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为探索适合我国实际的税源管理新途径，2010年10月，国家税务总局出台开展税源专业化管理试点工作指导意见，决定在上海、江苏、安徽等8个省、市局开展税源专业化管理试点工作。2011年1月，省地税局在总结部分市县局探索试点税源专业化管理的基础上，制定推进税源专业化管理工作意见，在全省8个市进一步开展试点工作。我局积极贯彻省局工作部署，已将推进税源专业化管理工作列入“十二五”工作规划和2011年工作要点，目前该项工作已在全市部分单位正式启动。为探索研究我市税源专业化管理的途径，本文结合淮南地税征管现状，就我市即将推进的税源专业化管理工作谈以下几点意见。
一、全面认识税源专业化管理的内涵
总局开展税源专业化管理试点工作的指导思想：以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，以建立和培养专业化人才队伍为支撑，积极探索税源专业化管理，优化服务，严格执法，不断提高税法遵从度和税收征收率。
综上所述，所谓税源专业化管理，就是根据纳税人的实际情况和管理的不同特点，运用税收风险管理、信息管税等理念和方法，通过合理调整征管机构，细化税源管理职责分工，整合优化各部门管理资源，探索实施以分行业管理和分规模管理为重点的分类管理，达到加大管理力度和拓展管理深度的目的。
全面认识税源专业化管理内涵，必须把握以下几个方面：一要从税收管理战略高度认识专业化管理。税源专业化管理的关键点是专业化，出发点是科学化，落脚点是精细化，支撑点是信息化。只有专业化才能实现科学化、精细化；而离开科学化搞专业化，就会丧失根基，偏离正确的方向，忽略精细化搞专业化，就会劳而无功，不能取得管理实效，失去信息化支撑这个前提条件，专业化管理只能是一纸空谈，流于形式。二要从税收管理对象角度认识专业化管理。税源专业化管理不仅包括对纳税人的管理，也包括对税务机关、税务干部的管理，需要分别研究管理对象的不同特点，采取相应的管理模式；需要运用先进的管理理论，细化管理分工，优化资源配置，完善运行机制，提高管理质效。三要从税收管理内容深度认识专业化管理。税源专业化管理不仅包括税源管理的专的科学化、精细化、专业化、信息化和集约化，也包括纳税服务的科学化、精细化、专业化、信息化和集约化，两者同等重要，相互促进，缺一不可。
二、我市推进税源专业化管理必须面对的几个现实问题
（一）税源分类问题
准确把握纳税人的特点和规律，根据控制税收风险的先后排序，对税源进行科学分类是推进税源专业化管理的基础。从我市目前税源管理体制来看，市区除征管分局、涉外分局所辖税源外，其他税源实行的属地原则的财政管理体制，前者保障市级财政收入，后者保障所在地区级财政收入，两者划分明确，界限严格。凤台县除征管分局所辖税源外，其他税源全部属地管理，但前后者之间没有财政级次划分，均入县级财政。
因此，在市区如果坚持目前财政体制原则下的税源分类管理，改革的冲击最小，但税源专业化管理的目标和成效难以充分发挥；而完全打破属地原则的税源分类管理，无论是按规模、按行业、或是按类型，都必须解决好以下几个前提问题：一是税收任务承担问题；二是财政管理体制级次问题，尤其是外来重大建设项目税源和其他零散税源属地问题；三是各征管分局税收经费来源协调和分配问题；四是税收执法保障问题。多年前，我局曾在市区尝试个体税收和运输业税收专业化统一管理，但最终效果不佳，其中经验和教训值得汲取。
（二）专业化机构设置和人力资源配置问题
在对税源进行科学分类的基础上，根据征管程序和风险管理流程，如何设立专业化的税源管理机构，将税源管理职能在市局、分局和基层股所之间进行纵向分解，在不同部门和岗位之间进行和横向分工，实行分级分类管理，是构建税源专业化管理体系的核心内容。
