绩效考核的一个重要内容，使每个乡都有卫生监督人员。 6、加强卫生监督人员的业务素质建设，进入企业要穿戴符合职业卫生要求的执法工作服和工作帽等相关防护用品，每年对卫生监督人进行培训和考核，确保队伍业务水平，同时每年对用人单位的卫生监督人员进行培训和资质考核。 7、国家卫生健康监督委员会、卫生部、省卫生厅可以通过标准考核，取得三级甲等资质的医院可以进行职业病的诊断工作，而不是只有疾控中心、职业病防治所等机构，形成一个良性的竞争环境，有利于执法监督。 8、统一全国国家、省、市、县对卫生监督的投诉、意见和建议的电话、传真、邮箱、网站并建立公开的投诉、意见受理机制，这样有利于公众的监督。 9、卫生监督机构发行《中国卫生监督报》和《中国卫生健康监督》等报纸、杂志宣传贯彻职业病防治相关的法规、管理、预防和治理以及监督方面的知识，提高卫生监督机构、卫生技术服务机构和用人单位的业务水平。 10、卫生执法监督人员在日常监督检查中不得接受用人单位宴请，送礼。 四、卫生技术服务机构建设与监督 1、疾病预防控制机构是实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位。按照政事分开的原则，卫生监督机构与疾病预防控制机构之间的关系是行政监督与技术服务的关系。监督与服务职责要明确，要规定卫生监督机构因执法检查需要，疾病预防控制中心必须配合卫生监督机构一统执法，并给予相关卫生技术服务。 2、将省、市、区（县）疾病预防控制中心和相关卫生技术服务机构按照医院管理模式分为甲级、乙级、丙级的三级模式。乙级、丙级必须经省级卫生行政部门审核批准，甲级须经国家卫生行政部门审核批准。根据技术服务、硬件配置、人员水平等标准来管理疾病预防控制中心和相关卫生技术服务机构，不管是省、市、区（县）等技术服务机构只要符合标准都能提高相应的服务资质，提高业务水平和竞争力。 3、壮大职业病防治机构的队伍，对那些具有职业病诊断和鉴定能力医院、院所，卫生行政部门要给予资质认定，充实职业病防治服务水平，争取把职业卫生评价、职业卫生教育、职业健康监护、作业场所职业病危害因素检测评价以及职业病防护用品、设备的检测五项业务划归一体，提升职业病防治机构的技术水平，也便于统一管理。 4、疾病预防控制机构和卫生技术服务机构对在疾病预防和技术服务中发现的公共卫生问题要定期（每月）向卫生执法监督机构报告，并提出相关建议。 5、职业卫生又叫劳动卫生是公共卫生的一个重要分支，疾病预防控制机构、职业病防治所、职业病防治院应该发挥其在人员上、技术上、硬件上的优势，使其发挥更大的作用。开展对尘肺、职业中毒、职业性肿瘤和放射性职业病危害等的监测，及时掌握职业病在高危人群、高危行业和高危企业的发病特点和发展趋势，研究重大职业病危险源的分布情况，开展职业健康风险评估和预警。 五、用人单位的卫生监督建设与监管 1、在用人单位成立前必须建立职业卫生管理机构，落实具有医学或者安全生产专业的人员来管理职业卫生，明确企业法人为本企业的职业卫生管理的第一责任人。企业建立起职业卫生机构后经县级卫生行政部门批准备案批复后，才能拿到正式的组织机构代码和工商行政许可证或营业执照。 2、凡是从事有毒有害作业的用人单位，必须取得单位职业卫生现状评价批复后，才能拿到职业卫生许可证。新建、改建、扩建和技术改造的建设项目未取得职业病危害预评价和职业病防护设施设计批复，建设部门、经济委员会不得批准开工建设批复，未进行职业病危害控制效果评价和职业病防护设施竣工验收以及取得卫生批复，建设部门、经济委员会等项目竣工验收单位不得批准验收。 3、用人单位必须每年组织本单位卫生监管人员到县级卫生执法监督机构、疾病预防控制机构、职业病防治所或者具有甲级资质的职业卫生技术服务机构等单位进行职业病防治法规、职业病预防管理、职业卫生检测、职业健康监护、职业卫生三同时、职业病防护用品使用以及职业卫生工程技术培训，拿到考核合格资质证书后方可从事职业卫生监督管理工作。 4、用人单位职业卫生监管人员大部分都不是公共卫生医师，公共卫生医师主要在职业病防治院和疾控中心等卫生技术服务机构工作，现今公共卫生医师已经不能满足用人单位的实际需求，建议卫生部、人力资源部设一个专门的国家职称，职业卫生师或者职业健康师，由县（区）级以上疾病预防控制中心或具有甲级资质的职业卫生技术服务机构每年负责培训用人单位职业卫生监管人员，卫生部组织考试，卫生部、人力资源部负责资质鉴定和发放资质证书，提高用人单位卫生监管人员的实际业务水平。 5、用人单位每年将职业卫生管理计划和实施方案须上报县级卫生行政部门备案。 6、用人单位设置职业卫生管理专项经费，专项经费不低于全年总预算的1.8‰，专项经费接受卫生行政机构、财务部门和审计部门以及工会的监督。 