一、北京市人口数量的激增与人居环境的改善
中国到底能养活多少人？这个问题前些年引起过很大的争论而无定论。北京究竟能“装”多少人？如果翻看北京历年的数据，会发现北京人口规模预测的历史是“测不准”的历史，北京的人口规划已经走入了一个“屡设屡破”的循环。
1983年出台的《北京市城市建设总体规划方案》提出，要把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右。”仅仅3年后，1986年北
京市总人口已达1000万。《北京城市总体规划方案(1991-2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250万左右，事实是，2000年第
五次全国人口普查结果显示，北京市常住人口已达1382万人；《北京城市总体规划(2004-2020)》提出，2020年北京的总人口规模要控制在
1800万。但北京市统计局发布的数据显示，2009年，北京市常住人口已达1755万人。北京市人大常委会“合理调控城市人口规模”专题调研组所公布的
调查数据则表明，北京市常住人口2009年已达1972万。可见，《北京城市总体规划(2004-2020)》总体规划所确定的2020年北京常住人口控
制在1800万的目标很可能当前已被突破。
但应该看到，人口激增并没有使北京市的社会经济发展出现停滞以及“生态灾难”，北京的社会经济发展水平已经大大高于提出人口控制目标和最大人口
容量时的社会经济发展水平，人居环境明显改善。中国社会科学院编著的《2010年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告》（2010年）中，在生活环
境竞争力方面，北京以绝对优势超过上海和香港，排名第一。当然，我们不否认，如果只比较资源环境方面的因素，北京的宜居水平横向来看有待提高，但应当没人
能否认北京的宜居水平纵向来看是有显著提高的。
二、人口承载力的影响因素
区域人口承载力通常是指某个区域在维持正常经济社会发展情况下的最大人口数量。人口作为一国或地区社会经济发展的重要因素，其数量、结构、分布
与国家或区域的发展紧密相关。许多研究都认为，人口分布的不均衡使得我国发展效率不高、基本公共服务均等化困难。显然，人口的数量、结构和分布等都是需要
调控的。人口合理分布是以区域人口承载力为基础的，因此，研究人口承载力是必要的。根据人口承载力的研究所设定的人口规划目标“屡设屡破”，若究其原因，
主要在于对人口承载力的影响因素出现了误判。
目前这方面的研究大都是基于自然地理（包括气候、区位、交通、地形起伏度等）、资源环境、经济就业以及社会政治（包括宗教等）等多方面因素来测
算人口承载力。既往人口承载力的测算一般是按照生态学上的最小限制因子，即俗称的“短板”来进行的。对北京来讲，这一短板非常明显，就是有钱也难以买到的
水资源。既往人口控制目标正是考虑水资源这一短板而设定的（2020年北京可供水资源为54.2亿立方米，根据联合国教科文组织所确定的人均水资源量
300立方米/年是现代小康社会生活和生产的基本标准，按此标准，确定了北京人口承载力为1800万人左右）。但自然地理、资源环境、经济就业等因素在城
市人口承载中并非等量齐观，以就业为主的经济因素才是人口承载力的直接影响因素，是决定性因素。另外，某些区域的人口承载力还会受到社会政治因素的影响
（如某些少数民族聚居地），但并非普遍。
这个有别于传统认知的判断可以系统表述如下：资源环境，与劳动力、资本一样，是经济发展的要素之一，一个地方的经济规模及产业结构如何，是劳动
力、资本以及资源环境等方面的要素成本决定的，这些因素作用于经济系统，通过影响经济规模和产业结构来间接影响人口承载力。因此，真正直接决定人口承载力
的，是区域的经济因素（包括经济规模、产业结构及相关就业容量等），尤其是经济规模和就业结构所决定的经济发展和就业状况。经济规模越大，需要的劳动力越
多，则人口承载力就越大。除经济规模以外，产业结构的影响也不小。不同的产业结构，吸纳劳动力的能力有天壤之别。通常来说，第一产业对就业表现为一种剩余
劳动力“蓄水池”作用，虽然第一产业表面能吸纳大量劳动力，但实际上有效吸纳能力有限；第二、三产业是吸纳劳动力的主要产业，且当第二产业发展到一定阶段
后，必然带动第三产业的发展，从而创造大量就业机会。可见，人口承载力并不是不变的，当诸如影响经济发展与就业状况的因素发生改变时，必然引起人口承载力
的变化。
因此，只要经济发展及就业状况支持，沙漠中也可以发展出百万人口以上的城市，美国的拉斯维加斯就是如此。如果资源环境等因素制约了区域的经济系
统发展，政府可通过成本——收益的比较，决定是否采取政策措施对资源进行开发或对环境进行改善，从而改变区域人口承载力。美国的拉斯维加斯为解决水资源的
限制，在成本——收益比较下采用调水措施。同样，以色列大力发展节水农业，也从另一个角度突破了水资源的限制。这从某种意义上表明，只要经济系统发展，资
源环境对人口承载力的限制作用是可以化解的。
由于人口合理分布是以区域人口承载力为基础的，对其影响因素的分析也解释了我国人口分布变化的实情：我国进入工业化中期后，经济规模的空间分布向东南倾斜，从而带动人口分布也向东南倾斜。
三、基于人口承载力影响分析的区域人口调控思路
由于人口承载力上限关键在于区域发展方式所决定的经济规模和经济结构，尤其是就业状况，而不是自然地理角度的资源环境，这就为调控区域的人口规
模提供了新的思路：从影响人口承载力的经济因素入手，对产业和就业结构等经济因素进行调整，真正调控区域人口规模。从宏观层面，可制定与区域定位相关联的
产业支持和限制政策，通过产业结构调整，调控人口规模和质量。产业是区域功能的经济支柱，一个城市只有在对区域功能准确定位的基础上，通过确定和调整产业
结构，才能达到调控人口总量，引导人口有序流动的目的。通过选择产业来间接选择人口，使区域人口的规模、质量和结构与之匹配和优化。至于应该发展和限制哪
些产业，需要从产业经济的角度进行深入研究。从微观层面，通过选择企业来调控区域人口，依据区域定位建立企业准入制度。从根本上来说，企业准入是落实区域
定位的根本保障，按区域定位对企业准入制定规则，以约束数量，提高质量，这是控制人口增长及提升区域发展品质最有效的途径。
在市场经济条件下，一个城市如果试图以行政手段阻止人口的增长，或把人口控制在某一预期的数量以下，都是很困难的。人口压力的解决，主要靠经济
手段、市场机制形成经济上的“隔离墙”，区域经济、社会发展自然会对人口的增减产生调控作用。因此，对人口从数量、质量和结构上进行优化调控，应在对区域
准确定位的基础上，更多依靠市场的力量，形成“政府调控产业，市场选择岗位，个人决定去留”的人口间接调控机制。
（作者单位：首都经济贸易大学；上海理工大学管理学院；国务院发展研究中心社会发展部）