但从我局最新机构设置和人员现状来看，推进税源专业化管理时必须处理好几个现实问题：一是基层机构设置问题。机构改革后，上级审定的市区分局机构数量较少，尤其是市区多数分局都没有基层税务所这一级机构，税源专业化管理后，如何在特定的有限机构职数内设立专业化机构，并进行职能分解需要深入研究。二是人力资源配置问题。首先：人员数量较少。从市区看，人数较多的分局：田家庵区分局70人；征管分局37人；而人员较少的分局：涉外分局和毛集分局只有8人。从县区看，10个基层分局中，人员4人的分局3个，3人的分局3个。对人员较少的分局如何推进税源管理专业化，包括业务如何重组，岗位如何设置，专业化管理的要求如何实现是一大难题。其次，队伍结构。包括年龄结构、知识结构、能力结构。从年龄上看，全市平均年龄已达42岁；从知识和能力上看，距专业化要求的高素质的税收管理专业人才队伍尚有一定差距。在目前无法有更多新生力量补给的现实下，如何优化现有人力资源配置，以适应税源专业化管理的需要，对各基层分局都是一个大的挑战。
同时，机构改革后，自上而上都重视和强化了纳税服务工作，省局设立了纳税服务处，市局成立了纳税服务科，市地税征管分局和凤台县局批准设立纳税服务股。如何践行纳税服务专业化需要，以及如何更好地落实政府部门的涉税行政审批“两集中两到位“工作要求，也是推进税源专业化管理过程中应该思考的问题。
（三）税收风险管理问题
税源专业化管理的一个突出特征是将风险管理理念贯穿税源管理全过程，通过优化征管资源配置，把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人。做好税收风险管理工作不仅是增强税收管理科学性、针对性，提高纳税遵从度和税收征收率的需要，也是减少税收执法风险，保护税务干部的需要。
从我局目前来看，做好税收风险管理存在的突出问题是没有建立税收风险管理机制。虽然市局从2010年底开始已着力加强内控机制建设，但要注意税源专业化管理要求的税收风险管理与内控机制有本质的不同。前者更突出的是税收预警分析，管理对象是纳税人；而后者突出的是税务人员内部管理风险的控制和防范，管理对象是税务干部。税收风险管理机制的核心内容主要包括：制定税收风险管理规划、管理流程，建立风险预警指标体系和评估模型及风险特征库，以及风险防范应对措施等。其中：规划是基础，流程是导向、风险预警指标体系和评估模型及风险特征库是关键，防范应对措施是保障。再由此延伸，目前做好税收风险管理必须解决好以下几个关键问题：一是要建立风险预警指标体系和评估模型及风险特征库。这一点特别重要，因为税源专业化管理要求的税源预警分析必须以信息化为依托，建立在较为科学的风险预警指标体系和评估模型及风险特征库基础之上，否则税源预警分析只能是经验式的人工推断，针对性不强、准确性较差、效率不高。二是要重视和加强纳税评估工作。从全局来看，目前纳税评估工作普遍成效一般，更多是流于形式，分析其原因：第一，缺乏完善的纳税评估软件，虽然省局在这方面下了很大功夫；第二，缺乏必要的数据支持。虽然目前要求纳税人通过纳税服务平台上报财务指标数据，但由于各行业、各类型纳税人财务会计报表与统一的采集表格口径差异性很大，纳税人对该种上报数据的方式仍然较为抵触；第三，各级税务机关对纳税评估重要性认识不足，工作缺乏力度，深入研究不够。
（四）信息管税问题
以信息化为依托，大力实施信息管税是做好税源专业化管理的基石。多年来，我局始终高度重视税收信息化建设，积极实施信息管税，取得显著性成效。但面对税源专业化管理的新形势、新内涵和新要求，信息管税任务仍然很重。具体来说：一是征纳双方信息不对称问题较为突出：涉税数据信息采集渠道较为狭窄，主要渠道还是办理登记和纳税申报；信息采集不规范、不完整、不全面，尤其是涉税第三方信息、集团化企业经营信息，以及地区经营汇总纳税企业信息；发票相关信息采集不到位，网络在线开票软件和税控装置推广应用进展滞缓。二是征管数据分析利用率不高。一方面是对征管数据分析利用重视性不够，基层分局，尤其是领导还没有养成利用征管数据分析研究解决税收征管问题的习惯，造成征管信息系统内的征管数据仍然是静态的死数据；另一方面缺乏征管数据加工分析利用的实用软件支持。三是征管数据监测考核机制落实不到位。市局几年前就建立了征管数据质量管理办法、并明确各主管科室监测考核各基层单位征管数据质量，但执行一直不到位，致使数据管理的许多问题一直存在，却长期得不到解决。