7、用人单位必须每年对本单位的职业病危害项目向卫生行政部门申报并向安监部门、人力资源部门备案，并取得申报批复和备案通知。 8、用人单位必须每年对作业场所职业病危害因素进行法定检测，将检测结果上报县级卫生行政部门。有剧毒物品作业单位必须每半年对作业场所进行法定检测，并将检测结果上报县级卫生行政部门，县级卫生行政部门在10个工作日内反馈意见批复。 9、 对于冶金、化工、采矿、碎石、制鞋、纺织等生产条件差、职业危害大、职业病发生率高又相对比较集中的用人单位进行强制性购买工伤保险，购买保险情况须在劳动合同中予以告知。 10、用人单位每年必须组织从事职业病危害因素的作业人员到疾病预防控制中心，职业病防治院等职业健康技术服务机构进行职业健康体检，疾病预防控制中心和职业病防治院出具职业健康体检合格证书，只有体检合格的劳动者方能上岗作业。县级以上卫生监督部门依据《职业健康监护技术规范》的规定每年定期或不定期对所辖区域用人单位的健康监护监督检查。 11、在项目建设之前进行的职业病危害预评价要将施工中的职业病危害因素进行评价，要督促建设单位在施工中落实各项职业病防护措施，特别是农民工、临时工的职业健康防护。 12、在法律上明确规定要将用人单位的临时工、农民工纳入本单位的职业卫生监管人群。 13、完善职业卫生档案。 14、县级以上卫生监督机构每季度要定期（4次以上）或不定期对所辖区域用人单位的职业病危害因素检测告知、职业卫生三同时、健康监护等情况进行监督检查。县级卫生监督机构联合工会、安全生产监督管理局、劳动部门每年对用人单位职业卫生管理情况、存在问题进行监督检查和建议，对职业病危害严重并且不重视的单位给予行政处罚或曝光处理。 15、应当规定在涉及到职业病诊断和鉴定上用人单位要拿出合法证据来证明自己采取了《职业病防治法》等相关法规规定的职业病防护措施和资料，而不是由劳动者提供，劳动者只需接受职业病诊断机构的健康检查。 16、生产经营高毒物品的用人单位应当建立职业病危害应急救援队伍，完善应急救援的人员、制度和装备，对非高毒物品生产经营单位可以委托相关的医疗机构或者卫生技术服务机构作为本单位的职业病危害应急救援队伍。 用人单位在职业病防治工作中是需要卫生、安监、人力、工会部门支持的，行政部门在制订法律、法规、标准时要更多的考虑用人单位在执行法规标准时的可操作性，连续性和适用性，有很多职业病防治工作是需要行政部门、职业卫生服务机构和用人单位一同才能实现的，既要要求用人单位做什么，又要使用人单位知道该怎么做。希望法规、标准的制定者要更多的深入现场才能制订出更适合用人单位的法律法规，而不是一纸空文。 六、建立一个长期的有效的卫生监督体系 1、 理顺卫生监督体系建设，促进卫生监督体制建设健康发展。卫生监督执法属于国家行政行为,其体制建设理应纳入国家行政机构编制系列,相关卫生监督体制建设的政策应由国务院制定并下发执行，成立卫生健康监督委员会是个很好的方法。 2、移交职责 该移交的一定要移交，特别是与工商、质检、安监、公安、环保、建设等部门交叉职责，一定要明确。 卫生监督部门应每年将卫生许可证的发放、吊销、注销等情况每月定期通报质检和工商部门，卫生部、卫生厅、卫生局、卫生监督所、疾病预防控制中心等机构的信息沟通联系渠道需要构建一个平台，相关信息大家共享，建议优化卫生健康监督办公平台，简化办事效率，让卫生部的要求及时传达到乡镇社区、企业，让乡镇、社区、企业的意见和建议及时反馈到卫生部，加强职业卫生监督与食品卫生、爱国卫生、环境卫生交叉监管协同协调，同工商、质检、公安、安监、环保、建设等部门的职责交叉相配合以及明确职责，对于建立一个有效的可执行和实施的卫生监督体系至关重要。 七、严格执法 市场经济的精髓是以人为本、依法行政、依法办事。我国已初步形成了较为完备的职业卫生法规、标准体系，到目前为止，卫生部已经发布了17项部门规章，制定修订了各类职业卫生标准600多项。严格执行《职业病防治法》、《有毒物品作业场所劳动保护条例》等配套法规、标准是做好职业病防治工作的不二法则。通过严格执法，使《职业病防治法》在用人单位落到实处，使职工的健康权益逐渐得到维护。严格执法应当建立在转变职能、增强服务意识的基础之上；严格执法不是严厉执法，对于初次违法、轻微违法的用人单位、技术服务机构，应悉心教育帮助，令其改正；对于屡教不改或造成劳动者健康损害、造成社会重大影响的单位和机构则毫不心慈手软，依法打击，体现法律的权威；对于卫生执法监督队伍中存在渎职、不作为、收受用人单位、卫生技术服务机构好处的应该坚决惩处。只有这样我们的职业卫生工作也不至于处于边缘状态，为构建法制社会、和谐社会和科学发展作出卫生健康监督服务部门应有的贡献。 二〇〇九年九月一日 |
|
|