另外必须指出，现行全省地税征管信息系统和税收执法责任制考核软件尚不适应税源专业化管理按事项处理和考核业务的需要，需要深入研究后，尽快向省局提请升级改造需求，以适应专业化管理需要。
（五）征管业务流程问题
我市现行的征管业务流程制定于2004年，2006年根据税收全面质量管理工作需要，对部分征管事项的业务流程进行了修订完善，但许多方面已不适应信息管税，尤其是税源专业化管理的需要。具体来说：一是原有的业务流程与征管软件衔接不够，缺乏征管数据采集、分析、利用和征管软件业务处理方面方面的规定；二是推进税源专业化管理后，系统上下机构和职能将进行全新的重组和设定，为确保工作流程的衔接顺畅必须对原有的征管业务流程进行全面的重组和优化。
三、几点建议
（一）关于税源分类
税源分类的原则：突出重点，统筹规划，因地制宜。
突出重点：即按照“抓大、控中、规范小”的要求，准确把握纳税人的特点和规律，根据控制税收风险的先后排序，建议将税源分为重点税源、一般税源、个体税源。重点税源包括：重点企业税源、重点行业税源、重大建设项目税源。一般税源：包括一般企业税源、一般行业税源、零散税源。个体税源：是指个体工商户税源。
统筹规划：即市、县局要统筹做好市、县区税源科学分类工作。要制定清晰明确的税源分类标准和分类方法。在具体标准上，一是可以按纳税人行业分类。将税收征管风险较大、适合统一征管的重点行业：如房地产和建筑安装业等指定专门机构征收管理。二是可以按照纳税人规模（大企业、中小企业、个体工商户等）分类。重点企业税源户的年纳税总额原则上一般占本单位年税收收入的60%以上。三是重大建设项目税源。重大建设项目按照省局规定的标准确定。
在具体方法上，市、县局要根据各地经济发展水平，纳税户的分布情况和税源管理人员状况，灵活选择采取“行业+规模”或“规模+行业”为主要模式的税源分类方法。既可以在以行业分类为主，在行业分类的之下，再按规模科学分类；也可以规模分类为主，在规模分类之下，再按行业分类管理。或者选择采取行业分类、规模分类并存的模式进行税源分类。即在市、县局先将重点行业分类之后，其他税源再按规模分类的方式。
因地制宜：即作为统筹规划的管理机关，市、县局要因地制宜，准确把握税源专业化管理的本质要求，真正以纳税人为中心，以风险管理为导向，充分考虑各地实际，既要科学分类，达到税源专业化管理的目的，更要把握分寸，避免片面追求专业化，而使征管秩序紊乱，与税源专业化管理初衷背道而驰的局面出现。因此在确定税源分类标准和方法原则时，要尽可能简便易行，循序渐进，切不可操之过急。大的原则确定后，正常管理户税源是选择按照纳税人规模分类，还是选择按行业进行分类，不要片面强调统一，将决定权交给各分局由各分局根据实际自定。市、县局统筹管理即可，鼓励各分局积极稳妥，大胆实践。
在这里需要强调的是，市局在选择采取打破属地原则的税源专业化管理模式时，必须制定相应的应对机制：一是要完善税收计划管理方式。市局和分局都要建立税收科学预测机制和管理考核机制，完善税收计划管理方式，解决市、区级税收任务承担问题。通过税收收入预测、税源综合预测、征管质量评价、纳税评估认定等方式落实任务、实施考核，避免出现淡化工作责任的问题。二是要严把纳税鉴定关。严格税款入库级次鉴定权限，确保税款入库级次不能随意修改。同时，对重大建设项目税源和零散税源，要制定严格的入库原则规定，尤其是在同城通办情形下。三是要建立完备的税收经费协调分配机制，尽可能避免分局之间苦乐不均的现象。四是要建立全市集中和分散相结合的综合治税机制，解决统一管理后的执法保障问题。
（二）关于机构、职能和人员重组
机构设置和职能分配原则：按照科学化和有利于落实税源专业化管理的原则实施机构重组，在保持现有机构的职数、名称不变情形下，根据税源专业化管理的要求，调整、完善相应的税源管理机构和职能，搞好机构、职能和人员的重组。
对市、县局机关：可根据税源专业化管理的需要，上收部分高风险税源管理职能和事项，直接参与税源管理，进入实体化运作。
具体来说：市、县局可成立税源管理科或办公室，可加挂在征管科技科（股）。除统一负责全市或县税源管理工作的组织指导、综合协调、评价考核外，可赋予税源监控、预警分析、重点税源纳税评估，甚至直接组织税务检查等职能。同时，可充分发挥市、县局各业务科（股）室的信息和人才优势，直接处理一些，如风险规划、情报收集、所得税汇算清缴、涉外税务审计、反避税调查、专业性税收分析等重大风险事项，制定行业性专业化税源分类管理办法或模版，提高重大风险事项应对效果，为基层分局提供更高效的指导示范和帮助。
对基层分局：
第一，对税源职能分解，可根据税收征管实际和税源专业化管理的需要，采取“外分”或“内分”方式因地制宜地将重点税源、一般税源和个体税源的管理职能合理地分解到相应的征管机构之中，实施分类管理。其中：相对集中的重点税源，如重点企业税源（如淮南矿业集团、新集集团等）、重点行业税源，以及涉外税源，实行“外分”，由市、县局或分局指定征管机构专类分组管理。其他重点税源、一般税源实行“内分”，可继续坚持属地管理的原则，由相应的征管机构实行分类分组管理；个体税源可实行属地原则下“内外结合”的分离方式，在市区，由各区分局指定征管机构集中管理；在县区，可采取城区集中和县郊分散相结合的方式由指定的征管机构进行管理。
第二，对税源机构调整，市区各分局可根据机构设置和税源职能分解，采取“统分”和“内分”的方式合理地调整基层一线专业化税源管理机构。
“统分”是指在分局内部，根据税源专业化管理要求和职能需要，成立税源预警分析股、纳税评估股、重点税源管理股或所、一般税源管理股、所（包括个体税源管理股或所，下同）和办税服务中心。在具体推进中，各单位也可根据队伍状况、分局实际，以及工作需要，将税源预警分析股、纳税评估股和重点税源管理股或所合并重组。
“内分”是指分局成立重点税源管理股或所、一般税源管理股或所、办税服务中心。在重点税源管理股或所、一般税源管理股或所内，根据税源专业化管理要求和管理职能需要对管理序列的业务按照性质进行分类，实行分岗设组管理。
其中，在重点税源部门可设置3个组（岗）：税收预警组（岗）、纳税评估组（岗）、综合管理组（岗）。在一般税源部门可设置2个组：综合管理组（岗）和纳税评估组（岗）。
各分局在机构重组上要结合实际，合理选用“统分”或“内分”方式。原则上对人数较少的分局，一般采取 “统分”方式；对人数较多，税源规模较大的分局可采取“内分”方式。
对县区，面对分局较多，人员分散且较少的实际，可在县局上收部分税源管理职能的基础上，主要采取“统分”的方式。
第三，在人力资源配置上，要根据现有人员状况和特点，适应税源专业化管理要求进行优化重组。具体来说：一是要调整人员配备，充实税源管理队伍。二是要将业务能力较强和财会水平较高的人员向重点税源户管理和纳税评估岗位的分配上倾斜。三是要强化业务培训、提高整体素质，要根据不同专业岗位的业务要求进行有针对性的培训，切实提高税收管理员适应专业岗位工作的能力。四是要进一步发挥能级管理和绩效考核效应，充分考虑税务人员能级和能力实际，将按能配岗、岗能匹配落到实处，有力调动税源管理岗位和纳税评估人员的主观能动性，全面提高税源管理水平。
具体操作时，各分局可灵活设置岗位、配备人员，采取一人多岗或一岗多人的方式。原则上纳税评估类业务和综合管理类业务之间不能混岗。规模小、人员少的单位，可适当整合、简并股所，或集中办公，以利于分组设岗；也可分别确定各类业务的主要责任人，有下户任务时相互配合。
另外，对市、县区相对相对集中的几个分局，可对现有的办税服务厅进行合并，成立统一的办税服务中心，有条件时可以并入与政务中心地税窗口，或与国税联合共建办税服务厅。同时，可根据专业化服务的需要，赋予办税服务中心新的职能：如纳税辅导、税法宣传、一对一服务、涉税行政事项审核调查等，改变目前办税服务厅坐等服务的现状，让办税服务厅工作人员既能坐下来，也可走出去，建立移动式办税服务厅，实现全方位、立体化服务。
（三）关于税收风险管理
第一，要树立税收风险管理理念，将风险管理理念贯穿税源管理全过程，将加强税收风险管理作为推进税源专业化管理的导向。
第二，要建立税收风险管理机制。在此必须首先明确各级税务机关在税收风险管理中的任务。目前不少正在推进税源专业化管理的单位对此较为模糊，都在强调要制定税收风险管理战略规划，建立风险预警指标体系和评估模型及风险特征库，殊不知建立风险预警指标体系和纳税评估模型及风险特征库是何等的困难，绝不是一个市局，甚至一个基层分局所能做到。其实总局在试点意见中已经十分明确，总局主要负责全国性税收风险管理工作，包括战略目标规划的制定、全国性涉税信息的采集和应用管理、建立风险预警指标体系和纳税评估模型及风险特征库、搭建风险管理平台；市局主要负责本级风险管理工作及组织实施大企业（跨县区经营、本级重点税源、特定业务）的纳税评估等。县（区）局主要负责本级风险管理工作及组织实施本级重点税源、中小企业、个体户的纳税评估等。
当然，困难并不意味着不作为，作为推进税源专业化管理的具体实施者，市、县、区局不能一谓地等待总局作为，需要加强调查研究，积极开展纳税评估模型和风险特征库建设；要重视和加强税收预警分析工作，明确专门管理机构和人员，充分利用现有征管信息资源开展税源预警分析、下达风险应对任务、实施风险管理绩效评估；要加强税前辅导，提高纳税遵从度，减少纳税人税收风险；要结合内控机制建设，建立相互制约监督的廉政保障机制，有效防范执法和廉政风险。
第三，强化纳税评估工作。要抓住纳税评估这个税源专业化管理的关键环节，积极有效地开展纳税评估工作。对纳税评估，省局要积极作为，进一步完善的纳税评估软件，为基层分局提供一个实用、有效的纳税评估支撑平台；市、县局要勇于作为，对大企业、重点税源必要时可直接组织纳税评估；各分局要努力作为，加强纳税服务平台宣传和推广工作，尽可能完整采集财务指标数据，为纳税评估软件提供数据支持。
（四）关于信息管税
第一，要建立经济税源信息(第三方信息)共享机制，在政府主导下，开发外部信息交换平台，健全第三方税源信息交换共享制度和内部信息管理利用制度，明确第三方信息采集的种类、内容、标准、方式和工作职责，做好第三方信息的采集、传递和加工、分析、利用，为加强税源管理提供及时、充分、真实的第三方数据，形成立体化、全方位的税源管理体系。
第二，要强化税收数据质量管理。要根据相关业务规定，结合征管信息系统的操作要求，明确各个岗位的职责，制定严密有效的数据采集规范。尤其在采集录入环节，要做到采集前有审核，采集后有复核，发现问题数据及时确认并纠正；要充分应用数据质量监控模块，建立起既有过程控制，又有事后监控审核，人机结合的数据质量管理考核机。同时，要重视和加强征管数据分析利用，督促系统上下积极利用征管数据分析研究解决税收征管问题，进行税收决策。
第三，要提请省局升级改造现行税收征管应用软件。要适应税源专业化管理的需要，加强调查研究，向省局提请升级改造征管信息系统和税收执法责任制考核系统的需求，尽快建立完善的适应税源专业化管理综合税收信息管理系统，为专业化管理提供信息技术支撑。
（五）关于征管业务规程
在推进税源专业化管理工作的同步，市、县、区局要制定出台配套的《税源专业化管理工作规程》，进一步明确各部门、岗位税源管理职责、征管业务规程和操作规范，保障税源专业化管理工作有序规范的开展。其中：
在征管业务规程制定中，要突出税源预警分析、纳税评估等重点事项，核查纳税人申报真实性、合法性等重点环节，实现各环节既分工又结合，既相互制约，又相互联系，明确各部门、各事项、各环节的工作职责、业务处理标准和流程。要融入信息管税理念，与全省地税征管信息系统、税收执法责任制考核信息，以及发票监控管理系统等税收软件操作和信息采集紧密结合，防止工作脱节，出现管理漏洞，完备信息管税数据。
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